Назначение региональных губернаторов
в контексте процессов политической модернизации в российских регионах (на примере РСО-Алания)
Несомненно, отказ от прямых выборов региональных губернаторов и переход к процедуре их назначения из федерального центра имел своей практической целью укрепление властной вертикали, улучшение управляемости госаппарата и повышение эффективности власти на уровне регионов. Однако при всем при этом мы сталкиваемся с существенным торможением процессов политической модернизации в регионах Российской Федерации. По этой причине точки зрения исследователей по проблеме фокусируются преимущественно вокруг определенного круга негативных оценок процесса политической модернизации как в целом по стране, так и на уровне российских регионов. Так, по мнению профессора А. Аузана, «Россия проскочила развилку, связанную с модернизацией. Я по-прежнему полагаю, – пишет автор, – что кризис – не время для модернизации в наших странах, не только в России. Объяснение этому очень простое: доминирующие группы в условиях кризиса занимаются перераспределением активов, и они не заинтересованы в том, чтобы установить достаточно четкие и устойчивые правила, без которых модернизация не работает».[1] С другой стороны, «если в стране недостаточно демократии, нет конкурирующих за власть политических партий, то никакие экономические реформы не сделают ее современной»[2].
Относительно регионального модернизационного процесса исследователи отмечают: ««Вопрос о новой попытке российской модернизации – это вопрос о стимулах к ее осуществлению. Власть, в том числе и на уровне регионов, не имеет стимулов для проведения модернизации. У региональных элит также не было серьезной мотивации развивать свои регионы, риски потерять власть перевешивали реформаторские амбиции, а население лишено и ресурсов и стимулов для того, чтобы настаивать на проведении реформ»[3]. Вследствие этого в российских регионах, «в том числе и в Северной Осетии, мы наблюдаем пренебрежение к демократическим модернизационным процессам, что привело к криминализации реформ»[4].
Очевидно, что причины подобной картины в сфере политических модернизационных процессов могут быть весьма многообразны и носят комплексный характер, и вряд ли их можно свести к какой-либо одной. Однако, по нашему мнению, состояние одной из наиболее важных политических сфер – исполнительной власти, и в особенности процедуры прихода на высшую исполнительную должность субъекта РФ – не может не затрагивать как динамику регионального политического процесса, так и политическую модернизацию в целом. В связи с этим представляется актуальным рассмотреть вопрос о том, в каком направлении и в какой степени отказ от прямых выборов региональных губернаторов и переход к процедуре их назначения повлиял на процессы политической модернизации в регионах Российской Федерации. Рассмотреть этот вопрос мы попробуем на примере Республики Северная Осетия-Алания, проанализировав как материалы массовых и экспертных опросов, проводившихся в республике в г. г., так и ряд правовых документов.
Проведенный анализ указанных материалов позволяет высказать мнение о том, что отказ от прямых выборов региональных губернаторов и переход к процедуре их назначения из федерального центра является одной из основных причин торможения процессов политической модернизации в российских регионах, в том числе и в РСО-Алания. При этом под политической модернизацией мы понимаем, прежде всего, демократизацию политической жизни и политических институтов, которая, безусловно, будет способствовать «возрастанию способности политической системы адаптироваться к новым образцам социальных целей и создавать новые виды институтов, обеспечивающих развитие социальной системы»[5].
В этом плане исследователи выделяют следующие цели политической модернизации: создание новых политических институтов для решения постоянно расширяющегося круга социальных и экономических проблем; изменение политических ориентаций элиты и лидеров на открытую борьбу; формирование рациональной бюрократии. В целом в политической сфере модернизация означает переход от авторитета традиционного лидера к системе избирательного права, представительства, политических партий и демократического правления. При этом политическая модернизация напрямую связана с установлением разделения властей, включением широких масс населения в политический процесс, формированием осознанных интересов различных общественных групп[6].
Исходя из этих положений, следует признать, что отказ от прямых выборов региональных губернаторов и переход к процедуре их назначения из федерального центра объективно означает отход от курса на демократизацию политических институтов и политической системы в целом, что крайне негативно сказалось и на процессах политической модернизации. И такая картина сложилась в силу следующих обстоятельств.
