О ПОДХОДАХ К УПРАВЛЕНИЮ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ
Как известно, управление в сфере жилищно-коммунальных услуг (далее ЖКУ), как и в любой другой сфере, представляет собой сложный процесс, вовлекающий различных участников и предполагающий учет их интересов. Управление в сфере ЖКУ в настоящее время сопровождается реформой жилищно-коммунального хозяйства (далее ЖКХ), предъявляющей новые требования к предоставлению ЖКУ и роли участников. Однако, реализация реформы сталкивается с рядом нерешенных проблем: неэффективная тарифная политика, хроническая убыточность жилищно-коммунальных предприятий, инертность всех участников процесса управления, отсутствие должной регламентации функций управления для всех участников отношений в этой сфере. Поэтому возникает необходимость в формировании такого подхода в управлении в сфере ЖКУ, который стимулировал бы повышение качества предоставляемых ЖКУ с максимальным учетом интересов всех участников.
Обобщение и систематизация исследований и нормативно-правовых актов, посвященных вопросам управления в сфере ЖКУ, позволяют выделить множество различных подходов в управлении в данной сфере. Смена этих подходов позволяла переходить системе управления в сфере ЖКУ на новый этап развития, способствуя изменению системы управления от децентрализованной до жестко централизованной. Для упорядочения подходов, используемых в отечественной практике, можно выделить ряд критериев, к числу которых относятся: распределение функций управления между участниками управления и формирование организационных структур управления.
Впервые внимание на функции управления в сфере ЖКУ было обращено в 1649 г. Речь шла о государственном контроле за состоянием жилых строений и дворовых территорий, где непосредственные функции управления должны были осуществлять посадские люди [1, С.2]. Реализация этой функции позволила государству решить ряд важных задач. Прежде всего, снизить вероятность наступления чрезвычайных событий (пожаров), начать первый, пусть и несовершенный, учет жилищного фонда и сформировать первые организационные структуры управления в этой сфере. С развитием городских поселений возникла необходимость не только в осуществлении контроля за жилыми зданиями, но и за ЖКУ. Так, Петр I в своем указе отмечал, что необходимо: «обеспечивать благосостояние населения» (подразумевая предоставление должного объема ЖКУ), осуществлять контроль за финансированием данной сферы и организовывать «добрых домовладельцев». Такое решение способствовало ограничению расходов на содержание формирующейся системы инженерных коммуникаций, которая находилась в собственности государства. Однако, существенного эффекта эта мера не принесла, поскольку государственные органы совмещали хозяйственные и административные функции управления в рамках определенных обязанностей.
На определенном этапе деконцентрации государственной власти началась постепенная передача компетенции и функций управления в сфере ЖКУ способным к самостоятельной хозяйственной деятельности властям городов [2, С.39]. Однако, деконцентрация власти происходила в России неравномерно. Это привело к тому, что в канун 1917 г. в крупных городах России управление в сфере ЖКУ осуществлялось двумя способами [3, С.14]: городское общественное самоуправление – менее 50% городов (то есть в наиболее развитых) и МВД – в небольших по размерам и численности населения со слабо развитой промышленностью и коммунальной сферой. При этом функции управления в жилищных отношениях как хозяйственные, так и административные полностью были возложены на «добрых домовладельцев». Это в свою очередь, способствовало оценке качества жилья и ЖКУ покупателем через установленные цены продавцом этих благ.
В ноябре 1917 г. изменилась вся система управления страны. Начался период централизации управления местным хозяйством [1, С.3], включая ЖКХ. Положение в управлении в сфере ЖКУ в это время можно охарактеризовать следующим образом [3, С.18]: централизация всех функций управления в государственных органах, не располагавших необходимыми материальными средствами для развития и содержания жилищного фонда; неустойчивость вертикальной структуры управления; уничтожение «бездифицитности» и «самоокупаемости» домового хозяйства; отсутствие самостоятельности органов местного самоуправления. Следствием этого, стало существенное сокращение жилищного фонда, как по причине износа, так и по причине разрухи, невозможность предоставления ЖКУ практически по всей стране, отсутствие действенных инструментов управления у государства.
