Курс лекций по дисциплине «Государственное и муниципальное управление»
Тема. Вводная лекция. Предмет и задачи дисциплины.
Государственное (федеральное) управление: понятие, функции, методы
План лекции:
1. Предмет и задачи дисциплины.
2. Место и роль данной дисциплины в системе знаний бакалавра менеджмента.
3. Методика изучения дисциплины.
4. Государственное и муниципальное управление как отрасль знаний.
5. Государственное управление: цели, задачи, принципы, функции
6. Классификация методов государственного управления
Государственное управление функционирует как система, организуемая органами государственной власти. Единая система управления – необходимое условие обеспечения управляемости общества и самого государства. Единство системы не исключает, а предполагает многообразие и альтернативность в управлении. Деятельность государства – многогранный объект, изучаемый многими научными дисциплинами: теорией административного права, политологией, социологией, конфликтологией и др. Каждая из наук исследует определённый аспект деятельности государственных институтов, их структуры, содержания, направленности и т. п.
Государственное управление – это сознательное воздействие государственных институтов на общество с целью придания ему организованности в соответствии с установленными нормами, в целях обеспечения адаптации социальной системы к изменяющейся внешней среде, а также её совершенствования и развития. Субъект управления – государственные институты – организации специальных групп людей наделенных необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующих от имени общества и каждого гражданина, на основе установленных правовых норм. Объект управления – общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность. Управляющее воздействие государственных институтов – это целенаправленное воздействие на естественное состояние общества, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие.
Обратить внимание на то, что принципы, функции и методы государственного управления определяются особенностями управляемого объекта, а также целями и политикой управления субъекта.
Литература: [8,9,10]
Тема. Институты государственной власти в РФ
План лекции:
1. Система органов государственной власти в РФ: основные принципы построения и функционирования
2. Структура органов управления на федеральном уровне
3. Система органов исполнительной власти: их наименование, компетенция, функции
4. Отраслевое и межотраслевое управление. Функции органов отраслевого и межотраслевого управления
Органы государственной власти в современном обществе – это организующий и управляющий центр бесконечно многообразной жизнедеятельности миллионов людей. Это – мозговой блок, от которого в решающей степени зависит способность общества к самоорганизации и жизненной активности как самостоятельной материальной системы.
Принцип разделения властей – основной принцип государственного управления. Он предполагает разделение власти по вертикали (федеральная, региональная, местная) и по горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная). Система органов государственной власти в РФ установлена статьей 11 Конституции РФ, где говорится: « Государственная власть в РФ осуществляется Президентом РФ Федеральным Собранием, Правительством РФ, судами РФ». Положения статьи 11 Конституции раскрываются в главах 4,5,6,7 Конституции, имеющих соответствующие названия. Данные главы определяют правовой статус органов государственной власти в РФ, порядок их формирования, основные направления деятельности, круг прав и обязанностей, полномочия, ответственность, компетенцию, основания прекращения их деятельности.
Литература: [8,9,10]
Тема. Финансово – экономические основы государственного управления
План лекции:
1. Государственный бюджет: особенности, функции
2. Бюджетная система и бюджетный процесс
3. Федеральная собственность: способы формирования, проблемы в вопросах федерализации собственности
4. Бюджетный федерализм: основные понятия, этапы становления и развития
5. Система межбюджетных отношений
6. Эффективность государственной власти как понятие
7. Критерии оценки эффективности федерального управления и необходимость их учета в практике государственного управления
Финансовое планирование является одной из важнейших функций управления государством. Подготовку и согласование финансовых планов осуществляют исполнительные органы власти на основе приоритетов, установленных представительным органом власти РФ. Приоритеты устанавливаются на основе анализа текущего состояния и перспектив развития государства. Важнейшим элементом финансового управления является бюджет. Государственный бюджет – финансовая основа государства, он разрабатывается Правительством РФ и представляется Государственной Думе на рассмотрение и утверждение. Правительство РФ обеспечивает его исполнение и представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Функционирование государственного бюджета происходит посредством особых экономических форм – доходов и расходов.
Экономическую основу государства составляет государственная собственность, муниципальная, частная и иные формы собственности, а также природные ресурсы.
