Административная реформа и институт Уполномоченного по правам человека
Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «Стратегия»
В Концепции административной реформы, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. , поставлена задача создания организационных, нормативно-правовых и методических основ механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц, внедрение механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц.
Одним из ключевых направлений реализации данного приоритета представляется повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти регионов и муниципальных образований с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации (омбудсменами).
Институт омбудсмена: краткая история появления и развития
В соответствии с современными представлениями, под омбудсменом понимается «достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений».
В Российской Федерации существование института Уполномоченного по правам человека зафиксировано в 103 статье Конституции РФ, в соответствии с которой «К ведению Государственной Думы относятся: …д) назначение на должность и освобождение от должности уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом».
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» вводит также понятие об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации. Статья 5 этого закона гласит: «1. В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. 2. Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата осуществляется из средств субъекта Российской Федерации».
Впервые институт Уполномоченного по правам человека (институт регионального уполномоченного) появился в Республике Башкортостан. Это случилось в 1996 году (то есть еще до принятия Федерального закона). В 1997 году институт Уполномоченного был создан в Свердловской области, в 1998 году – в Смоленской, в 1999 году – в Астраханской и Саратовской областях, в 2000 – в Республике Татарстан и в Волгоградской области. В 2001 году этот институт существовал уже в девяти регионах, и процесс его распространения пошел быстрее.
К ноябрю 2008 года институт Уполномоченного по правам человека действует уже в 47 субъектах федерации, то есть более чем в половине регионов России. Кроме отмеченных выше семи регионов – «пионеров» этого процесса – он существует в Республиках: Адыгея, Алтай, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Карелия, Коми, Мордовия и Саха (Якутия); в Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской, Удмуртской и Чеченской Республиках; в Алтайском, Краснодарском, Красноярском, Пермском, Приморском, Ставропольском и Хабаровском краях; в Амурской, Архангельской, Брянской, Иркутской, Калининградской, Калужской, Кемеровской, Курской, Липецкой, Московской, Нижегородской, Новгородской, Омской, Орловской, Пензенской, Ростовской, Самарской и Тверской областях; в г. Санкт-Петербурге и в Ненецком автономном округе.
Направления деятельности института Уполномоченного по правам человека (на примере российских регионов)
В соответствии с законодательством, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, а также уполномоченные по правам человека в субъектах Федерации ведут свою деятельность в следующих направлениях:
1. Прием жалоб и обращений от жителей по поводу нарушения их прав.
2. В случае обнаружения в этих обращениях реальных оснований – самостоятельное (или с привлечением специалистов из правоохранительных или иных структур) расследование, выяснение обстоятельств нарушения прав человека. Такое расследование может быть ими инициировано и самостоятельно – на основании, например, информации, полученной из СМИ.
3. Подготовка заключений и рекомендаций по итогам расследования, направление их в соответствующие органы государственной власти с целью устранения выявленных нарушений.
4. На основе анализа и обобщения материалов о нарушении прав человека – подготовка ежегодных и специальных докладов о ситуации с правами человека, как направляемых в органы государственной власти, так и публикуемых в СМИ для информирования широкой общественности.
5. Деятельность по совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина, приведение его в соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права, мониторинг законотворческих инициатив и правоприменительной практики.
6. Развитие правового просвещения и образования в области прав человека.
В качестве примера отметим тематику некоторых специальных докладов уполномоченных по правам человека из трех регионов России:
· О соблюдении прав инвалидов в Брянской области (2007)
· О соблюдении прав граждан на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь в Брянской области (2007)
· О соблюдении прав граждан при реализации Федеральной программы обеспечения необходимыми лекарственными средствами (2008)
Саратовская область:
· О работе органов местного самоуправления по развитию формы семейного воспитания – приемная семья (2005)
· Права граждан в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг (2006)
· Соблюдение жилищных прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа на территории Саратовской области (2007)
Свердловская область:
· О нарушениях конституционных прав граждан по признакам пола и возраста в сфере труда. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Свердловской области (2005)
· Люди на обочине. Специальный доклад о нарушении прав лиц без определенного места жительства и занятий (2006)
· Отказные дети. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Свердловской области о нарушениях прав ребенка на заботу и воспитание со стороны родителей (2006)
В целом можно выделить следующие основные функции института Уполномоченного по правам человека:
· содействие более эффективной работе власти;
· содействие жителям в восстановлении нарушенных властью прав;
· реализация функции посредника, моста между обществом и властью;
· реализация функции внесудебного расследования.
