Технологии гражданского контроля как механизм запуска социально значимых реформ на региональном и местном уровнях (на примере гражданского контроля работы пассажирского транспорта в г. Перми)
Пермская гражданская палата
Введение
В марте и июне 2008 года коалиция общественных организаций Перми проводила гражданский контроль работы городского пассажирского транспорта. Был выявлен целый ряд нарушений и проблем в организации пассажирских перевозок как муниципальными, так и частными предприятиями.
Результаты обеих акций гражданского контроля привлекли большое внимание СМИ, последовала серия печатных и электронных публикаций. СМИ обращались за комментариями как к участникам и организаторам гражданского контроля, так и к руководителям соответствующих органов местного самоуправления.
После первой акции гражданского контроля состоялась встреча организаторов контроля с мэром Перми и расширенное совещание со специалистами Администрации Перми при участии главы Администрации.
В результате Администрация Перми и городской Комитет по транспорту приняли ряд мер, призванных повысить качество услуг городского пассажирского транспорта. В частности, были расторгнуты договоры с рядом наиболее недобросовестных автоперевозчиков. В каждом транспортном средстве была заведена «книга жалоб и предложений». Были установлены новые нормативы отчетности автоперевозчиков, касающиеся в основном соблюдения времени окончания движения, а также введена система электронного мониторинга соблюдения графиков движения на основе GPRS.
После второй акции гражданского контроля, когда выяснилось, что принятые администрацией меры не привели к улучшению ситуации, коалиция общественных организаций заявила о необходимости проведения кардинальной реформы всей системы городского пассажирского транспорта в интересах пассажиров.
В настоящее время в Администрации Перми проведена реорганизация городского Комитета по транспорту, произошла смена руководства, создан Департамент транспорта и дорог с более широким объемом ответственности и полномочий. Разрабатывается и уже частично запущена реформа всей системы пассажирского транспорта.
Технология гражданского контроля работы пассажирского транспорта г. Перми
Цель реализованных мер гражданского контроля – повышение качества пассажироперевозок, оценка работы городского общественного транспорта с точки зрения соблюдения прав и интересов пассажиров. Основной задачей являлось выявление нарушений правил, стандартов и других публичных обязательств органов местного самоуправления в отношении городских пассажирских перевозок. При этом оценивалось соблюдение интервалов движения, своевременность начала и окончания движения по маршрутам, информирование пассажиров о маршрутах и интервалах движения. Был осуществлен мониторинг 59 автобусных, 12 троллейбусных и 10 трамвайных маршрутов.
Организатором гражданского контроля стала Пермская гражданская палата (ПМГ), участниками – 85 общественных наблюдателей от 16 общественных организаций, в том числе Центр ГРАНИ, Пермский интеллектуальный клуб IGC, Городской Совет ветеранов, Совет ветеранов Свердловского района г. Перми, Общество развития предпринимательских инициатив, Центр поддержки демократических молодежных инициатив, Ассоциация жертв политических репрессий, Международное общество «Мемориал», Квартальный комитет «Хохрякова», Пермский региональный правозащитный центр, Совет ТОС м/р «Городские горки», Ассоциация «ГОЛОС», Инициативная группа МИКАТУ, Группа «Студенческий актив», ПМСО «Урал-сервис», студенты ПГУ, ПГПУ.
Гражданский контроль осуществлялся на 11 остановочных пунктах. Остановки подбирались по трем параметрам:
1). соответствие числа остановок предполагаемому количеству общественных наблюдателей;
2). возможность наблюдать движение общественного транспорта на всех основных пассажиропотоках Перми;
3).охват максимально возможного числа автобусных, троллейбусных и трамвайных маршрутов.
Каждая акция гражданского контроля проводилась в течение одного дня. Контроль осуществлялся в пять «вахт», продолжительность каждой «вахты» – 90 минут. Время «вахт» соответствует основным периодам в ежедневной работе пассажирского транспорта.
