Обеспечение избирательных прав граждан в условиях пропорционализации местных выборов

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В УСЛОВИЯХ ПРОПОРЦИОНАЛИЗАЦИИ МЕСТНЫХ ВЫБОРОВ

, кандидат политических наук, руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики. e-mail: [e-mail].

Одной из тенденций избирательного процесса в РФ является неуклонное расширение практики внедрения смешанной или полностью пропорциональной избирательной системы. В условиях репрессивных избирательного и партийного законодательства, ставящего партии под фактический государственный контроль и делающего невозможным свободное их создание, на практике подобная система ведет к ограничению пассивного избирательного права беспартийных граждан, которые даже по данным официальной статистики (которая отражает завышенную и фактически фиктивную численность членов партий) составляют 97,3% населения страны [Кынев, 2010, с.14].

Однако вопрос не только в том, за кого голосуют избиратели – партийные списки или кандидатов в округах, а в том, до какой степени закон дает гражданам право свободно становиться кандидатами. Искажения бывают при любых избирательных системах и при пропорциональной системе многое зависит  от того, до какой степени закон и практика позволяют гражданам свободно создавать партии.

Вследствие множественных ограничений в России не просто ограничены возможности граждан свободно объединяться в партии по общности своих взглядов и интересов, но и само число партий принудительно сокращено. Так на выборах Госдумы РФ 1999 года правом участия в выборах обладали 139 общероссийских политических общественных объединений. После принятия в 2001 году закона «О политических партиях» к середине 2004 прошли полный цикл сложной многоэтапной регистрации 46 партий, из них 44 успели это сделать до начала избирательной кампании по выборам депутатов Госдумы 2003 года. После этого процесс партийного строительства затормозился, а после нового ужесточения партийного законодательства законом от 01.01.01 (в частности, увеличившего требования к минимальной численности членов партии с 10 до 50 тысяч) началась неуклонная принудительная ликвидация большинства созданных партий. С середины 2004 не увенчалась успехом ни одна независимая от власти попытка создания новой политической партии, несмотря на неоднократные попытки. Единственная новая партия, получившая в 2009 легальный статус – это созданное при активном содействии Администрации Президента «Правое дело». В результате в России сейчас всего 7 официально зарегистрированных партий.

При этом, как известно, с 2007 года полностью пропорциональная система введена на выборах депутатов Государственной думы РФ, с 15 июля 2003 года начался принудительный перевод региональных парламентов на смешанную систему, которая с 2007 года все чаще заменяется на полностью пропорциональную [Кынев, 2009, с.6-33] (после 14 марта 2010 в 11 из 83 регионах действуют заксобрания, избранные только по пропорциональной системе, в остальных по смешанной).

Начиная с 2005 г. смешанная и полностью пропорциональная избирательная система все более широко внедряется на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления.

Ранее во всех регионах, за исключением Красноярского края, где смешанную систему в 1996 ввели 16 муниципальных образованиях (городах краевого подчинения, 7 из которых от неё затем отказались), на муниципальных выборах применялась только мажоритарная система. С одной стороны, сами муниципальные образования не выражали желание внедрять у себя выборы по партийным спискам – в том числе и ввиду слабого развития партийных структур. С другой стороны, выбор избирательной системы муниципалитетами ограничивался региональным законом, и в подавляющем большинстве регионов законы не предусматривали возможности использования пропорциональной системы на местных выборах. [Любарев, 2004, с.176–198].

В октябре 2004 выборы по смешанной системе прошли в Краснокаменске Читинской области. Федеральный закон от 01.01.01 установил, что законом субъекта Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. Законом субъекта РФ также могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Эта законодательная новелла позволила региональным законодателям в явном виде навязывать муниципалитетам определенные избирательные системы. С этого момента началось активное внедрение на выборах органов МСУ пропорциональной и смешанной систем.

Осенью 2005 г. выборы по смешанной системе прошли в 39 муниципальных образованиях 5 регионов (Волгоградская, Нижегородская, Сахалинская, Томская, Тульская области), а в г. Волжский Волгоградской области местные выборы впервые прошли полностью по пропорциональной системе. В 2006–2008 к перечню регионов, использующих смешанную систему на местных выборах, добавились республики Бурятия, Кабардино-Балкарская, Коми, Саха (Якутия), Приморский край, Архангельская, Брянская, Воронежская, Курганская, Липецкая, Московская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Челябинская области и Ямало-Ненецкий автономные округа. В 12 регионах (республики Дагестан, Карачаево-Черкесская, Саха, Северная Осетия – Алания, Ставропольский край, Амурская, Брянская, Московская, Псковская, Сахалинская, Тверская и Тульская области) в этот же период в ряде муниципалитетов прошли выборы по полностью пропорциональной системе. В 2009 к регионам с применением смешанной системы на местных выборах добавились Амурская, Астраханская области и Ненецкий автономный округ, а к регионам, где муниципальные выборы проводились по полностью пропорциональной системе, – Республика Ингушетия, Приморский край, Челябинская область, Чукотский автономный округ.