Литература: [8,9,10,16]
Тема. Региональное управление в системе государственного управления
План лекции:
1. Региональное управление: основные понятия и термины
2. Организационная структура управления регионами на федеральном уровне
3. Субъекты РФ: понятие, признаки, характеристики
4. Региональная политика: принципы, цели, задачи, основные направления, перспективы развития
5. Основные типы проблемных регионов: характеристика, методы государственной поддержки
6. Стратегическое управление регионом.
7. Федеральные и региональные программы: цели, задачи, содержание, виды
8. Актуальные проблемы регионального управления
В современном мире всё большее распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Стратегию государственного развития определяет региональная политика, призванная управлять экономической, социальной и политической жизнью региона, координировать взаимоотношения центра и регионов, способствовать эффективному развитию региональных отношений. Нет такой сферы государственной политики, в которой при её успешном осуществлении можно было бы обойтись без реального учёта региональных аспектов. Для достижения позитивных результатов в осуществлении государственной политики в любой сфере в большей или меньшей мере должен приниматься в расчёт региональный фактор. Таким образом, когда речь идёт о «региональной политике», имеется в виду не местная политика, а государственная политика с учётом интересов развития регионов. Региональной политикой является и внутренняя политика регионов, которая осуществляется органами управления регионом самостоятельно с учётом общегосударственных интересов.
Региональная политика государства – целевые действия государства, направленные на сбалансирование условий деятельности регионов и их результатов, повышение эффективности использования совокупных региональных ресурсов и возможностей, создание условий для повышения эффективности деятельности отдельных регионов. Методы проведения региональной политики делятся на прямые (предполагают активное вмешательство государства) и косвенные (применяется система экономических рычагов).
Применение различных механизмов государственного регулирования территориального развития предполагает учет сильно выраженной дифференциации социально-экономических условий и особенностей различных территорий. Условно можно выделить 2 типа регионов: опорные (хорош развитые, с благоприятными условиями для развития) и проблемные (слаборазвитые, депрессивные, кризисные и регионы особого стратегического значения).
Литература: [8,9,10,16,17]
Тема. Организационный механизм регионального управления
План лекции:
1. Система органов государственной власти субъекта РФ
2. Органы представительной и исполнительной власти: структура, функции, компетенция, основные полномочия
3. Высшее должностное лицо субъекта РФ: компетенция, полномочия, ответственность
4. Органы общей, отраслевой и межотраслевой компетенции: функции, основные направления деятельности
5. Виды контроля за деятельностью органов власти
Применение того или иного типа организации органов управления регионом зависит от множества факторов: численности населения региона, его правового статуса, исторических, национальных, культурных традиций, от размеров и географических особенностей территории, от объёма и сложности решаемых вопросов, от социальной, политической экономической ситуации в регионе и др. Система органов государственной власти устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Основой отношений между уровнями власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий, ответственности и гарантиями их деятельности. В соответствии с Конституцией компетенция в РФ разделяется на: собственно федеративную (ст. 71 Конституции РФ), совместную : федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ) и собственно субъектов федерации (ст. 73 Конституции РФ).
Органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение федерального законодательства. Основными видами контроля за деятельностью органов государственной власти являются: политический контроль, административный, судебный и публичный.
Литература: [8,9,10,16,17]
Тема. Финансово – экономические основы регионального управления
План лекции:
1. Финансовые ресурсы региона
2. Бюджетные ресурсы региона. Доходы и расходы регионального бюджета
3. Экономические основы регионального управления
4. Методы регулирования территориального развития
5. Особенности развития субъектов РФ
Формирование и использование региональных финансов осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, «Бюджетным кодексом РФ», а также другим федеральным и региональным законодательством. Важнейшим элементом финансового управления является бюджет. Бюджет должен составляться на основе прогноза социально-экономического развития региона. Обособленной частью финансовых ресурсов региона являются бюджетные и внебюджетные фонды, которые могут быть постоянно действующими или создаваться на определённый период времени. Цель государства, чтобы было как можно больше регионов не нуждающихся в финансовой поддержке со стороны государства. Центру необходимы самостоятельные, экономически развитие регионы.
