О некоторых правовых вопросах, возникающих у военных организаций при реализации ими права военнослужащих на получение жилых помещений (окончание, начало в № 6 за 2006 г.)
, офицер юридической службы
Вооруженных Сил Российской Федерации, подполковник юстиции
Для проведения уполномоченным должностным лицом военной организации государственной регистрации права оперативного управления необходимо представлять сущность данного права.
Так, в соответствии со ст. 296 ГК РФ казенное предприятие, а также учреждение (далее – субъекты права оперативного управления) в отношении закрепленного за ним имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, задачами собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им.
С одной стороны, правовая конструкция права оперативного управления оставляет за собственником имущества только номинальное право, т. е. право, лишенное большинства полномочий, так как фактически осуществляет полномочия владения, пользования и распоряжения имуществом собственника другой субъект, а с другой стороны, собственник устанавливает своим волеизъявлением пределы владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему на праве собственности имуществом, но находящимся в оперативном управлении иного субъекта. Такие пределы установлены следующими ограничениями:
– целями деятельности субъекта права оперативного управления, которые в обязательном порядке в соответствии с п. 1 ст. 49 ГК РФ определяются собственником в учредительных документах;
– непосредственными заданиями собственника, которые должны вписываться в рамки целей и предмета деятельности субъекта права оперативного управления;
– назначением имущества, которое определяется либо законодательно, либо заданиями собственника, в том числе выраженными в учредительных документах;
– правом собственника в одностороннем порядке изъять имущество, которое является излишним, неиспользуемым или используемым не по назначению.
Следовательно, право оперативного управления – это, во-первых, гражданское право, традиционно относимое к категории вещных прав, которое не имеет аналогов ни в римских, ни в пандектных (германских) частноправовых конструкциях (оно является, по мнению автора, порождением не только прежнего советского гражданского правопорядка, но и необходимым правовым институтом и современного российского права, призванным, в частности, юридически обосновать правовое положение имущества государственных организаций, не являющихся собственниками указанного имущества); во-вторых, это вещно-правовой механизм управления имуществом публичного собственника (государства, субъекта Федерации, муниципального образования), осуществляемого созданной им организацией (государственным учреждением и казенным предприятием) в пределах, установленных законодательством и (или) собственником[1].
Можно также сказать, что право оперативного управления является «производным» от права собственности, т. е. право собственности первично, а право оперативного управления вторично по отношению к нему. В связи с этим напрашивается логический вывод о том, что прежде чем военной организации произвести государственную регистрацию права оперативного управления на закрепленное за ней жилое помещение (приобретенное по договору), необходимо государству .
Однако постановлением Правительства Российской Федерации «Вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности» от 01.01.01 г. № 000 определено, что при государственной регистрации права оперативного управления на недвижимое имущество документом, подтверждающим отнесение это го имущества к федеральной собственности, является не свидетельство о регистрации права федеральной собственности, а выписка об объекте регистрации из реестра федерального имущества[2]. В связи с этим практика, по мнению автора, необоснованно идет по пути, когда регистрация права оперативного управления на имущество, полученное учреждением по договору, проводится территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственной регистрации, фактически без предварительной регистрации права собственности Российской Федерации, что с точки зрения целесообразности возможно и обоснованно, но с точки зрения формального применения норм права не в полной мере обоснованно. Фактически, по мнению автора, имеет место ситуация, когда недвижимое имущество, которое приобретено военной организацией на основании договора и право федеральной собственности на которое еще не зарегистрировано в установленном порядке, т. е. еще фактически не возникло и соответственно имущество формально еще не является федеральным, вносится в реестр федерального имущества как таковое[3].
Так, в соответствии с п. 1 ст. 4 Закона о регистрации прав на недвижимое имущество государственной регистрации подлежат права собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с ним в соответствии со ст. ст. 130, 131, 132 и 164 ГК РФ, за исключением прав на воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания и космические объекты. Таким образом, также государственной регистрации подлежит право федеральной собственности на недвижимое имущество.
В соответствии со ст. 2 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним – юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Указанная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.
В соответствии со ст. 9 Закона о регистрации прав на недвижимое имущество государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации, и его территориальные органы, действующие в соответствующих регистрационных округах.
Таким уполномоченным органом является Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация), подведомственная Министерству юстиции Российской Федерации, Положение о которой утверждено Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000.
В соответствии с п. 1 ст. 13 Закона о регистрации прав на недвижимое имущество первым этапом государственной регистрации является прием документов, необходимых для государственной регистрации прав и отвечающих установленным требованиям, с обязательным приложением документа об уплате государственной пошлины[4].