Децентрализация управления началась в 1919 г. с передачи местным органам хозяйственных функций управления [4, С.131]. При этом государство выступало координатором восстановления жилищного фонда и коммунальных объектов. Однако эффективно выполнять переданные функции местные власти не смогли, поскольку в местных бюджетах, во-первых, не было запланировано такого объема расходов на ЖКХ, а во-вторых, местные бюджеты были полностью зависимы от государственной финансовой политики. Более того, не было поступлений от граждан на возмещение расходов по предоставлению ЖКУ в связи с отменой квартирной платы.
Для улучшения финансовой ситуации в сфере ЖКУ власти использовали принципиально иной подход в управлении, получивший некоторое распространение в зарубежных странах. Постановлением СНК РСФСР от 8 августа 1921 г. местным Советам разрешалось передавать государственные жилые дома в долгосрочную аренду коллективам жильцов. Для управления и эксплуатации жилищного фонда, переданного в собственность местных Советов, были созданы жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы). Это была попытка привлечь население к управлению, но такой возможностью участвовать в управлении и улучшить жилищные условия могли воспользоваться лишь высококвалифицированные работники промышленности. Всего населения это нововведение не коснулось. Поэтому и решить проблемы с управлением жилищным фондом, обеспечив его надлежащее содержание, в целом по стране не было возможности. Кроме того, в ЖАКТах непосредственное управление стали осуществлять неквалифицированные специалисты. Так, с 1937 г. форма арендной кооперации в виде ЖАКТов была ликвидирована [5, С.13] и функции управления вновь были возложены на местные Советы.
Следующим шагом в финансовом оздоровлении стало восстановление оплаты за ЖКУ в 1922 г. Однако сформированная к тому времени система управления не была готова к возобновлению полноценной функции тарифного регулирования. Этому способствовали и слабое организационное обеспечение данного процесса, и нежелание населения оплачивать услуги. С одной стороны, населению не хотелось платить за «бесплатные услуги», с другой стороны, не было гарантировано населению бесперебойное качественное предоставление услуг. Местные органы приняли «половинчатое решение» [3, С.21]: установить первоначально совершенно ничтожные размеры платности, затем, в течение нескольких лет довести квартирную плату до эксплуатационных затрат. В гг. было принято решение по введению обоснованной системы оплаты за ЖКУ. Она учитывала не только количество жилья и потребленных услуг, но и качественные параметры жилых помещений, а также уровень дохода жителей. Это была попытка введения так называемого «квартирного налога», а точнее налогового сбора, зависящего от жилищных условий и от дохода семьи [6, С.9]. Но и «налог» решить проблему несоответствия собираемых сумм платежей с населения необходимому объему финансирования не смог. Тем не менее, на этом в советское время практически остановились все изменения размера оплаты ЖКУ.
Несмотря на предпринятые шаги по совершенствованию финансирования и тарифной политики, должного развития ЖКХ в целом по стране не получило. Возникла необходимость концентрации всех функций управления в едином центре. В результате был создан Народный комиссариат коммунального хозяйства РСФСР [4, С.132-133]. Концентрация средств, плановость ведения хозяйства, учет и контроль – это все стимулировало развитие ЖКХ [3, С.19]. Но при этом предприятия ЖКХ на местах были практически полностью лишены самостоятельности. Финансирование их осуществлялось, в основном, из общественных фондов потребления в виде дотаций, покрывающих убытки, возникающие в ходе эксплуатации объектов ЖКХ. Именно в этот период были заложены особенности управления ЖКХ: двойное подчинение, ведомственная разобщенность, многочисленность объектов управления [7, С.20], демократический централизм [8, С.41]. Они, с одной стороны, способствовали быстрому формированию и развитию сферы, но, с другой стороны, приводили к еще большему росту затрат. Негативные последствия централизации управления (жесткий распределительный принцип, многоступенчатость управленческой структуры, игнорирование объективных особенностей развития ЖКХ на местах) начали проявляться позднее. Но в 30-е годы централизация управления сыграла положительную роль для становления отрасли. Коммунальное хозяйство начало превращаться в одну из самых крупных непроизводительных сфер народного хозяйства. На его долю в 1931 г. пришлось около 30% основных фондов страны [3, С.20]. Несмотря на большие достижения в строительстве жилищно-коммунальных объектов, развитие ЖКХ отставало от темпов индустриализации страны [3, С.24]. Так, темпы развития ЖКХ были не сопоставимо малы с темпами роста численности городского населения и культурных и бытовых потребностей россиян.