При этом наиболее массовое внедрение смешанной системы происходило в Брянской, Смоленской и Тверской областях. Среди крупных городов, представительные органы которых были избраны по смешанной системе, можно назвать Благовещенск, Владивосток, Дзержинск (Нижегородской области), Иваново, Красноярск, Нижний Новгород, Рязань, Саратов, Сыктывкар, Тверь, Тольятти, Томск, Улан-Удэ, Уссурийск, Черкесск, Читу.

Полностью пропорциональная система наиболее активно внедрялась в республиках Дагестан и Ингушетия, а также в Брянской области и ряде районов Московской области. Среди крупных городов, представительные органы которых были избраны по пропорциональной системе, можно назвать Владикавказ, Ставрополь, Брянск, Махачкалу, Тулу. В Твери в 2009 смешанная система была заменена на полностью пропорциональную.

В большинстве случаев пропорциональная или смешанная система навязывалась муниципальным образованиям региональными властями – обычно через принятие регионального закона, обязывающего муниципальные образования определенного типа использовать эти системы. Такие законы были приняты в Республике Бурятия, Брянской, Нижегородской, Псковской, Сахалинской, Тверской, Тульской областях, Ненецком автономном округе. При этом зачастую сами муниципальные органы или их активисты пытались этому противодействовать, но безуспешно – примерами являются Нижний Новгород, Ставрополь, Владикавказ, Улан-Удэ, Южно-Сахалинск. И лишь крайне редко введение партсписков стало результатом внутримуниципальных политических процессов.

Однако выборы 1 марта и 11 октября 2009 показали, что в условиях роста протестных настроений граждан, обусловленных социально-экономическим кризисом, введение пропорциональной системы способно снижать результаты партии власти в виде формально полученных в советах мандатов при условии честного подсчета голосов и наличия в том или ином городе или районе самостоятельных от местной власти политических структур [Тульский, 2009, с.32–41]. Одновременно стало расти протестное голосование и по одномандатным округам. В результате в наиболее крупных городах, где политическая самостоятельность общественных структур более выражена, процесс внедрения партсписков затормозился. Так, несмотря на первоначальные заявления властей и местных лидеров «Единой России», мажоритарная система была сохранена на местных выборах в Екатеринбурге, Челябинске, Архангельске, Иркутске, Липецке и ряде других городов.

Возник явный парадокс, так как при этом расширение применения пропорциональной системы продолжилось в основном за счет представительных органов МСУ городских поселений (т. е. фактически малых городов) и сельских поселений, а также удаленных сельских муниципальных районов, где партийные структуры обычно не развиты [Кынев, 2010, с.4-19], а сфера решаемых вопросов (в основном имеющих локально-бытовой и жилищно-коммунальный характер) имеет к программам федеральных партий мало отношения. Так 11 октября 2009 года в 83 муниципалитетах прошли выборы по полностью пропорциональной и в 89 по смешанной системе (итого 172 муниципалитета – пока это рекорд применения партсписков на одновременно проходящих местных выборах). Всего по данным ЦИК РФ на 1 января 2009 г. выборы по смешанной системе прошли в 293 муниципальных образованиях (в т. ч. в 101 сельском и 45 городских поселениях, 105 муниципальных районах и 42 городских округах), а по полностью пропорциональной системе – в 60 муниципальных образованиях (в т. ч. в 19 сельских поселениях, 2 городских поселениях, 14 муниципальных районах и 25 городских округах) [Формирование органов местного самоуправления, с.67–146]. 14 марта 2010 года по смешанной системе прошли выборы в 130 муниципалитетах и еще в 6 по полностью пропорциональной.

Важно отметить, что в России как юридические лица
обязательно официально регистрируются только региональные отделения партий. И хотя закон позволяет партиям в своих уставах предусматривать возможность выдвижения кандидатов «иными структурными подразделениями», это сложно осуществить по организационным и иным причинам. Таким образом, зачастую кандидатов на выборах в органы МСУ фактически выдвигают вышестоящие партийные органы, т. е. жители иных муниципалитетов вместо жителей самих поселений. Сам смысл термина «местное самоуправление» в таких условиях явно искажается.