Во-первых, процедура назначения главы республики привела к усилению зависимости республиканской власти от федерального центра, когда местные власти в своей практической политике более заинтересованы в выполнении распоряжений из Москвы, чем в решении местных проблем. В этой связи российские аналитики отмечают, что подобный механизм попадания на губернаторский пост замыкает региональные власти на федеральный центр, ведет к их оторванности от региональных проблем, что не только не способствует решению проблем на местах, но, пожалуй, еще больше обостряет ситуацию. Именно поэтому, по мнению В. Ковалева, «вопрос о политической модернизации в российских регионах приобретает особую актуальность, поскольку становится одной из важнейших составляющих политической модернизации страны в целом»[7].
Проблема в этом плане состоит в основном в том, что большая зависимость от центра должна означать и большую меру ответственности перед ним. Однако практика убеждает, что это не всегда соответствует действительности. Местные эксперты свидетельствуют, что федеральный центр не очень-то призывает республиканские власти к ответу, а порой и совсем не призывает, более того, центр очень многое им прощает: «На примере нашей республики видно, что федеральный центр прощает республиканской власти бездеятельное поведение и порой даже поощряет их»[8].
Именно по этой причине, судя по данным социологических исследований, оценка жителями Владикавказа политики федерального центра на Северном Кавказе остается преимущественно критической. Так, только 8% опрошенных респондентов оценивает политику Кремля в северокавказском регионе положительно и 20% – «скорее положительно». Число тех, кто оценил политику Москвы негативно, оказалось существенно выше. 16% заявило о своей отрицательной оценке политики федерального центра и 42% оценило ее «скорее отрицательно». Общее число недовольных политикой Москвы в северокавказском регионе среди опрошенных во Владикавказе составило 58%, более чем в два раза превысив общее количество тех, кто оценивает политику Кремля положительно или «скорее положительно» (28%). 14% опрошенных затруднились ответить на этот вопрос[9].
Проблема ответственности республиканской власти приобретает дополнительную остроту в связи с тем, что и народ сам не может призвать республиканскую власть к ответу, поскольку он ее не избирал. Эксперты по этому поводу отмечают, что «если бы были выборы, то народ бы на них продемонстрировал, что он не прощает региональным руководителям безответственное отношение к нуждам населения»[10]. В силу этих причин, по экспертным оценкам, губернаторы-назначенцы могут в большей степени, чем выборные губернаторы, позволить себе незаинтересованное и даже безразличное отношение к нуждам региона, что и подтверждается на практике.
Во-вторых, замкнутость главы исполнительной власти республики на центр практически полностью выключила из политического процесса рядового избирателя и всю местную общественность в целом. В этой связи данные экспертных опросов по РСО-Алания свидетельствуют, что отказ от прямых выборов губернаторов, с одной стороны, означает проявление недоверия к народу, к его способностям демократичным путем избирать своего руководителя. В этой связи общественные эксперты констатируют: «Конечно, бывали случаи, когда в российских регионах, и в Северной Осетии в том числе, путем прямых выборов на должность главы региона попадали такие кандидатуры, о которых люди весьма сожалели. Но другого способа реализовать демократические права граждан просто нет, а на ошибках надо учиться, поскольку демократия была дарована народу совсем недавно, и должен пройти какой-то период, когда этот процесс встанет на должный уровень»[11].
Более того, отказ от прямых выборов губернаторов полностью перекрыл клапан, через который общественные настроения могли быть доведены до властных структур, тем самым была оборвана тонкая ниточка, хоть как-то обеспечивавшая связь между обществом и властью в республике. В этих условиях, безусловно, в обществе укрепляется представление о том, что от общества ничего не зависит, поскольку все утверждается сверху «и пусть Москва сама за все и отвечает». По этой причине эксперты считают, что «это совсем не школа гражданской ответственности и вообще это не политическая школа для рядового избирателя и для общества в целом»[12].