С целью приближения управления ЖКХ к жителям и более полного удовлетворения их потребностей начался процесс создания первичных организаций жилищного хозяйства (в соответствии с Постановлением СНК СССР № 000 от 01.01.01 г.). Домовое хозяйство осуществлялось управляющим домом на началах хозяйственного расчета в соответствии с хозяйственно - финансовыми планами, утверждаемыми жилищным управлением местных Советов. Низкий уровень благоустройства и технического оснащения зданий позволял совмещать , инженера и хозяйственника. В последствии такое совмещение функций отрицательно сказалось на качестве ЖКУ, а также привело к необоснованному росту основных фондов для обеспечения деятельности самих управляющих. Технический и санитарный надзор, наблюдение и контроль за содержанием и производством ремонта всего жилищного фонда, независимо от того, в чьем ведении он находится, возлагалось на местные Советы. Поэтому роль управляющего в управлении была номинальная. Это в последствии привело к снижению качества его работы, нежеланию вовремя предоставлять объективную информацию о состоянии дома. Поэтому в гг. параллельно начались процессы укрупнения первичных организаций жилищного хозяйства, передачи отдельных видов услуг домохозяйств (вывоз мусора, капитальный и текущий ремонт, уборка территорий, учет) специализированным службам и самостоятельным хозяйствам и организации диспетчерских служб [5, С.14]. Это позволило повысить эффективность функций управления в рамках конкретной жилищно-коммунальной услуги.
В 50-х годах непосредственное управление ЖКХ осуществлялось на местах с сохранением за центральными органами общего руководства и контроля при ограниченных функциях планирования [8, С.42]. Управление и эксплуатация домового хозяйства местных Советов велось в тесном сотрудничестве с общественностью дома путем созыва общих собраний жильцов и обсуждения на них важнейших хозяйственных, финансовых и других мероприятий, проводимых по домоуправлению. Лишь на протяжении 50-х и начала 60-х годов общественность активно принимала участие в управлении на принципах социалистического соревнования (лучший двор, подъезд, подвал). Но привлечь население на постоянной основе к управлению домом в долгосрочной перспективе не получилось, поскольку и сама роль общественности в управлении домами была номинальной, и не был заложен экономический стимул.
В этот же период планировалось сконцентрировать в ведении местных Советов управление всем ЖКХ. Это должно было способствовать формированию единства управления, решению финансовых проблем и возможности контроля не за конкретным видом деятельности, а за развитием определенной территории. Так, был начат интенсивный процесс передачи местным Советам жилищного фонда, принадлежащего промышленным предприятиям, организациям и учреждениям, обслуживающим население [8, С.47]. В итоге функциями местных Советов стали [8, С.48]: планирование, учет и отчетность, материально-техническое снабжение и управление кадрами, а также, контроль за содержанием и эксплуатацией коммунальных предприятий и жилищного фонда всех ведомств, а также жилых домов, принадлежащих гражданам на праве личной собственности. Кроме того, местные Советы осуществляли непосредственное управление и эксплуатацию жилищного фонда и коммунальных предприятий и объектов, находящихся в их ведении. Однако, структура управления ЖКХ разрасталась и становилась мало эффективной. Причиной стал растущий масштаб управления, вследствие чего органы власти удалялись от населения и фокусировали все свое внимание на управлении деятельностью предприятий, а не на потребностях населения в ЖКУ. Более того, решить вопрос о сокращении финансовых расходов на ЖКХ не удалось. С одной стороны, замораживание уровня квартирной платы привело к формированию хронической убыточности предприятий. С другой стороны, дотационность жилищно-коммунальных предприятий не стимулировала ни специалистов, ни руководителей к эффективной деятельности: снижению затрат на производство и реализацию ЖКУ, повышению качества обслуживания потребителей, внедрению новых технологий производства и доставки ЖКУ. Уровень финансирования и ресурсного обеспечения систем ЖКХ был недостаточным для развития инженерной инфраструктуры соразмерно росту потребностей, как у населения, так и у других потребителей ЖКУ. Объемы государственных инвестиций в коммунальное хозяйство длительное время сохранялись на уровне 22-24% [3, С.26] от затрат на жилищное строительство при нормативной потребности 33-35% для создания комфортных условий проживания.