Экономическую основу управления регионом составляет государственная собственность (областная и федеральная имеющаяся в области), муниципальная, частная. Разграничение государственной собственности на федеральную и областную осуществляется в соответствии с ФЗ «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную, региональную и муниципальную собственность», а также на основании договора между Правительством РФ и субъектом РФ. Управление и распоряжение объектами областной собственности осуществляет областная администрация.
Литература: [8,9,10,16,17]
Тема. Критерии эффективности и пути совершенствования регионального управления
План лекции:
1. Классификация критериев по основным показателям: комплексный метод оценки финансово-экономического состояния региона
2. Целевые программы (федеральные и региональные) как важнейший инструмент развития регионов
3. Проблемы развития отношений между федеральным центром и субъектами РФ
4. Направления совершенствования регионального управления
Проблемы эффективности государственного управления находятся в центре внимания современной науки и практики. Будущее демократических структур власти в России на всех уровнях во многом зависит от способности власти обеспечить в условиях жестко ограниченных ресурсов удовлетворение самых насущных потребностей отдельных граждан и общества в целом.
Содержание понятия «эффективность деятельности» вообще известно – это обозначение любой деятельности, включая управленческую, как производительной, продуктивной, результативной. В экономической науке обстоятельно разработана категория экономической эффективности и соответствующие критерии её оценки. В современном менеджменте сделано то же самое применительно к управлению организацией (фирмой) в условиях рыночной конкуренции. Они могут быть использованы при определении понятия эффективности государственного управления. Однако следует обратить внимание, что государственное управление как деятельность отличается от других видов управления, прежде всего тем, что она осуществляется при помощи государственной власти и государственными органами. В данном случае понятие эффективности государственного управления предполагает такое определение, в котором отражается специфическая сущность его как деятельности социально целесообразной и целенаправленной.
Во всём мире задачи повышения эффективности государственного управления приобретают всё большую значимость. Однако универсальных моделей, оптимальных для использования всеми странами, не существует, каждое государство должно вырабатывать собственную модель, наиболее подходящую, с учётом национальных особенностей. Характерной особенностью России является неравномерность освоения её территории. Поэтому стратегически важным для России является поведение государственной территориальной политики, направленной на сглаживание темпов социально-экономического развития. Современное экономическое пространство РФ включает множество больших и малых территорий, характеризуемых особой степенью остроты социальных, экономических, экологических проблем. Управление развитием территорий должно состоять в научно обоснованном определении долговременных направлений и пропорций развития экономики региона с учётом источников ресурсного обеспечения. Необходимо заранее учесть основные внутренние и внешние факторы, обеспечивающие условия для нормального функционирования и развития экономики на всей территории.
Литература: [8,9,10,16,17]
Тема. Местное самоуправление: понятие, характерные признаки, принципы, функции
План лекции:
1. Местное самоуправление: основные понятия и термины
2. Основы местного самоуправления
3. Принципы лежащие в основе концепции местного самоуправления:
общие и специальные
4. Функции местного самоуправления
Сфера действия системы управления в государстве не ограничивается региональным уровнем. Она завершается местным уровнем, где управление преобразуется в самоуправление локальных территориальных сообществ. Российский и зарубежный опыт показывают, что деятельность системы государственной власти и управления может быть эффективной лишь при условии, что она основывается на жизнеспособной структуре местного самоуправления. От организации и эффективности деятельности местного самоуправления зависит действенность государственного управления страной, поскольку российское общество слагается из сотен тысяч местных сообществ.
Местное самоуправление – это фактический институт управления местным сообществом, учреждённый государством, но действующий самостоятельно от государственных организаций в пределах законом установленных полномочий. В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г. под местным самоуправление понимается: признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под сою ответственность деятельность населения, по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Принципы местного самоуправления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.
Функции местного самоуправления – это основные направления муниципальной деятельности.
Литература: [6,10,11,12,13,18]
Тема. Система местного самоуправления в РФ
План лекции:
1. Понятие системы местного самоуправления.