Мы видим, что направления и функции обсуждаемого института полностью соответствуют целям и задачам административной реформы. Действительно, являя собой форму быстрого и экономичного обжалования гражданами неправомерных действий администрации, институт омбудсмена и способствует жителям в восстановлении их прав, и содействует повышению эффективности работы администрации. Так, уполномоченные по правам человека в субъектах РФ рассматривают в среднем в год от 2 до 5 тыс. жалоб и обращений, существенная часть которых в результате деятельности Уполномоченного решается положительно.
При этом, в отличие, например, от института прокуратуры, Уполномоченный по правам человека действует на основе не только «писаного права», или буквы имеющегося закона, но и на основании понятия справедливости или понятия естественных прав человека, которые не дозволено нарушать и законодателю. Отсюда вытекают и задачи Уполномоченного по правам человека по совершенствованию законодательства – в ряде субъектов РФ (Республика Татарстан, Пермский край, Самарская и Смоленская области, г. Санкт-Петербург и др.) он обладает и правом законодательной инициативы.
Так, Уполномоченным по правам человека в Республике Татарстан (РТ) были разработаны и внесены на рассмотрение парламента 22 проекта законов, большинство из которых уже действует. Среди принятых законов можно отметить следующие:
· «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов РТ по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина»;
· «О порядке рассмотрения обращений граждан в РТ»;
· «О национально-культурных автономиях в РТ»;
· «О народном обсуждении наиболее важных вопросов государственной жизни РТ и местного значения»;
· «Об опеке и попечительстве»;
· «О транспортном налоге» и др.
«Сильная модель» уполномоченного подразумевает также и его право обращения в Конституционный (Уставной) суды региона – в случае нарушения закрепленных в Конституции (Уставе) прав человека. Это закреплено нормативными актами, принятыми как представительной, так и исполнительной властью региона (Республики Башкортостан, Коми, Саха (Якутия) и Татарстан, Пермский край, Кемеровская область и др.).
Важно подчеркнуть, что, выявляя случаи «ненадлежащего администрирования» и предавая эти случаи гласности, институт омбудсмена является также одним из важных институтов предупреждения коррупции. Эта сторона его деятельности особенно важна в современной России, когда борьба против коррупции становится одной из наиболее актуальных задач и власти, и общества.
Очень важной для современной России и ее регионов является способность института Уполномоченного по правам человека стать своеобразным посредником, мостом между обществом и властью. Это свойство служить посредником, медиатором зафиксировано в самом названии французской версии этого института – Государственный медиатор.
Таким образом, Уполномоченный по правам человека призван способствовать, а в ряде регионов – уже сейчас успешно способствует развитию диалога между властью и структурами гражданского общества. Такое направление его деятельности полностью соответствует решению четвертой из основных задач административной реформы – повышению эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, включающей также и повышение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Наконец, реализация Уполномоченным по правам человека функции внесудебного и (или) досудебного расследования неправомочных действий администрации определяет его важную роль в становлении у нас в стране системы административной юстиции (в широком понимании этого термина). С другой стороны, эта функция раскрывает его деятельность как часть системы восстановительного правосудия, идущего на смену традиционному для России правосудию карательному. В этом смысле деятельность Уполномоченного сходна с работой конфликтолога, который выявляет причину конфликта и приводит стороны к взаимоприемлемому решению. Особенно важен такой подход в системе ювенальной юстиции.
Модели (варианты) института Уполномоченного по правам человека
В первом приближении можно сформулировать две, относительно полярные модели института Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ: модель «сильного Уполномоченного» и модель «уважаемого бюро жалоб».
Для модели «сильного Уполномоченного» желательны, конечно, право законодательной инициативы и возможность обращения в Конституционный (Уставной) суд субъекта Федерации, закрепленные в соответствующем законе. Но не меньшую роль играет и личность самого Уполномоченного (не случайна персонификация этого института, заложенная в самом его названии). Важен предшествующий опыт омбудсмена – уважение к нему как личности, возникшее в результате его предыдущей работы, которое переносится и на новый, все еще не очень понятный многим, государственный институт. Например, региональным омбудсменом становится бывший прокурор края (Ставрополье) или области (Ростовская область), либо председатель областного суда (Омская область). Или же на эту должность назначается бывший заместитель губернатора (Алтайский и Пермский края, Амурская, Брянская, Липецкая, Новгородская и Тверская области). Еще один вариант – назначение на должность Уполномоченного по правам человека бывшего депутата областного парламента, влиятельного председателя комитета по законодательству (Карачаево-Черкесская Республика, Республики Коми и Татарстан).