Предложения Министерства жилищно-коммунального хозяйства РСФСР с 50-х годов до 80-х годов о повышении оплаты ЖКУ не находили отклика в соответствующих структурах советской власти. Затраты жилищно-коммунальных предприятий приходилось покрывать за счет других источников. Это послужило началом перекрестного субсидирования ЖКХ и закрыло путь жилищно-коммунальных предприятий к экономической заинтересованности в производстве ЖКУ. Население, в свою очередь, тратило незначительную сумму из своего дохода на оплату ЖКУ, что было в интересах государства. Тем не менее, делались попытки введения в ЖКХ страны экономических механизмов. Они заключались, как правило, в совершенствовании структуры управления хозяйством, привлечение к управлению и содержанию объектов ЖКХ градообразующих промышленных предприятий. В результате чего часть жилищного фонда в начале 90-х годов оставалась в управлении таких предприятий в условиях, когда и их финансовое состояние становилось критическим.
Следующий этап совершенствования управления ЖКХ [9, С.20] должен был быть связан с изменением организации труда, внедрением новых методов планирования и экономического стимулирования, а также автоматизированных систем управления ЖКХ, с решением комплекса задач по материально-техническому снабжению, плановым расчетам, учету технического состояния жилищного фонда, расчетам с населением за ЖКУ и специализации предприятий.
В конце 70-х годов были приняты Методические рекомендации по разработке схем управления жилищным хозяйством исполкомов местных Советов народных депутатов, предприятий и организаций министерств и ведомств СССР, разработанные во исполнение постановления Совета Министров СССР от 04.09.78 № 000 «О мерах по дальнейшему улучшению эксплуатации и ремонта жилищного фонда». Реализация положений этих нормативно-правовых актов привела к созданию различных организационных структур, характеризующихся рядом параметров, которые оказывали прямое влияние на количество решаемых задач, состав и функции органов управления. Такие изменения способствовали повышению эффективности использования материалов, трудовых и финансовых ресурсов, наиболее быстрому внедрению достижений НТП и передового опыта, средств автоматизации и диспетчеризации инженерного оборудования домов, повышению механизации труда и квалификации кадров, а также совершенствованию планирования и экономического стимулирования в ЖКХ. Но все же многие предприятия все еще были лишены оперативно-хозяйственной самостоятельности. При этом организационная разобщенность обусловила появление большого числа мелких, но самостоятельных предприятий и организаций со слабой производственно-эксплуатационной базой. Действие двух этих разнонаправленных факторов тормозило повышение уровня обслуживания населения, создавало трудности при эксплуатации жилищного фонда. Тем не менее, ЖКХ начинало работать в соответствии с принципами специализации, которая чаще осуществлялась по хозяйственным функциям. Вследствие необходимости осуществления общих функций управления каждой организационной структурой система стала громоздкой и менее эффективной, значительно выросли затраты на содержание аппарата управления ЖКХ, а непосредственные работы по содержанию и обслуживанию жилищного фонда начинали финансироваться по остаточному принципу.