На государственную регистрацию, в частности, военной организацией, представляются:
– заявление о государственной регистрации;
– документы, подтверждающие полномочия представителя правообладателя и участников сделок, в том числе полномочия представителя юридического лица
действовать от имени юридического лица;
– документы, устанавливающие наличие, возникновение, прекращение, переход, ограничение (обременение) права (договоры, акты приема-передачи, акты госкомиссий о вводе жилого дома в эксплуатацию и т. п.);
– правоустанавливающие документы сторон договора;
– поэтажный план с экспликацией, выписка из технического паспорта, план объекта недвижимости с указанием его кадастрового номера и т. д.
От имени юридических лиц заявления о государственной регистрации могут подавать:
– лица, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами, без доверенности;
– представители в силу полномочий, основанных на доверенности или договоре.
Полномочия руководителей, в частности, могут быть подтверждены надлежащим образом заверенной копией приказа о назначении на должность.
От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований могут действовать органы государственной власти, органы местного самоуправления в рамках компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать иные государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
В доверенностях должны быть необходимые для внесения в Единый государственный реестр прав сведения о представляемом правообладателе или участнике сделки (фамилия, имя, отчество, дата рождения, место постоянного проживания или преимущественного пребывания представляемого физического лица, наименование и реквизиты документа, удостоверяющего его личность), а также сведения о представителе, необходимые для внесения в книгу учета входящих документов и идентификации его личности (фамилия, имя, отчество, наименование и реквизиты документа, удостоверяющего личность представителя).
Доверенность от имени юридического лица должна содержать должность, фамилию и подпись руководителя или иного лица, уполномоченного на это его учредительными документами.
Доверенность на представление интересов правообладателя, сторон сделки при государственной регистрации должна быть нотариально удостоверена, если иное не установлено федеральным законом.
Представитель юридического лица предъявляет также учредительные документы юридического лица.
Если в деле правоустанавливающих документов уже имеются копии указанных документов, то возможно представление выписки из Единого государственного реестра юридических лиц, свидетельствующей об отсутствии изменений и дополнений учредительных документов юридического лица.
Принимая во внимание то, что согласно п. 1 ст. 52 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, некоммерческие организации могут действовать на основании общего положения об организациях данного вида, военные организации могут представлять утвержденные в установленном законом порядке общие положения об организациях данного вида (их копии)[5].
Необходимо также представлять документ, подтверждающий факт внесения сведений о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц, и документ о постановке на учет юридического лица как налогоплательщика с указанием его индивидуального номера налогоплательщика. Учредительные документы и документ, подтверждающий факт внесения сведений о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц, предъявляются в подлиннике с приложением их копий. Подлинники учредительных документов, документа, подтверждающего факт внесения сведений о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц, документа о постановке на учет юридического лица как налогоплательщика возвращаются заявителю непосредственно после их предъявления.
В соответствии со ст. 14 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество удостоверяется свидетельством о государственной регистрации прав.
Следовательно, государственная регистрация права оперативного управления военной организации на жилые помещения, поступившие в ее оперативное управление на основании договора, должна быть выражена в соответствующем свидетельстве, которое выдается Росрегистрацией.
Возникает закономерный вопрос: «Достаточно ли у военной организации, у которой на праве оперативного управления находятся жилые помещения, оснований для заключения с военнослужащими договоров социального найма данных жилых помещений?»[6]
Отдельные должностные лица утверждают, что военные организации, которые имеют жилые помещения на праве оперативного управления, безусловно, имеют право заключать с военнослужащими такие договоры, так как право оперативного управления включает в себя, в частности, и право на распоряжение такими жилыми помещениями. По мнению автора, военная организация, у которой имущество находится на праве оперативного управления, безусловно, имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению, но, как указывалось выше, данное право не абсолютно, а ограниченно пределами, установленными законом, целями деятельности такой организации, задачами собственника и назначением имущества. Следовательно, право оперативного управления военной организации на приобретенные по договору жилые помещения также ограничено пределами, установленными законодательством, целями деятельности военной организации, поставленными перед ней задачами и назначением имущества. При этом следует отметить, что порядок заключения договоров социального найма регулируется не ГК РФ, а ЖК РФ, т. е. право оперативного управления военных организаций в части заключения с военнослужащими договоров социального найма жилых помещений ограничено нормами права, содержащимися в ЖК РФ.