Но главной характеристикой модели «сильного Уполномоченного» является все-таки публичный характер его деятельности, гармоничное сочетание как реактивного (работа с жалобами), так и проактивного компонентов его работы. Важна его настойчивость, чтобы по итогам ежегодных и специальных докладов принимались постановления правительства (Самарская и Свердловская области) или Законодательного собрания региона (Красноярский край), в которых намечались бы конкретные действия по устранению выявленных в этих докладах недостатков. В области гражданского образования уполномоченные могут стать инициаторами соответствующих областных программ (Брянская область) либо активными участниками их подготовки и реализации (Пермский край). В ряде регионов (например, в Смоленской области) Уполномоченный по правам человека вошел в состав областной комиссии по административной реформе.
Для модели «уважаемого бюро жалоб», как следует из ее названия, характерна сосредоточенность преимущественно на работе с жалобами и обращениями жителей. Однако и эта работа не идет, как правило, особенно эффективно, так как основным ресурсом, заставляющим сотрудников региональных и местных администраций (а также региональных управлений федеральных служб) выполнять рекомендации Уполномоченного, являются его публичная известность и репутация. В такой ситуации его деятельность фактически сводится к переадресованию жалоб в инстанции и пересылке заявителю ответов, то есть, по сути, – к работе традиционного бюро жалоб, пусть и уважаемого.
Основные этапы создания института Уполномоченного в субъекте Российской Федерации
Так как должность Уполномоченного по правам человека учреждается в соответствии с законом субъекта Федерации, то прежде всего необходимо принятие соответствующего закона. Желательно также, чтобы должность Уполномоченного по правам человека была записана в Конституции (Уставе) субъекта Федерации, иначе противники создания такого института могут апеллировать к отсутствию в Уставе такой должности. Вместе с тем при наличии политической воли возможно и создание института с последующим внесением его в Устав вместе с другими назревшими изменениями.
Достаточно часто причиной нежелания создавать новый институт является недостаточное знание его функций и возможностей в повышении эффективности деятельности системы исполнительной власти как на уровне региональной администрации, так и местного самоуправления.
Важно подчеркнуть, что уполномоченные по правам человека в субъектах Федерации во многих регионах достаточно эффективно влияют и на территориальные органы федеральной исполнительной власти в регионе, включая системы МВД и ФСИН, а также добиваются отмены или изменения приговоров судебной системы. Поэтому важным условием введения института Уполномоченного является информирование руководства региона о возможностях и перспективах этого института.
Еще одним аргументом для нежелания вводить институт Уполномоченного долгое время служило отсутствие опыта его деятельности, малое количество субъектов РФ, в которых он уже работает и, соответственно, примеров «для подражания». Сегодня, когда этот институт существует более чем в половине российских регионов, такой аргумент не выдерживает критики. Более того, руководители, отказывающиеся от введения института Уполномоченного, могут скоро оказаться в явном меньшинстве.
Иногда причиной торможения процесса создания института регионального омбудсмена служило отсутствие желательных для руководства региона кандидатур на вводимый пост. Вместе с тем опыт последних лет показал, что рекомендация, а затем и назначение на эту должность авторитетных сотрудников губернаторов в ранге его заместителей является не только вариантом «мягкой отставки» или «спокойного почетного места», но во многих случаях открывает новые ресурсы у назначенных лиц, реально содействующих повышению эффективности работы администрации.
Яркими примерами эффективной деятельности на посту Уполномоченного по правам человека может служить работа бывших заместителей губернатора в Брянской области, Алтайском и Пермском краях.
В других случаях такое назначение позволило создать полезное для региона поле деятельности для достигших пенсионного возраста федеральных государственных служащих – бывших прокуроров области или края (Ростовская область, Ставропольский край), председателя областного суда (Омская область), главного федерального инспектора Администрации Президента РФ (Республика Карелия), тем самым усиливая административный потенциал региона.