2. Составные части системы местного самоуправления: органы местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан
3. Правовые основы местного самоуправления в РФ
Местное самоуправление в РФ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций. Таким образом население может осуществлять свою власть либо через органы местного самоуправления, либо непосредственно принимая участие в осуществлении местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами. Участие населения в осуществлении местного самоуправления происходит в различных формах. Такими формами являются: местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан, опрос граждан, публичные слушания и др. Участие населения в осуществлении местного самоуправления основывается на принципах законности, добровольности. Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.
Литература: [6,10,11,12,13,18]
Тема. Органы местного самоуправления и их взаимоотношения с органами государственной власти
План лекции:
1. Органы местного самоуправления: классификация, принципы и методы организации деятельности, полномочия, компетенция
2. Представительный орган власти в системе местного самоуправления: правовой статус, структура, компетенция, формы и методы деятельности
3. Высшее должностное лицо муниципального образования
4. Местная администрация
5. Полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления
6. Проблемы и механизмы взаимодействия органов государственной власти с местным самоуправлением
7. Территориально общественное самоуправление: понятие, цели, задачи, принципы
Органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно население и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, которые наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако, это не означает, что они исключаются из системы общегосударственного управления в целом.
Местное самоуправление является первичным уровнем публичной власти и системы управления в стране, наиболее приближенным к народу. Органы местного самоуправления формируются из выделенных местным сообществом путём демократических выборов групп граждан, которым делегируется единая воля сообществ и право управлять ими. Деятельность органов местного самоуправления регламентируется Конституцией РФ и другими законодательными актами, как и органы государственного управления. Почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы, реализуются в жизнедеятельности местных сообществ. Именно на местном уровне формируются основы понимания людьми собственной ответственности за свою судьбу, за судьбу близких и за положение в стране.
Литература: [6,10,11,12,13,18]
Тема. Опыт местного самоуправления в зарубежных странах и модели местного самоуправления в России
План лекции:
1. Основные принципы местного самоуправления, заложенные в Европейской Хартии о местном самоуправлении
2. Модели местного самоуправления в зарубежных странах: англосаксонская, континентальная (французская), советская модель, смешанные системы
3. Функции местного самоуправления в зарубежных странах
4. Предпосылки и факторы становления местного самоуправления в России
5. Модель местного самоуправления в России: основные черты
6. Проблемы в становлении местного самоуправления в России
7. Основные положения государственной политики в области местного самоуправления.
В большинстве современных государств мира действует система органов местного самоуправления. Во многих странах, особенно это относится к государствам Европы, действуют системы местного самоуправления, в основу которых положены общепризнанные принципы и нормы международного права. На ряд государств распространяет своё действие Европейская Хартия о местном самоуправлении. Однако при этом традиции местного самоуправления в разных странах различны и имеют своё значительное своеобразие.
Модель местного самоуправления – это форма организации местной власти. Модели отличаются по принципам формирования органов местного самоуправления, характеру взаимоотношений с органами государственной власти и формам взаимодействия представительных и исполнительных органов власти в системе местного самоуправления. В мировой практике различают 3 модели местного самоуправления: англосаксонская, континентальная и смешанная. Правовой основой для выбора той или иной модели является ее закрепление в уставе муниципального образования.
Из отечественных моделей местного самоуправления можно выделить земскую модель ( гг), советскую ( гг) и современную систему местного самоуправления (1993 и по настоящий день).
Литература: [6,10,11,12,13,18]
Тема. Государственная служба как социальный институт
План лекции:
1. Государственная служба: виды, типы, цели и функции
2. Правовое обеспечение организации и деятельности государственной службы
3. Взаимоотношения госслужбы с институтами гражданского общества
4. Влияние гражданского общества на функционирование государственной службы
5. Государственная служба – социальный институт и эффективность государственного управления
Эффективность государственного управления зависит от многих факторов, но определяющим их них является качество социальной связи общества и государства. Обществу необходима такая система государственного управления, которая служит его интересам и продвигает развитие общества.
Государственная служба является подсистемой в рамках системы государственного управления, а также эффективным средством совершенствования государственного управления. Специфика института государственной службы определяется целями и направлениями деятельности, выражается в его функциях. Этот институт отличается двойственной направленностью своей активности. Во-первых, он призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, выработанную исполнительной властью. Во-вторых, обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения. Таким образом, институт госслужбы выполняет связующую роль между государством и обществом.