«Вахты»:
7:30–9:00 – утренний час пик
10:00–11:30 – «дневное затишье»
17:00–18:30 – вечерний час пик
20:00–21:00 – «вечернее затишье»
22:30–24:00 – окончание движения
На каждой из 11 остановок гражданский контроль осуществлялся в течение всех пяти «вахт». Бригада гражданского контроля состояла из двух общественных наблюдателей. Одна вахта – одна бригада. Как правило, один общественный наблюдатель на протяжении акции участвовал в одной «вахте». Таким образом, в течение одной акции гражданского контроля нормальная занятость одного общественного наблюдателя – 90 минут.
Одна остановка – 5 «вахт», каждая «вахта» – по два общественных наблюдателя, всего в общественном контроле на каждой остановке принимали участие 10 общественных наблюдателей. Таким образом, для проведения гражданского контроля на 11 остановках необходимо 110 общественных наблюдателей. Реально каждая акция обходилась меньшим числом общественных наблюдателей, так как часть наблюдателей брали на себя по две «вахты» в течение акции.
Каждая бригада общественных наблюдателей во время своей «вахты» фиксировала результаты наблюдения в специальном протоколе по следующим параметрам:
- дата контроля;
- название остановочного пункта и направление движения;
- время начала и окончания контроля («вахты»);
- ФИО общественных контролеров и их контактная информация;
- время прибытия каждого транспортного средства на остановку;
- номер маршрута каждого транспортного средства;
- государственный номер каждого транспортного средства;
- наличие номера маршрута на лобовом, боковом и заднем стеклах каждого транспортного средства;
- наличие на остановке таблицы с номерами маршрутов, актуальность данной информации;
- наличие на остановке таблицы с интервалами движения для каждого из маршрутов;
- наличие на транспортных средствах маршрутных надписей на иностранных языках;
- трижды за время «вахты» фиксировалось количество пассажиров на остановке на «максимуме ожидания».
Каждой бригаде выдавались:
- подробная инструкция по проведению контроля и заполнению протокола наблюдения;
- необходимое количество протоколов наблюдения;
- удостоверение общественного наблюдателя на бланке Пермской гражданской палаты с указанием контактной информации организаторов контроля.
Каждая бригада общественных наблюдателей передавала протоколы наблюдения непосредственно в штаб акции или координаторам контроля в своих общественных организациях, которые, в свою очередь, передавали протоколы в штаб.
Данные протоколов обобщались организаторами контроля в сводных таблицах по остановкам, по вахтам и по маршрутам.
По сводным таблицам проводился анализ собранной информации. Задача анализа – сравнение зафиксированной ситуации с нормативной, выявление несоответствий и всех возможных закономерностей, объясняющих несоответствия. На основании результатов анализа был подготовлен отчет.
Отчет о результатах общественного контроля включал в себя следующую информацию:
- соблюдение интервалов движения в зависимости от времени суток;
- соблюдение интервалов движения на различных видах пассажирского транспорта с примерами по конкретным маршрутам;
- соблюдение времени окончания движения по маршрутам на различных видах пассажирского транспорта с примерами по конкретным маршрутам;
- список худших и лучших маршрутов с точки зрения соблюдения интервалов и времени окончания движения;
- соответствие маршрутной информации на остановках и на транспортных средствах существующим нормативам;
- выявленные закономерности, проблемы, типичные нарушения и т. д.;
- общие выводы о работе городского пассажирского транспорта, о его соответствии возложенным на него задачам и требуемым нормативам;
- предположения о причинах проблем, возникающих в работе городского пассажирского транспорта;
- предложения по улучшению ситуации.
Отчет по результатам второй акции гражданского контроля работы пассажирского транспорта включал в себя сравнительный анализ результатов первой и второй акции гражданского контроля.
По итогам обеих акций гражданского контроля проводились пресс-конференции, на которых присутствовали представители всех основных СМИ Перми. Отчет был опубликован на сайте ПГП.
Отчеты с соответствующими обращениями были направлены мэру г. Перми и руководителям всех профильных ведомств. Вся информация о результатах контроля направлялась и губернатору края.
Ситуация, зафиксированная гражданским контролем работы пассажирского транспорта г. Перми.