По мнению одних специалистов [10, С.7], дальнейшее совершенствование системы управления ЖКХ должно было включать такие направления как: конструкторско-технологическая и научно-исследовательская деятельность; транспортное обслуживание; специфическое промышленное производство; техническая инвентаризация основных фондов; подготовка и переподготовка кадров; материально-техническое обеспечение и комплектация; организация справочно-информационных служб. Особенности эксплуатации жилищного фонда обусловливали необходимость принципиально нового подхода к реализации функций управления. Так, предлагалось внедрение системы паспортов, которая должна была стать основой управления на всех его уровнях. Система паспортов включала систему показателей интенсивного и экстенсивного развития объекта управления. Процесс управления конкретной производственной единицей при этом должен был основываться на взаимодействии показателей [10, С.12]: характеристике жилищного фонда и потребности в ресурсах, необходимых для нормальной его эксплуатации. Это должно было устранить недостатки советской системы управления: различие в планировании, учете и отчетности, отсутствии единой управленческой информации, что не давало возможности объективно оценить состояние объекта управления в целом даже в отдельном регионе, конкретную отрасль, подотрасль или службу. Так, анализ функций [10, С.13-14], осуществляемых на региональном и местном уровне, показал, что сложившееся их распределение не соответствует уровню развития отрасли, препятствует использованию эффективных форм и методов управления, совершенствованию всего хозяйственного механизма объекта управления, т. е. жилищно-коммунального предприятия. Кроме того, региональные и местные органы власти характеризовались низким удельным весом производственно-технических функций, реализуемых в процессе управления производственно-хозяйственной деятельностью отрасли, а также низким административно-финансовым влиянием на объект управления. Это привело к нерациональному использованию ресурсов, несогласованности звеньев аппарата управления, использованию малоэффективных способов стимулирования, что снизило результативность и качество ЖКУ. Поэтому возникла необходимость в формировании стабильности системы и четком разграничении функций по уровням управления, установлении целенаправленной подчиненности предприятий.
По мнению других специалистов [7, С.25], совершенствование управления должно было заключаться в сокращении многоступенчатости в отрасли и соединении усилий отраслевых и территориальных органов. Основными направления и мероприятиями по совершенствованию управления отраслью должны были стать: улучшение организационной структуры, усиление экономических методов управления, повышение роли местных Советов, внедрение автоматизированных систем управления АСУ, сокращение затрат управленческого труда. Так, в целях дальнейшего совершенствования управления в конце 80-х годов была разработана генеральная схема управления ЖКХ РСФСР, осуществлялся переход к трехзвенной системе управления. При этом рациональным направлением совершенствования организационных структур управления являлась разработка программно-целевых структур, включение в действующие схемы организации управления и создание на этой основе качественно новых организационных структур аппарата управления. В этой связи важная роль в совершенствовании организационной структуры управления в ЖКХ отводится государственным производственным объединениям, которые должны были стать основным хозрасчетным звеном. Подобные многоотраслевые объединения ЖКХ, обладая широкой экономической самостоятельностью и возможностями хозяйственного расчета и самофинансирования, должны были оказать влияние на повышение качества ЖКУ и оперативно решать существующие задачи.
Роль местных Советов сводилась к представительству потребителей перед жилищно-коммунальными предприятиями и обеспечении комплексного развития населенных пунктов [7, С.27]. В практике строительства объектов ЖКХ в городах получило распространение выполнение функций единого заказчика управлениями капитального строительства исполкомов городских, областных и краевых Советов. Внедрение службы единого заказчика позволяло усилить контроль за правильным освоением городских территорий, увязать производственные интересы предприятий со строительством необходимых для них коммунальных объектов. Кроме того, под руководством местных Советов велась работа по совершенствованию организационных форм управления жилищным хозяйством, по созданию мощных, технически оснащенных ремонтных подразделений.
Несмотря на различие в методах решения существующих проблем, практически все исследования указывали на необходимость комплексного подхода в совершенствовании управления, который, помимо указанных направлений, должен был включать: организацию научных исследований и проектных разработок по проблемам управления; учебу, подготовку и переподготовку управленческих кадров; собственно рационализацию управления (функций, методов, органов, процессов, техники и т. д.) на конкретном объекте.
С 1980 г. до 1990 г. объем жилищного фонда увеличился более чем в 3 раза. Но, несмотря на увеличивающиеся с каждым днем основные фонды ЖКХ уровень эксплуатации не соответствовал нормативным требованиям из-за недостаточного финансирования [3, С.28]. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства» от 8 апреля 1987 г. и принятое вслед за ним Постановление Совета Министров СССР «О переходе жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и самофинансирование» от 01.01.01 г. продекларировали стремление власти к улучшению жилищно-коммунального обслуживания путем:
- перехода предприятий ЖКХ на хозяйственный расчет и самофинансирование;
- введения договорных отношений при производстве ЖКУ между местными органами власти и хозяйственными предприятиями;
- перехода на взаиморасчеты за выполненные работ согласно договорам на основе планово-расчетных тарифов, покрывающих затраты предприятий;
- введения экономических санкций за некачественные ЖКУ.