Помимо всего, практика назначения региональных губернаторов привела к появлению немаловажных проблем и в правовой сфере, когда правовой статус глав исполнительной власти в субъектах Российской Федерации оказался совершенно различным. В этом плане исследователи выделяют следующие формы органов исполнительной власти в субъектах РФ:
а) глава субъекта на основе единоначалия руководит высшим исполнительным органом субъекта;
б) глава субъекта руководит высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, являясь по существу председателем Правительства;
в) полномочия главы субъекта осуществляет председатель Правительства (высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта;
г) глава субъекта РФ возглавляет высший коллегиальный орган исполнительной власти этого субъекта, при этом должность руководителя этого органа занимает другое лицо (председатель Правительства)[13].
Из анализа Конституции РСО-Алания следует, что Председатель Правительства РСО-Алания не является руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта в полном смысле этого слова. Это должностное лицо является членом коллегиального органа исполнительной власти в ранге его председателя. Конституция РСО-Алания не содержит положений, характеризующих Председателя Правительства как «руководителя» этого органа. В то же время, изучив полномочия Главы Республики, можно констатировать, что именно он как высшее должностное лицо является реальным руководителем Правительства как высшего органа исполнительной власти республики[14].
Исследователи отмечают также, что, несомненно, подобная практика в правовой сфере в системе исполнительных органов приводит к определенной чехарде в функциях органов исполнительной власти на различных уровнях. К примеру, согласно закону «О Правительстве Республики Северная Осетия – Алания», заместители Председателя Правительства координируют работу органов исполнительной власти Республики, дают им поручения и контролируют их деятельность. Однако законодатель не предусматривает каких-либо административных рычагов воздействия на эти органы и их руководителей. В такой ситуации поручения, данные заместителем правительства РСО-Алания органу исполнительной власти Республики, могут носить довольно условный, необязательный характер, а контроль над его деятельностью превращается в формальную процедуру. Исходя из этого, имеет смысл законодательно закрепить нормы, дающие право заместителям Председателя Правительства представлять Главе Республики как главе исполнительной власти предложения о наложении на руководителей органов исполнительной власти курируемого ими блока дисциплинарного взыскания и об их поощрении[15].
В конечном счете, мы наблюдаем в республике усиление авторитарных тенденций в управлении и авторитаризма как характерной черты политического режима в целом, что крайне негативно сказывается на процессах демократизации и модернизации. Экспертные опросы в республике констатируют в этой связи: «Политическое руководство РСО-А продолжает оставаться авторитарным в очень большой степени, проявления демократизма в руководстве республики практически невозможно продемонстрировать, их просто нет. В целом для республики характерен авторитарный, замкнутый стиль руководства»[16] [9, 132-133].
Более того, вследствие торможения процессов демократизации существенно понизилась и общая эффективность региональной власти, а также способность инициировать и реализовывать модернизационные проекты. Исследователи отмечают, что деятельность органов государственной власти в республике крайне медленно приобретает новые качества, адекватные современным задачам и требованиям, «во власти развиваются негативные тенденции, которые снижают ее эффективность и авторитет, многие преобразования носят поверхностный характер, сводятся к неоправданно частым реорганизациям органов государственной власти»[17].
Снижение эффективности власти приводит к срыву также и модернизационных проектов. Широко пропагандировавшиеся модернизационные программы типа «Горы Осетии», «Нефть Осетии» и ряд других так и остались пустыми декларациями. Социологические опросы показывают также, что 71,0 % опрошенных жителей республики в последние 12 месяцев не участвовали в создании новых фирм, 72,4% не участвовали в производстве нового продукта, 72,5% не участвовали в создании новой технологии, 71,3% не участвовали в предложении новых услуг. При этом 29,8% опрошенных на вопрос о качестве жизни в республике ответили, что здесь жизнь остановилась, 38,7% ответили, что здесь не любят инициативу, и только 18,2% ответили, что в нашем регионе люди живут лучше[18].
Как следствие указанных процессов резко возросли уровень и масштабы коррупции в сфере исполнительной власти, не обойдя при этом и другие смежные политические сферы – законодательную и судебную. Местные эксперты сходятся во мнениях по вопросу о том, что мощнейшим заслоном на пути демократизации и модернизационных процессов в РСО-Алания является достаточно высокий уровень коррупции на всех уровнях управленческого аппарата. При этом отмечается, что «коррупция есть порождение качества элиты, это уже ее неотъемлемая часть, которая делает ее все более и более нежизнеспособной»[19].