После первой акции гражданского контроля (13 марта 2008 года) была зафиксирована следующая ситуация (краткое изложение, подробнее см. в приложениях):
- В час пик и сразу после окончания рабочего дня транспорт ходит более или менее нормально. Интервалы в основном соблюдаются.
- Наиболее дисциплинированы водители троллейбусных маршрутов.
- Интервалы движения автобусов и трамваев после 21 часа не соблюдаются.
- Движение вечером – катастрофа!
- Трамваи заканчивают движение в среднем на 30 минут раньше и ходят в два раза реже, чем положено по нормативу.
- Автобусы ходят в два-три раза реже, чем положено.
- Автобусное сообщение с некоторыми микрорайонами фактически прекращается после 22.30, то есть за час-полтора раньше установленного времени.
- В среднем только половина транспортных средств оснащена маршрутными табличками в соответствии с нормативами.
- 35% автобусов имеют маршрутные надписи на иностранных языках.
- треть остановочных комплексов не имеет необходимой информации о маршрутах и интервалах движения.
Вторая акция гражданского контроля (26 июня 2008 года) выявила, что, несмотря на принятые муниципальными властями меры, ситуация с соблюдением интервалов и графика движения не только не улучшилась, но на некоторых маршрутах даже ухудшилась (подробнее см. в приложениях):
- Почти в четыре раза увеличилось число автобусных маршрутов, на которых грубо не соблюдаются интервалы движения в дневное и вечернее время.
- На половине автобусных и трамвайных маршрутов движение закончилось в среднем на 35 минут (от 10 до 80 минут) раньше положенного времени.
- Более чем в два раза увеличилось число остановочных комплексов, на которых отсутствовали информационные таблицы с интервалами, временем начала и окончания движения.
- По-прежнему значительная часть автобусов и троллейбусов не оснащена сзади номерными табличками и т. д.
Социальные эффекты гражданского контроля работы пассажирского транспорта г. Перми
Главное условие успеха технологии гражданского контроля – сама технологичность: строгое и единообразное соблюдение всеми участниками правил и процедур гражданского контроля; алгоритмизация и обязательное документирование всех основных действий в рамках контроля; систематизированная обработка и анализ полученных данных.
Почему это так важно? Потому, что результаты контроля обязательно будут подвергнуты тщательнейшему анализу на достоверность и объективность. Именно поэтому методическое обеспечение, организация и результаты контроля должны быть безупречными.
Только высокая технологичность гражданского контроля, дисциплина и ответственность общественных наблюдателей позволяют собрать достоверные и значимые данные о такой сложноструктурированной во времени и в пространстве деятельности, каковой является обеспечение пассажирских перевозок в миллионном городе.
Другие важные условия успешного проведения гражданского контроля:
· Оператором/координатором гражданского контроля должна стать некоммерческая организация, обладающая достаточным менеджерским потенциалом, опытом организации масштабных акций.
· Организация – оператор гражданского контроля должна иметь достаточно связей и авторитета в местном гражданском сообществе, чтобы привлечь достаточное число общественных наблюдателей из партнерских, дружественных организаций, или должна обладать серьезной собственной волонтерской базой.
· Организация-оператор должна иметь имидж, обеспечивающий минимальное доверие, а лучше – уважение со стороны СМИ и властей.
· Руководители муниципальных властей должны быть открытыми для гражданских инициатив.
· Максимальная сервисность, обеспечение всех возможных удобств для общественных наблюдателей, обязательные благодарственные письма и сувениры по итогам акции.
· Такое сложное и ответственное дело, как гражданский контроль, может запускаться только при наличии убедительной гипотезы (в данном случае: наличие хотя бы единичных фактов или косвенных данных, свидетельствующих о неблагополучии в работе транспорта, очевидное недовольство жителей, находящее свое проявление в жалобах, публикациях СМИ и т. п.).
Гражданский контроль в описанной технологии не нуждается в серьезном финансировании. Основные статьи расходов: менеджмент и тиражирование бланков протоколов и других документов.