Новая методология хозяйствования предполагала изменение роли органов управления вместо управления непосредственно хозяйственной деятельностью предприятий ЖКХ, федеральные и территориальные органы все в большей степени ориентировались на косвенное регулирование и контроль – координации деятельности самостоятельных хозяйствующих субъектов в этой сфере экономики [1, С.5]. До рационализации функций управления на конкретном объекте оставалось несколько шагов.
Однако в 1991 году СССР распался. Система управления в сфере ЖКУ, была воспроизведено во вновь образовавшихся государствах со всеми достоинствами и недостатками. В Российской Федерации началась реформа ЖКХ. С принятием ряда известных законов и нормативно-правовых актов была определена концепция реформирования ЖКХ. Суть реформы заключалась в переходе сферы ЖКУ на рыночные принципы функционирования и максимальный уход государства из этой сферы. Основными принципами реформы стали: формирование класса собственников жилья, переход на новую систему оплаты ЖКУ с достижением 100% покрытия затрат за счет платежей граждан и социальная поддержка низкодоходных семей через предоставление компенсаций (субсидий) на оплату ЖКУ, гарантированное качество обслуживания, разрушение монополизма, развитие договорных отношений в сфере производства и потребления ЖКУ, разделение функций заказчика и подрядчика, собственника и управляющего. Концепция реформы сохранились практически без изменений до настоящего времени.
В соответствии с установленной концепцией в большинстве регионов изменилась структура управления ЖКХ на уровне республики, края, области. На смену существовавших структур, совмещавших функции государственного управления и хозяйствования, пришли министерства, комитеты, департаменты, выполняющие исключительно функции управления. Тем не менее, сохранилась многоуровневая система управления, созданная в советский период. Теперь организация управления ЖКХ основана на разграничении функций, прав и ответственности уровней и субъектов управления. Но сегодня управление сталкивается с рядом организационных недостатков в реализации реформы на различных уровнях управления. Так, например, государственная жилищная инспекция субъекта Российской Федерации совместно с местными органами власти должна осуществлять контроль за порядком заключения и исполнения условий договоров между органами местного самоуправления (или уполномоченными ими службами, выполняющими функции заказчика), производителями услуг и их потребителями, а также надзор за состоянием жилищного фонда и коммунальных объектов любой формы собственности. Однако нередко созданные органы жилищной инспекции действуют формально, реально контроль за порядком заключения и исполнения договоров, состоянием основных фондов почти повсеместно не осуществляется. Одной из причин этого является отсутствие требований к ЖКУ со стороны контролирующих органов регионального уровня. Но исследование этих вопросов не входит и в задачи местной администрации, что в какой-то мере отражает консервативность всех уровней власти. Поскольку отчетность перед всеми уровнями власти осуществляется в соответствии с количественными, объемными показателями.
Несмотря на принятую многоуровневую систему управления в сфере ЖКУ основная тяжесть регулирования отношений в сфере ЖКУ была перенесена на уровень местного самоуправления (города, населенного пункта). На местном уровне стали создаваться службы Заказчика - организации по управлению жилищным фондом и реализации муниципального заказа по предоставлению ЖКУ населению. Однако эти службы не всегда эффективно решают стоящие перед ними задачи. Это объясняется тем, что либо их функции выполняют сами предприятия-поставщики ЖКУ, либо данные службы выступают генеральным подрядчиком, получая муниципальный заказ на все виды ЖКУ, нарушая тем самым установленные принципы реформирования. Более того, местные органы власти не были ни материально, ни профессионально готовы к принятию и исполнению того объема функций управления, которые на них возложили реформаторы. Прежде всего, это связано с тем, что органы местного самоуправления были вовлечены сразу в две практически параллельно осуществляемые реформы: местного самоуправления и жилищно-коммунального хозяйства. Как известно, процесс реформирования предполагает изменение различных норм, подходов в управлении, что влечет за собой декларирование изменений в нормативно-правовых актах и законах. Не всегда вновь установленные нормы и подходы являются способом решения накопившихся проблем, а порой даже выступают причиной новых. Эта участь постигла и деятельность органов местного самоуправления в сфере ЖКУ. Так, в ходе реформирования двух сфер принят ряд законов и нормативно-правовых актов, которые регламентируют решение отдельных вопросов управления в сфере ЖКУ. Однако, между собой эти законы и нормативно-правовые акты зачастую не согласованы [11, С. 72-73]. Это привело к тому, что до сих пор не решены проблемы, связанные с финансированием сферы, тарифным регулированием, планированием объема предоставляемых услуг и простой организацией процессов производства и предоставления ЖКУ.