Судя по данным социологических опросов, подавляющее большинство опрошенных считают, что те, в чьих руках сегодня находится власть, используют ее в основном для личного обогащения, и лишь ничтожный процент верит в честность власти и ее намерение создать благоприятные условия для проживания населения страны[20]. Согласно оценкам местных аналитиков, коррупция широко распространилась не только в сфере госуправления, но также глубоко проникла и в другие сферы. Массовые опросы населения республики также показывают, что в некоторых организациях и государственных институтах республики распространены коррупция, взяточничество среди работников. Так, например, на вопрос: «Насколько распространена коррупция в крупных российских государственных корпорациях на территории РСО-А?» – более половины респондентов ответили, что в этих корпорациях коррупция распространена очень широко, а каждый пятый – что незначительно. Ни один человек не сказал, что в этой сфере нет коррупции[21]. На высокий уровень коррупции в предпринимательской среде указал также полномочный представитель президента в Южном федеральном округе (ЮФО) Дмитрий Козак, отметивший, что коррупция мешает развитию бизнеса в Северной Осетии, в связи с чем он просит российские власти уделить внимание этой проблеме[22].
Высокий уровень коррупции в республике фиксируется не только местными социологами. Исследования общественного мнения, проводимые внешними организациями, рисуют аналогичную картину состояния коррупции в РСО-Алания. Согласно данным информационного агентства «Caucasus Times», проводившего опрос общественного мнения в столице Северной Осетии в 2009 г. с целью выявления отношения населения к коррупционной ситуации в Северной Осетии, подавляющее большинство населения столицы Северной Осетии г. Владикавказа (79%) отметило личный опыт непосредственного соприкосновения с коррупцией в различных социальных институтах и органах власти. Отвечая на вопрос о том, в какой именно сфере в Северной Осетии проблема коррупции стоит наиболее остро, подавляющее большинство опрошенных респондентов указало правоохранительные органы (65%). Помимо них в тройку самых коррумпированных структур Северной Осетии вошли также сфера образования (54%) и суды (51%). Кроме того, около трети респондентов отнесли к числу коррумпированных структур республики также систему здравоохранения (35%), налоговые органы (35%) и органы социального обеспечения (30%)[23].
Следует отметить, что в ходе проведения аналогичных опросов в республиках Северного Кавказа правоохранительные органы неизменно оказываются в тройке наиболее коррумпированных структур. Так, в ходе опроса, проведенного в начале марта 2009 г. в Махачкале, в тройку самых коррумпированных структур Дагестана, по мнению опрошенных жителей Махачкалы, вошли здравоохранение (63%), правоохранительные органы (58%) и суды (44%)[24]. По результатам исследования, проведенного во Владикавказе, подавляющее большинство опрошенных жителей города продемонстрировали скептицизм в своих оценках динамики изменения уровня коррупции в Северной Осетии за последние годы. Так, 19% отметило, что масштаб коррупции в республике не изменился, в то время как 41% полагает, что он увеличился и 30% – «скорее увеличился». Лишь очень незначительное число респондентов продемонстрировало оптимизм в данном вопросе: 1% опрошенных полагает, что объем коррупции в их республике «уменьшился» и 4% – «скорее уменьшился». Таким образом, общее число убежденных пессимистов, считающих, что уровень коррупции в Северной Осетии увеличился или «скорее увеличился» (71%), многократно превысил число оптимистов, полагающих, что масштабы коррупции в республике уменьшились или «скорее уменьшились» (5%)[25].