В связи со сказанным выше, по мнению автора, не каждая военная организация, которой предоставлено право осуществлять приобретение жилых помещений для военнослужащих на основании договоров, а также которая владеет жилыми помещениями на праве оперативного управления, обладает правом заключать с военнослужащими договоры социального найма, так как объем прав и обязанностей военных организаций, безусловно, определяется учредителем, прежде всего, исходя из целевого предназначения организации. Следовательно, если уполномоченный государством орган не управомочил военную организацию на заключение договоров социального найма с военнослужащими, то такая военная организация не имеет права заключать с военнослужащими такие договоры, несмотря на то, что жилые помещения находятся в ее оперативном управлении.
Только уполномоченный собственником государственный орган может управомочить военную организацию на заключение с военнослужащими договоров социального найма на основании соответствующего правового акта или путем утверждения правоустанавливающих документов данной военной организации, в которых должно быть предусмотрено право данной организации на заключение договоров социального найма с военнослужащими.
В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, т. е. Росимущество имеет право управомочивать военные организации на заключение договоров социального найма.
Одновременно следует отметить, что в соответствии с подп. 68 п. 7 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000, на Министерство обороны Российской Федерации возложены обязанности по осуществлению управления и распоряжения жилищным фондом, закрепленным за Министерством обороны Российской Федерации.
Следовательно, по мнению автора, помимо Росимущества, правом управомочивать военные организации на заключение договоров социального найма имеет также Министерство обороны Российской Федерации.
Рассматривая данную ситуацию, также необходимо учитывать, что в соответствии с ч. 3 ст. 57 ЖК РФ жилые помещения предоставляются гражданам на основании решений органа местного самоуправления. В связи с этим для заключения военными организациями договоров социального найма с военнослужащими требуется, по мнению автора, выполнение совокупности следующих условий:
– наличие собственности Российской Федерации на жилые помещения и соответственно внесение их в реестр федерального имущества;
– наличие у военной организации жилых помещений на праве оперативного управления;
– наличие у военных организаций правомочия на заключение договоров социального найма;
– наличие решения жилищной комиссии воинской части о предоставлении жилого помещения военнослужащему и соответствующего Списка распределения жилых помещений во вновь построенных жилых домах (приложение № 9 к Инструкции (п. 37);
– решение органа местного самоуправления о предоставлении жилого помещения военнослужащему (об утверждении решения жилищной комиссии)[7].
Анализируя нормы права, содержащиеся в Инструкции, Положении о квартирно-эксплутационной службе и квартирном довольствии, утвержденном приказом Министра обороны СССР 1977 г. № 75, и иных нормативных правовых актах Министерства обороны Российской Федерации, следует прийти к выводу, что в настоящее время в Вооруженных Силах Российской Федерации фактически функции по заключению договоров социального найма в основном возлагаются на соответствующие квартирно-эксплутационные органы. В связи с этим, по мнению автора, целесообразно жилые помещения, приобретенные военными организациями на основании договора, после государственной регистрации права оперативного управления военных организаций на данные жилые помещения передавать в установленном законом порядке (закреплять путем издания соответствующего распорядительного акта Росимущества) в оперативное управление соответствующих квартирно-эксплуатационных органов, а не передавать из федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность соответствующих муниципальных образований, как это в основном имеет место в настоящее время якобы в целях решения проблем, связанных с эксплуатацией жилых помещений. Это соответственно влечет «разбазаривание» жилищного фонда Министерства обороны Российской Федерации по причине невозможности формирования его из числа жилых помещений, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, служебного жилого фонда Министерства обороны Российской Федерации. Передача жилых помещений из федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность соответствующих муниципальных образований является не решением проблемы эксплуатации данных жилых помещений, а избавлением от этой проблемы.
Одновременно хочу отметить, что военнослужащих в самом ближайшем будущем ожидает, видимо, еще один «сюрприз» со стороны государства.