Как известно, в большинстве муниципальных образований в управлении в сфере ЖКУ участвуют предприятия, имеющие различные организационно-правовые формы (муниципальные унитарные предприятия; коммерческие частные предприятия-исполнители муниципального заказа; холдинговые компании, специализирующиеся в жилищно-коммунальной сфере; товарищества собственников жилья и др.). Но, к сожалению, до сих пор в большинстве городов и регионов объективно не оценивается их эффективность и обоснование целесообразности использования той или иной формы. Поэтому процесс перехода на новые формы управления в различных регионах происходит в последние годы крайне неравномерно, в силу субъективного фактора. Существует парадокс, с одной стороны, кризисное состояние ЖКХ характеризуется отсутствием экономических стимулов снижения издержек на производство ЖКУ, большими потерями энергии, воды, других ресурсов, что не привлекает частные предприятия. С другой стороны, неразвитость конкурентной среды продиктована в большей мере тем, что нет прямой корреляции ее создания и деятельности местных органов власти. Как правило, конкуренция разными уровнями власти воспринимается чаще всего лишь как проведение формального конкурса между ограниченным кругом производителей на получение возможности предоставлять услуги. А реформа изначально предполагала учет интересов населения. На практике же, когда объявляется конкурс, мнение покупателя услуг никто и никогда не изучает и не учитывает. Объясняют подобное положение разными причинами, в том числе нехваткой бюджетных средств. В основном же это консервативное отношение местных органов власти к вопросам самостоятельности при управлении в сфере ЖКУ, т. е. местные органы власти постоянно находятся в ожидании регламентации и корректировки своих действий вышестоящими уровнями власти, либо принятия определенных федеральных и региональных законов, также регламентирующих их деятельность. В последних, как правило, достаточно слабо учитывается местная специфика и возможности разных городов.
Одним из направлений жилищно-коммунальной реформы является перенос ответственности за полученные ЖКУ «на плечи» населения. Звучит достаточно «привлекательно». Но, если оценить действительность наших городов, то становится тревожно за результаты реформы. Например, повсеместно, буквально по приказу, создаются товарищества собственников жилья. При этом анализ показывает, что население наших городов стареет, и «вдохновителями» этих товариществ являются пожилые, зачастую доверчивые люди, которых очень легко убедить в любых новшествах. И, если товарищества собственников жилья будут ответственны за выбор и оценку управляющей компании по предоставлению ЖКУ, практически нет никаких гарантий, что этот выбор будет наиболее эффективным. В то же время защитного механизма в большинстве городов до сих пор не разработано. Действия органов власти по организации консультирования населения о необходимости и возможностях их участия в управлении в сфере ЖКУ не приносит должного результата. Население, которое многие годы было ограждено от непосредственного управления жилищным фондом, с одной стороны, не желает брать на себя такую ответственность, с другой стороны, оно не имеет специальных знаний в области экономики, управления и порой просто не имеет информации. Более того, принятые закон «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и Жилищный кодекс Российской Федерации не привели к формированию в России класса собственников-домовладельцев, способных стать движущей силой реформы ЖКХ. Процесс преобразования отношений в сфере ЖКУ сдерживается отсутствием у жителей реальных стимулов к управлению, а те, кто создал управленческие структуры, не имеют действенных механизмов управления коммунальными услугами. Так, например, образованные товарищества собственников жилья не могут заключить договор с предприятием, предоставляющим услуги водоснабжения и канализации, договор заключается непосредственно с собственником жилья. В результате управляющие компании теряют один из инструментов управления услугами, а собственникам необходимо рассчитывать лишь на свою грамотность. Так, структурные преобразования, которые, по мнению авторов программы реформирования ЖКХ, должны в конечном итоге привести к доминированию частных форм собственности в сфере ЖКХ, к устранению неэффективных звеньев управления и переводу предприятий отрасли на самоокупаемость, могут привести к полному развалу этой отрасли.