По вопросу о прогнозах относительно масштабов коррупции в Северной Осетии в ближайшие годы ответы респондентов показали, что ожидания населения Владикавказа в этой области являются в основном также пессимистическими. Как и в соседних республиках Северного Кавказа, подавляющее большинство опрошенных жителей Владикавказа не склонно ждать каких-либо изменений к лучшему в данной области, полагая, что в ближайшие несколько лет масштаб коррупции либо не изменится (31%), либо увеличится (26%), либо «скорее увеличится» (27%). Только 5% выразило надежду на то, что объем коррупции уменьшится и лишь 7% – «скорее уменьшится». Общее число пессимистов, ожидающих роста коррупции, составило, таким образом, 53%, в то время как количество оптимистов, надеющихся на снижение уровня коррупции – лишь 12%. При этом 4% респондентов не смогли дать определенный ответ на данный вопрос[26].
К сожалению, подобные пессимистические прогнозы относительно состояния коррупции в республике подтверждаются на практике. 24 мая 2011 года на координационном совещании правоохранительных органов в прокуратуре Северной Осетии замминистра по экономической безопасности МВД республики подполковник Ярослав Гудков привел некоторые цифровые показатели, подтверждающие значимость роста коррупционных преступлений. По его словам, средний размер задокументированной взятки в Северной Осетии вырос за последние несколько лет в 7 раз – с 16 тыс. рублей в 2008 году до 107 тыс. рублей в 2011 году. Наряду с цифровыми показателями Гудков привел ряд примеров. Так, в 2011 году с поличным задержаны: сотрудник АМС Пригородного района – за взятку в 500 тыс. рублей, работник Пенсионного фонда того же района – за взятку в 100 тыс. рублей, служащий МЧС – за взятку в сумме 170 тыс. рублей. За получение незаконного денежного вознаграждения в размере 70 тыс. рублей задержан один из сотрудников ГТРК «Алания». В конце своего доклада Гудков доложил членам совещания о задержании 24 мая с поличным главы одного из сельских поселений республики за взятку в 600 тыс. рублей [27].
Реакция населения на вопрос об основных источниках коррупции в их республике выявила наиболее критическое отношение к местным властям. Так, 81% жителей столицы Северной Осетии склонно усматривать основной источник коррупции в республике именно в деятельности местных властей. При этом 43% опрошенных респондентов назвало в качестве главного источника коррупции местные власти республики и 36% – федеральные власти. 6% затруднилось дать определенный ответ на данный вопрос. Следует отметить, что в ходе предыдущих опросов в Нальчике и в Махачкале большинство опрошенных жителей этих столиц также называло в качестве основного источника коррупции в их республиках местные власти[28].
Безусловно, такая картина коррупционной ситуации в РСО-Алания обуславливает острую необходимость эффективной борьбы с этим злом, принимающим все более чудовищные масштабы. Эксперты констатируют в этой связи, что необходимой предпосылкой для реализации модернизационных проектов различного характера в условиях российской действительности выступает борьба с коррупцией на всех уровнях власти: как в высших эшелонах, так и на низших звеньях управленческого аппарата.
Подобное состояние исполнительной власти в РСО-Алания обуславливает и критически низкий уровень доверия к власти со стороны общества, что также является весьма существенным препятствием на пути демократизации и модернизационного реформаторства. В этой связи массовые опросы населения республики показывают заметное отчуждение граждан от политики, когда лишь 10,6% респондентов доверяют главе исполнительной власти в республике, 8,5% – правительству республики и 8,3% – республиканскому законодательному органу[29].
Именно по этой причине в республике складывается такая картина, когда власть и общество существуют сами по себе, то есть характерным становится параллельное существование власти и общества, деятельность и поведение которых совершенно не пересекаются. Поэтому, согласно экспертным оценкам, в обществе развивается совершенно аполитичное отношение ко всему, что происходит, идет мощнейший процесс деполитизации. Проблема усугубляется тем, что низкий рейтинг власти объективно способствует дальнейшему дистанцированию региональных властей от общества и углублению разрыва между ними, что приводит к складыванию ситуации, когда ни общество не в состоянии влиять на властные структуры, ни сама власть не способна в должной мере влиять на ход общественных процессов. Несомненно, подобные процессы будут стимулировать рост общественного недовольства, которое очень трудно будет заблокировать на фоне общего ухудшения социально-экономического положения населения.