Так, в соответствии с ч. 2 ст. 49 ЖК РФ жилые помещения предоставляются по договорам социального найма только малоимущим гражданам, признанным по установленным ЖК РФ основаниям нуждающимися в жилых помещениях, т. е. законодатель, помимо такого необходимого традиционного условия для получения жилого помещения по договору социального найма, как нуждаемость, установил дополнительный критерий – признание малоимущим. При этом ЖК РФ не предполагает какого-либо исключения в данной части для военнослужащих. Вместе с тем в соответствии с ч. 3 ст. 49 ЖК РФ предполагается возможность предоставления жилых помещений по договорам социального найма и иным категориям граждан, определенным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. В настоящее время соответствующего закона, предоставляющего право военнослужащим на получение жилых помещений по договорам социального найма без учета признания малоимущими, не имеется. Ссылка же отдельных юристов на ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в обоснование якобы имеющегося у военнослужащего права на получение жилого помещения по договору социального найма без учета признания малоимущим, по мнению автора, не состоятельна, так как указанная статья не является специальной нормой, регулирующей правоотношения, связанные с предоставлением гражданам жилых помещений на условиях социального найма[8]. В связи с этим в Москве уже принят Закон города Москвы «О порядке признания жителей города Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях» от 01.01.01 г. № 7, в соответствии со ст. ст. 2 и 3 которого малоимущими гражданами признаются жители города Москвы, имущественная обеспеченность которых меньше стоимости общей площади жилого помещения, которую необходимо приобрести членам семьи для обеспечения по норме предоставления площади жилого помещения на одного человека. Имущественная обеспеченность определяется как сумма стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, и денежного выражения дохода всех членов семьи за расчетный период. Стоимость общей площади жилого помещения, необходимого членам семьи для обеспечения по норме предоставления площади жилого помещения на одного человека, определяется по цене, устанавливаемой для расчета безвозмездной субсидии для приобретения в собственность жилых помещений (это не рыночная цена). Расчетный период не может быть более 20 лет. Расчет доходов члена семьи определяется как произведение количества месяцев в расчетном периоде и среднего ежемесячного дохода всех членов семьи за вычетом величины прожиточного минимума в расчете на душу населения на каждого члена семьи.
Следовательно, обобщая все условия, определяющие признание малоимущим, можно сделать следующий вывод: если гражданин имеет возможность за 20 лет накопить денежные средства на приобретение квартиры, то он не будет признаваться малоимущим и соответственно иметь право на получение жилого помещения по договору социального найма.
Требование жилищного законодательства о предоставлении жилых помещений по договорам социального найма гражданам только из числа малоимущих в настоящее время уже реализуется и в рамках Вооруженных Сил Российской Федерации. Так, в соответствии с абз. 3 п. 2 Методических рекомендаций по применению отдельных положений Жилищного кодекса Российской Федерации (служебное письмо Управления по реализации жилищных программ Министерства обороны Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000/3/3116) военнослужащие для получения жилых помещений по договорам социального найма должны признаваться малоимущими.
Таким образом, если в ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» не будут внесены соответствующие изменения относительно того, что на военнослужащих не распространяется требование жилищного законодательства об отнесении их к малоимущим гражданам, то имеется реальная перспектива того, что определенная часть военнослужащих, в том числе нуждающихся в жилых помещениях исходя из обеспеченности жилыми помещениями по месту военной службы, но не являющихся малоимущими, не будет иметь права на получение жилых помещений по договорам социального найма.
[1] См.: П. Право оперативного управления и право хозяйственного ведения государственным имуществом. СПб., 2004; Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб., 2002.
[2] Порядок учета федерального имущества определен Положением об учете федерального имущества и ведении реестра федерального имущества, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 г. № 000.
[3] По мнению автора, целесообразно первоначально регистрировать право федеральной собственности, после чего вносить его в реестр федерального имущества, а после этого осуществлять государственную регистрацию права оперативного управления.
[4] В соответствии со ст. 333.35 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина не уплачивается за государственную регистрацию прав Российской Федерации на государственное недвижимое имущество, не закрепленное государственными предприятиями и учреждениями и составляющее соответственно государственную казну Российской Федерации, и за государственную регистрацию права оперативного управления недвижимым имуществом, находящимся в государственной собственности.
[5] В настоящее время в Вооруженных Силах Российской Федерации такие положения отсутствуют.
[6] Основания, условия и порядок заключения договора социального найма определены ЖК РФ, постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении типовой формы договора социального найма жилого помещения» от 01.01.01 г. № 000 и Инструкцией о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации 2000 г. № 80, в части не противоречащей указанным нормативным правовым актам, а также абз. 14 п. 2 Методических рекомендаций по применению отдельных положений Жилищного кодекса Российской Федерации (служебное письмо Управления по реализации жилищных программ Министерства обороны Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000/3/3116).
[7] По мнению автора, это не в полной мере обосновано, так как органы местного самоуправления какого-либо отношения к федеральному имуществу не имеют, но до внесения соответствующих изменений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» решения жилищных комиссий воинских частей о предоставлении военнослужащим жилых помещений на основании договоров социального найма должны, видимо, утверждаться органами местного самоуправления.
[8] По мнению редакции данная позиция автора является весьма спорной. Статья 15 Федерального закона “О статусе военнослужащих” является той нормой, которая гарантирует предоставление военнослужащим жилых помещений по договору социального найма без признания их малоимущими до 1 января 2005 г. (см. подробнее: В. Жилищное обеспечение военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. М.: РОД “За права военнослужащих”, 2005 г.).