Систематизируя многочисленные исследования и нормативно-правовые акты, посвященные реформе ЖКХ, необходимо отметить, что основное внимание с начала реформы и до настоящего времени уделяется описанию направлений реформы, ее результатов и уточнению принципов реформирования. Действительно, эти составляющие заслуживают особого внимания. Но столь длительная концентрация усилий лишь на этих составляющих приводит к искаженному восприятию системы управления и росту негативных тенденций. Последние приводят к увеличению количества и масштаба жилищно-коммунальных проблем. Так, велика бюджетная нагрузка на содержание ЖКХ, ценообразование по-прежнему носит затратной характер, ухудшается состояние основных фондов в сфере ЖКУ, низкая информированность населения, инертность всех участников процесса управления, у населения и местных властей велико ожидание помощи со стороны государства, рассогласованность законодательства и дублирование различных функций управления органами власти, при этом нет достаточной регламентации функции организации в работе управляющих компаний и во взаимодействии участников управления сферы ЖКУ. Кроме того, по причине существенного влияния субъективного фактора на реализацию реформы на лицо значительная дифференциация по темпам, направлениям и масштабу жилищно-коммунальной реформы. В разных городах сформировались различные принципы, функции и структуры управления ЖКХ. С одной стороны, это способствует приобретению определенного опыта и некоторому развитию. С другой стороны, такого рода дифференциация замедляет внедрение общих принципов реформирования, отбрасывая «отличившихся» на предыдущие этапы. Кроме того, это все в совокупности влияет на качество ЖКУ, возвращая, в конечном счете, государство к необходимости осуществления централизованного управления в сфере ЖКУ.
Таким образом, чтобы создать мощный рычаг к эффективному реформированию всей сферы и достижению поставленных целей, необходимо адаптировать накопленный опыт управления в сфере ЖКУ к современным условиям. Это позволит органам власти осуществить четкую регламентацию распределения функций управления между участниками управления в сфере ЖКУ в соответствии с той многоуровневой системой, которая в настоящее время используется, и определить объем ответственности за качество ЖКУ для каждого участника процесса управления.
Литература:
1. Чернышов, Л. Жилищно-коммунальное хозяйство на рубеже веков. [Текст] / Л. Чернышов //Муниципалитет. – 1999. - № 5-6. - С. 2-10.
2. Пивоваров, Развития жилищно-коммунального хозяйства России. Проблемы и перспективы [Текст] / // Сб. док. Общегородской научно-практической конференции «350лет ЖКХ России». М.: Издательство Прима-Пресс-М, 1999. – С. 39-40.
3. Бирюков, ЖКХ - поиск путей и методов повышения эффективности управления отраслью (на примере Южного административного округа города Москвы) [Текст]: /. – М.: «Юго-Восток-Сервис», 200с.
4. Матеров, ЖКХ: вчера, сегодня, завтра. [Текст] / //ЖКХ: журнал для руководителей и бухгалтеров. – 2001. - № 12. - С.129-138.
5. Крупицкий, , организация и планирование жилищного хозяйства. [Текст] / . - 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Стройиздат, 1987. – 192 с.
6. Бузырев, жилищной сферы [Текст]: Учебное пособие / , – М.: ИНФРА-М, 2001. – 256 с.
7. Орлова, жилищно-коммунального хозяйства [Текст]: Учеб. для техникумов / Р. И Орлова, , . – М.: Стройиздат, 1988. – 271 с.
8. Экономика, организация и планирование городского хозяйства [Текст] / Под общ. ред. . – М.: Стройиздат, 1969. – 424 с.
9. Экономика, организация и планирование жилищного хозяйства [Текст]: справ. пособие / Под общ. ред. . – М.: Стройиздат, 1984. – 159 с.
10. Безлюдов, планирование и управление жилищно-коммунальным хозяйством. [Текст] / . - М.: Стройиздат, 1983. – 176 с.
11. Муллагалеева, жилищно-коммунальными услугами в рамках нового Жилищного кодекса Российской Федерации [Текст] / , //Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2006. – № 5.- С. 71-75.