Таким образом, давая общую оценку переходу к процедуре назначения главы региона, можно заключить, что эта практика крайне негативно сказывается на взаимоотношениях власти и общества. По оценкам экспертов, после отмены прямых выборов «республиканская власть еще более замкнулась в себе, так как считает, что она совершенно независима от народа и может делать все, что хочет, поскольку отчитывается только перед Кремлем, и это не дело народа и общества – вмешиваться в ее деятельность. Очень вредная практика: как для власти, так и для общества, и для их взаимоотношений в целом»[30]. В силу этого следует признать, что в сфере исполнительной власти ощущается острая необходимость возвращения к практике прямых выборов региональных губернаторов.
В этом плане следует признать весьма своевременными недавние инициативы президента Российской Медведева, связанные с рядом преобразований в политической сфере. Среди этих инициатив вполне закономерно на передний план выступает и предложение перейти к прямым выборам глав региональных властей, что при любых обстоятельствах будет способствовать развитию процессов демократизации и в свою очередь модернизации всех сфер общественно-политической и социально-экономической жизни страны и ее регионов.
ССЫЛКИ и ПРИМЕЧАНИЯ:
[1] Аузан формула модернизации. – [электронный ресурс]: URL: http://www. *****/lectures/2009/10/16/auzan. html
[2] Бокарев модернизации и экономическое развитие
//http://www. perspektivy. info/misl/idea/teorii_modernizacii_i_ekonomicheskoje_razvitije_.htm
[3] 3. Ковалев регионы и политическая модернизация. – [электронный ресурс]: URL: http://www. *****/publications/article23277.htm
[4] Дзуцев в РСО-Алания // Пульс Осетии. 22 марта, 2011.
[5] 5. , Янкевич черты теории политической модернизации и современность. – [электронный ресурс]: URL: http://www. pravo. /book_z2161_page_6.html
[6] Там же.
[7] Ковалев регионы и политическая модернизация.
[8] Проблемы политической модернизации РСО-Алания. Материалы экспертного опроса. 2011г. Архив автора.
[9] Коррупция против Пригородного района. – [электронный ресурс]: URL: http://www. /article. asp? id=20023
[10] Проблемы политической модернизации РСО-Алания. Материалы экспертного опроса. 2011г. Архив автора.
[11] Там же.
[12] Там же.
[13] Баликоев -правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: По материалам Республики Северная Осетия – Алания: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2007. [электронный ресурс]: http://law. *****/book/book. asp? bookID=1268869
[14] Там же.
[15] Там же.
[16] Дзуцев населением эффективности деятельности органов исполнительной власти РСО-Алания СКФО РФ. М.: ИСПИ РАН, 2010. С.132-133.
[17] Там же.
[18] «Социальные аспекты жизни населения РСО-Алания». Результаты анкетного опроса. Северо-Осетинский центр социальных исследований Института социально-политических исследований РАН, 2010 г. Архив проф. .
[19] Проблемы политической модернизации РСО-Алания. Материалы экспертного опроса. 2011г. Архив автора.
[20] Дзуцев в органах исполнительной власти Республики Северная Осетия-Алания Северо-Кавказского федерального округа Российской Федерации. М.: ИСПИ РАН, 2011. С.134. [11, 134].
[21] Там же.
[22] Дмитрий Козак обратил внимание правительства на коррупцию в Северной Осетии. – [электронный ресурс]: URL: http:///2007/06/28/dmitrijj_kozak_obratil_vnimanie_pravitelstva_na_korrupciju_v_severnojj_osetii. html
[23] Коррупция против Пригородного района. – [электронный ресурс]: URL: http://www. /article. asp? id=20023
[24] Там же
[25] Там же.
[26] Там же.
[27] [электронный ресурс]:URL: http://www. *****/news/228639/25.05.11
[28] Коррупция против Пригородного района. – [электронный ресурс]: URL: http://www. /article. asp? id=20023
[29] «Социальные аспекты жизни населения РСО-Алания». Результаты анкетного опроса. Северо-Осетинский центр социальных исследований Института социально-политических исследований РАН, 2010 г. Архив проф. .
[30] Проблемы политической модернизации РСО-Алания. Материалы экспертного опроса. 2011 г. Архив автора.