Итак, основными этапами создания института Уполномоченного по правам человека в субъектах Федерации являются:
1. Внесение позиции Уполномоченного по правам человека в Конституцию (Устав) субъекта РФ.
2. Разработка и принятие закона «Об Уполномоченном по правам человека».
3. Выдвижение и избрание Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ.
4. Формирование аппарата Уполномоченного по правам человека.
Как повысить эффективность уже действующего в регионе института Уполномоченного по правам человека?
Основное направление повышения эффективности уже действующего института Уполномоченного – приближение этого института к описанной выше модели «сильного Уполномоченного». Для этого, прежде всего, стоит усовершенствовать региональный закон «Об Уполномоченном по правам человека», внеся в него, например, право законодательной инициативы. Вторым путем может быть подбор кандидатуры яркой и авторитетной личности на смену отработавшему свой срок региональному омбудсмену. Не менее важным может оказаться направление высокопрофессиональных сотрудников для работы в аппарате Уполномоченного, так как уважение к омбудсмену определяется во многом и уровнем профессионализма его аппарата.
Наконец, и это главное, таким путем может стать содействие уже работающему омбудсмену в усилении публичности, открытости его работы. Важной помощью в повышении эффективности института Уполномоченного по правам человека могло бы стать содействие в подготовке проекта решения правительства или областной Думы по ежегодному докладу Уполномоченного, в котором его рекомендации были бы трансформированы в проекты конкретных решений и поручений отдельным ведомствам исполнительной власти.
Затраты, связанные с учреждением и развитием института Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ
Для реализации полномочий Уполномоченного по правам человека во всех субъектах РФ создается аппарат, численность которого зависит от возможностей соответствующего субъекта РФ. Так, численность аппарата варьирует от 5–6 человек (Карачаево-Черкесская Республика, Новгородская область) до 25 (г. Санкт-Петербург) или более 30 человек (Московская область). Средняя численность аппарата – 8–10 человек.
Опыт деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах федерации показывает, что расходы бюджета на их аппараты с лихвой окупаются. Происходит это благодаря рекомендациям – как повысить эффективность деятельности региональной администрации, органов местного самоуправления, а также территориальных представительств федеральных органов власти, которые Уполномоченный представляет в своих ежегодных и специальных докладах, в законодательных инициативах и экспертизе проектов нормативных актов, которые готовятся в его аппарате. Главное, однако, – восстановление нарушенных прав жителей региона и связанное с этим улучшение работы конкретных сотрудников исполнительной власти.
Риски, связанные с развитием института Уполномоченного по правам человека
Основным риском является то, что на месте Уполномоченного может оказаться человек со слабыми организаторскими способностями и низким горизонтом гражданского мышления, не видящий всех потенциальных возможностей нового института как для повышения эффективности работы исполнительной власти, так и для развития конструктивного сотрудничества властных и гражданских структур.
В этом случае есть опасность трансформации института в некое привилегированное бюро жалоб. Однако даже и в этом случае Уполномоченный и его аппарат будут помогать отдельным людям решать их проблемы и рекомендовать властным структурам варианты улучшения их работы, готовить и представлять ежегодные доклады, в которых будет содержаться анализ ситуации и процессов соблюдения прав человека.
Информационные источники
1. Федеральный конституционный закон № 1 «Об Уполномоченном по правам человека в субъекта РФ»
2. Законы «Об Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ», доступные во всех поисковых юридических базах, на сайте «Региональный омбудсмен» (www. *****), поддерживаемом Санкт-Петербургским гуманитарно-политологическим центром «Стратегия», а также на сайтах уполномоченных по правам человека в субъектах РФ
3. Ежегодные и специальные доклады уполномоченных, доступные на сайте «Региональный омбудсмен» (www. *****), поддерживаемом Санкт-Петербургским гуманитарно-политологическим центром «Стратегия», а также на сайтах уполномоченных по правам человека в субъектах РФ
4. Аналитические материалы о развитии института Уполномоченного по правам человека, доступные в разделе «Библиотека» веб-сайта Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра «Стратегия» (www. *****)
5. Монография «Институт омбудсмена: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). – СПб.: Норма, 2005. – 384 с.
6. Экспертное обеспечение деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. Материалы научно-практического семинара. Голицыно, 37.02 – 1.03.2006./ Под ред. . – СПб.: Норма, 2006. – 184 с.