Литература: [2,3,5,7,15]
Тема. Государственная служба – профессиональная деятельность.
План лекции:
1. Государственная служба как субъект управления
2. Классификация государственных должностей государственной службы
2. Государственная должность. Категории государственных должностей
4. Эффективность функционирования государственной службы
5. Требования к претендентам на государственные должности государственной службы
6. Права, обязанности и ограничения государственного служащего
В соответствии с законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» под «государственной службой … понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов». Это профессиональная деятельность по выполнению государственных задач и функций. При этом «Государственная должность – должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей» (ст. 1 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»). Государственная должность содержит чётко ограниченную от других основную функцию, выполняемую государственным служащим по данной государственной должности. Наименование государственной должности представляет собой краткую и точную формулировку, отражает её индивидуальный характер и общность в системе функций государственного органа.
Литература: [2,3,5,7,15]
Тема. Специфика развития государственной службы в субъектах РФ
План лекции:
1. Основы взаимодействия федеральной государственной службы и государственной службы субъектов РФ
2. Факторы, влияющие на функционирование госслужбы в субъектах РФ
3. Эффективность функционирования государственной службы в субъектах РФ
4. Основные критерии оценки эффективности государственной службы
5. Методы контроля за эффективностью государственной службы и служащих
6. Основные проблемы функционирования госслужбы субъекта РФ
7. Тенденции развития госслужбы субъекта РФ
Стабилизация социально-экономического положения регионов России, обеспечение их дальнейшего развития обусловливают необходимость совершенствования госслужбы субъектов РФ. В деятельности государственных служащих субъектов РФ находят своё реальное воплощение задачи и функции государственного управления на региональном уровне. Вопросы организации государственной службы в субъектах РФ регулируется Федеральным законом от 01.01.01 г. «О системе государственной службы Российской Федерации». Приём на госслужбу субъектов РФ осуществляется в порядке назначения или конкурса с заключением трудового договора. В настоящее время госслужба субъектов РФ претерпевает значительные изменения, в целях обеспечения притока свежих сил в органы государственной власти субъектов РФ, и внесения дополнительного импульса в процесс социально-экономического и политического развития регионов.
Литература: [2,3,5,7,15]
Тема. Муниципальная служба
План лекции:
1. Муниципальная служба: понятие, принципы, функции
2. ФЗ « Об основах муниципальной службы в РФ»
3. Сравнительный анализ государственной и муниципальной службы
До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, так как служащие местных органов государственной власти (местных Советов и их исполнительных комитетов) являлись государственными служащими. Конституция 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление как самостоятельный уровень власти, организационно обособленный в системе управления обществом и государством, заложила правовую основу для учреждения муниципальной службы - нового вида служебной деятельности в нашем обществе. Учреждение муниципальной службы как нового вида служебной деятельности, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти.
Муниципальная служба – это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не является выборной. Следует отметить, что муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, так как муниципальная деятельность является публично-властной деятельностью. Эта черта муниципальной службы сближает ее с государственной службой, тоже относящейся к сфере публичной власти. Муниципальная власть (местное самоуправление) и власть государственная - формы публичной власти. У них единый источник - власть народа. Государственные и муниципальные служащие участвуют в осуществлении функций государственных и муниципальных органов, в сфере публичной власти.
Муниципальная служба имеет свои специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относится, во-первых, обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Самостоятельность - одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как формы организации и осуществления власти. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективного функционирования демократических институтов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного населения. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления. Во-вторых, к основным задачам муниципальной службы относится обеспечение (наряду с государственной службой) прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования. Эта задача вытекает из положения ст. 18 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность не только государственной власти, но и местного самоуправления.
В соответствии с Законом «Об основах муниципальной службы...» (ст. 7) муниципальным служащим признается гражданин Российской Федерации, который исполняет обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. К категории муниципальных служащих не относятся лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления. Субъекты РФ своими законами устанавливают соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации. Законами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством должны устанавливаться квалификационные разряды муниципальных служащих, порядок их присвоения
Литература: [2,3,5,7,15]