Одновременно с расширением использования на муниципальных выборах пропорциональной системы на них стали распространяться и те опробованные на региональных выборах институциональные ухищрения, которые усиливают позиции лидирующей партии, в частности, методы делителей (Сахалинская, Тульская, Челябинская области, Ненецкий автономный округ) и дробление списков на большое число территориальных групп (Курганская, Нижегородская, Тульская области).

В то же время не получила распространение на муниципальных выборах более подходящая для таких выборов система открытых списков. Эта система применялась по имеющимся данным только в некоторых муниципальных образованиях Якутии, а также в Нарьян-Маре и Заполярном районе Ненецкого автономного округа.

Формальные гарантии и фактическое бесправие.

Расширение введения пропорциональной системы создало серьезную проблему для реализации пассивного избирательного права беспартийными гражданами. Как правило, в регионах вводятся нормы, аналогичные порядку, введенному в статье 37 закона «О выборах депутатов Государственной думы». Согласно этой статье, каждый гражданин РФ, обладающий пассивным избирательным правом и не являющийся членом политической партии, не позднее чем через 3 дня со дня официального опубликования решения о назначении выборов вправе обратиться в любое региональное отделение любой партии с предложением включить его в выдвигаемый партией список кандидатов. В случае поддержки этой кандидатуры не менее чем 10 членами данного партийного отделения, она должна быть рассмотрена на партконференции (общем собрании). При этом отсутствие указанных обращений не препятствует принятию партией по собственной инициативе решения о выдвижении беспартийного гражданина. Беспартийные могут составлять не более 50% от числа кандидатов в списке.

Однако, во-первых, эти символические гарантии касаются только выборов по полностью пропорциональной системе. Уже имеются примеры «смешанной» системы, когда по спискам избирается 15-20 депутатов, а еще 3-5 по единому многомандатному округу (именно так происходит в ряде районов Якутии). Во-вторых, закон детально не оговаривает перечень документов, который беспартийный гражданин должен сдать в политическую партию для рассмотрения его кандидатуры. Так не ясно, достаточно ли только заявления и подписей 10 членов партии, или требуется полный пакет документов для кандидата в депутаты. Кроме того, в-третьих, очевидно, что даже подача документов в региональное отделение не дает гражданину никаких гарантий реализации его пассивного избирательного права – обязать партию выдвинуть гражданина невозможно. Даже если чиновники регионального отделения не уклонятся от приема документов и оформят их, то не вызывает сомнений, что члены партии вряд ли выдвинут чужого для них человека. Безусловно, партии выдвигали (как и на всех предыдущих выборах) беспартийных граждан, но делали это в основном по собственной инициативе (или в обмен на спонсорскую помощь). Впрочем, не лучше положение и рядовых членов партий. В условиях когда руководство партий имеет возможности дирижировать большинством, заведомо исключая внутреннюю оппозицию и принимая послушно голосующих сторонников, об учете мнений рядовых граждан при выдвижении говорить не приходится. В-четвертых, при введении выборов по партспискам на уровне поселений, часто не вводят даже этих символических гарантий.

Запасным вариантом реализации пассивного избирательного права на муниципальных выборах по пропорциональной системе могло бы быть выдвижение кандидатов от общественных организаций и до 2009 года это право они имели. Для этого они должны были отвечать двум признакам – иметь по своим уставам право на участие в выборах и быть зарегистрированным не менее чем за год до выборов. Секрет выживаемости этой нормы, наверное, был в том, что она никому не мешала. При этом данные организации редко ей пользовались, пока резкое сокращение числа политических партий в сочетании с расширением внедрения пропорциональной системы не привело к активизации непартийных общественных объединений. На выборах марта 2009 года такими примерами стали движение «Декабрь» в Тольятти (25,8% голосов на выборах городского совета), организация «Городское собрание» в г. Долгопрудный (23,6% голосов), общественные организации «Союз ветеранов вооруженных сил» и «Гражданская инициатива» в г. Зея (13,9 и 12,2% соответственно) и т. д.

Именно в это время в явном противоречии с предложениями, высказанными в Послании Президента РФ 2008, был принят федеральный закон, запретивший непартийным общественным объединениям выдвигать списки кандидатов на местных выборах. Взамен была введена ничего не гарантирующая возможность заключения договора между партией и непартийным объединением о включении в партийный список до 15% представителей данного объединения. Как показала дальнейшая практика, этот механизм предсказуемо не заработал, как не работает и описанная выше схема «гарантий прав беспартийных граждан».