7. Институт омбудсмена как институт государственной правозащиты: российский и международный опыт. Сборник статей. / Под ред. . – СПб.: Норма, 2007. – 224 с.
8. Веб-сайт Уполномоченного по правам человека в РФ http://*****
9. Веб-сайты уполномоченных по правам человека в субъектах РФ:
1) Уполномоченный по правам человека в Республике Дагестан http://www. *****
2) Уполномоченный по правам человека в Республике Калмыкия http://www. ombudsman. *****
3) Уполномоченный по правам человека в Республике Татарстан http://*****
4) Уполномоченный по правам человека в Республике Саха (Якутия) (страница на официальном веб-сервере органов государственной власти Республики Саха (Якутия)) http://www. *****/main. asp? c=3961
5) Уполномоченный по правам человека в Удмуртской Республике (страница на сайте Государственного Совета Удмуртской Республики) http://www. *****/arkhiv/iii_sozv/deyatelnost/upolnomochenj
6) Уполномоченный по правам человека в Чеченской Республике http://www. *****
7) Уполномоченный по правам человека в Алтайском крае (страница на сайте Алтайского краевого совета народных депутатов) http://www. *****/humanrights
8) Уполномоченный по правам человека в Красноярском крае http://www. *****
9) Уполномоченный по правам человека в Пермском крае http://ombudsman. *****
10) Уполномоченный по правам человека в Приморском крае http://ombu. *****
11) Уполномоченный по правам человека в Ставропольском крае http://www. *****
12) Уполномоченный по правам человека в Хабаровском крае http://www. pravo. *****
13) Уполномоченный по правам человека в Амурской области (страница на официальном сайте Амурского областного совета народных депутатов) http://www. *****/authorizedperson
14) Уполномоченный по правам человека в Архангельской области (страница на сайте администрации Архангельской области) www. *****
15) Уполномоченный по правам человека в Астраханской области http://ast-ombu. *****
16) Уполномоченный по правам человека в Брянской области http://www. upch. *****
17) Уполномоченный по правам человека в Иркутской области http://ombudsman. *****
18) Уполномоченный по правам человека в Калининградской области http://www. ombudsman. *****/
19) Уполномоченный по правам человека в Калужской области http://ombudsman. *****
20) Уполномоченный по правам человека в Кемеровской области http://www. *****
21) Уполномоченный по правам человека в Московской области http://www. *****
22) Уполномоченный по правам человека в Нижегородской области (страница на сайте правительства Нижегородской области) http://www. government. *****/?id=19311
23) Уполномоченный по правам человека в Новгородской области (страница на сайте администрации Новгородской области) http://niac. *****/web. nsf/58921ab893fc9453c325665f005295fe/63d66451f7920144c325718b002d0064!OpenDocument
24) Уполномоченный по правам человека в Омской области http://www. ombudsman. *****
25) Уполномоченный по правам человека в Ростовской области http://www. *****/departments/department. asp? departmentId=9446
26) Уполномоченный по правам человека в Самарской области http://www. ombudsman. *****
27) Уполномоченный по правам человека в Саратовской области http://www. *****/government/organs/ombudsman/
28) Уполномоченный по правам человека в Свердловской области http://www. *****/gov/PravaChel
29) Уполномоченный по правам человека в Смоленской области http://admin. *****/~upolchel/
30) Уполномоченный по правам человека в Тверской области http://www. *****
31) Уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге http://www. *****/
Другие интернет-ресурсы:
1. Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «Стратегия» www. *****
2. Российские омбудсмены. Уполномоченные по правам человека (специальная страница на портале «Права человека в России») http://hro1.org/taxonomy/term/116
3. Межрегиональный фонд «Объединение уполномоченных по правам человека» http://www. *****
4. АНО «ЮРИКС» – проект «Содействие деятельности аппаратов уполномоченных по правам человека в регионах РФ» http://www. *****/sections/programs/institutions/ombudsman. htm
Координаты контактных лиц профильных экспертных и ресурсных организаций
1. , д. полит. н. президент Санкт-Пеьербургского гуманитарно-политологического центра «Стратегия», заведующий отделением прикладной политологии СПб филиала ГУ – ВШЭ
Санкт-Петербург, Измайловский пр., д. 14, к. 424
Тел.: (8
e-mail: *****@***ru
2. , президент межрегионального Фонда «Объединение уполномоченных по правам человека»
Тел.: (9,
e-mail: *****@***ru