Степень партийности местных выборов в России

Как показывает анализ практики внедрения партийных списков на выборах органов МСУ, при бесправии представительных органов власти (что исторически является одной из ключевых предпосылок развития партий) и отсутствии возможностей для свободного создания гражданами политических партий и их развития, подобные условия в сочетании с принуждением к выдвижению граждан от партий ведут лишь к имитации партийной конкуренции и развитию политической коррупции.

Практика внедрения партсписков на муниципальном уровне в условиях современной «малопартийной» системы демонстрирует, что это уже на этапе выдвижения создает риски фактической приватизации власти в муниципалитете представителями одного бюджето - или градообразующего предприятия или элитной группы, устанавливающей контроль над всеми т. н. «партсписками» (или же искусственно же сконцентрированную в рамках того или иного списка оппозицию не допускают на выборы). Таким образом данная группа может полностью подчинить деятельность органов власти данного муниципалитета своим интересам.

Зачастую на периферии выборы по «партийным» спискам носят откровенно имитационный характер. Так, в Гордеевском районе Брянской области на выборах 11.10.2009 года со списком «Единой России», состоящим из 17 кандидатов, «конкурировали» список КПРФ из двух кандидатов и список ЛДПР, включавший всего одного кандидата (пенсионера 1978 г. рождения). В результате «Единая Россия» получила 88,9% и 10 из 11 мест, распределявшихся по единому округу. Но самым известным примером имитации партийной конкуренции стали выборы в с. Хомутинино Челябинской области. Первоначально для участия в этих выборах были выдвинуты три списка: «Единой России» во главе с генеральным директором «Урал», КПРФ во главе с начальником отдела этого же санатория и ЛДПР во главе с начальником службы безопасности той же организации. Аналогичным образом пытались организовать выдвижение списка от «Справедливой России», однако в последний момент региональное отделение данной партии отвергло «санаторный список» и выдвинула список из жителей села, не имеющих отношение к санаторию.

Часто на муниципальном уровне (особенно в поселениях) в «партийных» выборах часто принимает участие небольшое число списков (два или три). Несмотря на столь низкую конкуренцию избирательные комиссии нередко отказывают в регистрации списков по весьма сомнительным основаниям. В некоторых случаях отказы удавалось оспорить в суде, но далеко не всегда. Так, КПРФ не была допущена к выборам в 2008 в г. Вышний Волочок и Вышневолоцком районе Тверской области и в 2009 в городах Ноябрьск, Лабытнанги и Салехард ЯНАО, в г. Северо-Курильске в 2009 отказ получил список ЛДПР. На выборах марта 2010 года избиркомы Красноярского края отказали в регистрации спискам ЛДПР в Богучанском районе; «Справедливой России» в Енисейске, Енисейском, Казачинском районах; КПРФ в Ачинском, Березовском и Назаровском районах. В Кежемском районе решением районного суда была отменена регистрация списка ЛДПР в районный совет. Неоднократные отказы в регистрации получали в регионах списки партий «Патриоты России», «Яблоко» и «Правое дело».

*******

Несмотря на все вышеизложенное стремление к принудительному введению на выборах все более низкого уровня партийных списков при сохранении нынешнего партийного законодательства продолжается. Очевидно, что и представители т. н. партий при выборе избирательной системы ориентируются только на собственные корпоративные интересы, максимизируя круг тех, кто будет вынужден к ним обращаться за выдвижением и может стать их спонсором на том или ином уровне. Проблема защиты прав избирателей, в том числе и права быть избранным обычно при введении партсписков в регионах вообще не обсуждается. Хотя в мировой практике в цивилизованных странах применение партсписков происходит либо в условиях смешанной связанной системы (т. е. результат состава фракций зависит от голосования в округах, где могут участвовать и независимые кандидаты), либо по системе открытых списков, либо нескольких многомандатных пропорциональных округов (где тоже нередко могут участвовать независимые). При этом гарантируется свобода создания партий и действуют низкие заградительные барьеры. Ничего из этого в России сегодня нет.

2009. Выборы парламентов российских регионов : первый цикл внедрения пропорциональной избирательной системы. М.

2010. «Партийные списки» в беспартийном пространстве: избирательные права граждан и принудительная партизация местных выборов. - Российское электоральное обозрение. № 1.

Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации (по состоянию на 1 марта 2009 года). 2009. - Вестник ЦИК РФ. № 5.

2004. Пути совершенствования законодательства, регулирующего региональные и местные выборы. - Право и жизнь. №

2009. Региональные и муниципальные выборы 1 марта 2009 г.: новые тенденции - Российское электоральное обозрение. № 2.