Государственное регулирование и проблемы функционирования контрактной системы в Российской Федерации

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

аспирант кафедры «Государственное управление и финансы», Государственный университет – учебно-научно-производственный комплекс

*****@***ru

В статье рассмотрена методология государственного регулирования контрактной системы в Российской Федерации. Выявлены проблемы функционирования действующей системы размещения государственного заказа. Рассмотрены инновационные методы реализации контрактной системы, предлагаемые законом о контрактной системе. Сделаны выводы об эффективности их реализации на практике.

Ключевые слова: государственный заказ, контрактная система, нормативно-правовое регулирование

STATE REGULATION AND PROBLEMS OF FUNCTIONING OF THE CONTRACT SYSTEM IN THE RUSSIAN FEDERATION

Stanyakin S. V.

*****@***ru

In article the methodology of state regulation of contract system in the Russian Federation is considered. Problems of functioning of operating system of placement of the state order are revealed. Innovative methods of realization of the contract system, offered by the law on contract system are considered. Conclusions are drawn on efficiency of their realization in practice.

Keywords: procurement, contract system, standard and legal regulation

Исследование теоретико-методологических основ формирования контрактной системы показало, что в Российской Федерации она носит фрагментарный характер, так как представлена на сегодняшний день только в части размещения государственных заказов. Особое значение в данном случае имеет законодательное регулирование этой сферы, определяющее обязательные для исполнения способы и методы реализации государственного контракта. Именно правовая основа контрактной системы является залогом ее эффективной реализации. Соответственно, построение целостной конструктивной контрактной системы в стране возможно только при наличии результативно действующей нормативно-правовой базы.

В России государственное регулирование контрактной системы в настоящий момент базируется на системе законодательных актов, в порядке, представленном на рисунке 1.

Рисунок 1 – Методология государственного регулирования контрактной системы в Российской Федерации

Федеральный закон от 01.01.01 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» сегодня выступает в качестве основного нормативного регулятора процессов размещения государственных заказов в Российской Федерации [2]. Основным его недостатком является отсутствие системности в регулировании госзаказа. К его ведению относится только процесс размещения госзаказа, остальные элементы системы, такие как планирование, исполнение контракта, мониторинг, аудит, контроль остаются вне поля действия закона. В связи с этим, был принят новый Федеральный закон от 01.01.01 года «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – закон о контрактной системе), вступающий в силу с 2014 года [1]. Он позволит урегулировать отношения участников системы комплексно и направлен на решение накопившихся проблем и повышение эффективности работы контрактной системы в целом.

Рассмотрим основные положения этих законодательных актов и сравним их. В статье 1 Федерального закона установлен предмет регулирования, в соответствии с которым данный Федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов. Законом установлены субъекты правоотношений контрактной системы (рисунок 2).

Рисунок 2 – Субъекты правоотношений контрактной системы в Российской Федерации

Способы размещения госзаказа, установленные действующим законодательством Российской Федерации представлены на рисунке 3.

Размещение заказа по закону осуществляется путем проведения торгов в той или иной форме.

Конкурс – торги, победителем которых признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения контракта и заявке которого присвоен первый номер. Условия исполнения контракта включают как ценовые, так и неценовые факторы. Размещение заказа проводится в один этап без переговоров и может быть открытым или закрытым.

Аукцион – торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта. Проводится в открытой или закрытой форме. С 1 января 2011 года все открытые аукционы проводятся в электронной форме. Обязательная процедура для некоторых видов простых товаров, перечень которых определен Правительством РФ.

Заказчик, уполномоченный орган вправе размещать заказ путем проведения закрытого конкурса, аукциона исключительно в случае размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, сведения о которых составляют государственную тайну.

Рисунок 3 – Способы размещения госзаказа, установленные Федеральным законом

Для способов размещения заказа без проведения торгов предусмотрены следующие условия. Запрос котировок применяется при размещении заказа на производство товаров, выполнение работ, оказание услуг, которые осуществляются не по конкретным заявкам и для которых есть функционирующий рынок, в случаях, если:

а) цена муниципального контракта не превышает рублей;

б) для обеспечения своей деятельности на территории иностранного государства, на которой находится заказчик, у иностранных поставщиков (исполнителей, подрядчиков) независимо от цены контракта;

в) судом вынесено определение об обеспечении иска о расторжении контракта на поставку продовольствия, средств, необходимых для оказания скорой или неотложной медицинской помощи, лекарственных средств, топлива, которые необходимы для нормального жизнеобеспечения граждан и отсутствие которых приведет к нарушению их нормального жизнеобеспечения, заказчик вправе разместить заказ на поставку таких товаров путем проведения запроса котировок.

В целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера заказчик, уполномоченный орган проводят предварительный отбор участников размещения заказа, квалификация которых соответствует предъявляемым требованиям и которые могут в возможно короткий срок без предварительной оплаты и (или) с отсрочкой платежа осуществить поставки необходимых товаров, выполнение работ, оказание услуг. По результатам предварительного отбора составляется перечень поставщиков в целях размещения у них заказа на поставку указанных товаров, выполнение работ либо оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем запроса котировок. Размещение заказа путем запроса котировок в данном случае осуществляется без ограничения цены контракта.

Размещение заказа у единственного поставщика возможно в следующих случаях:

а) размещения заказа на поставку товаров, работ, услуг предусмотренных статьей 55 Федерального закона;

б) подана единственная заявка на торгах (запросе котировок);

в) торги признаны несостоявшимися и государственный или муниципальный контракт не заключен с единственным участником;

г) при повторном размещении заказа путем запроса котировок не подана ни одна котировочная заявка;

д) осуществления поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг в течение квартала на сумму, не превышающую 100000 рублей. По итогам размещения таких заказов могут быть заключены контракты, а также иные гражданско-правовые договоры в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации;

е) возникновения потребности у заказчика, уполномоченного органа или специализированной организации в опубликовании в официальном печатном издании извещения о проведении торгов и протоколов.

В таблице 1 представлены пороговые значения начальной (максимальной) цены государственного (муниципального) контракта влияющие на выбор способа размещения заказа.

Таблица 1 – Пороговые значения начальной (максимальной) цены государственного (муниципального) контракта влияющие на выбор способа размещения заказа

Способ размещения заказа Начальная цена контракта	Конкурс	Открытый аукцион в электронной форме	Запрос котировок	У единствен- ного поставщика
Обычный	На территории иностранного государства	В целях оказания гумманитар-ной помощи
до 100 тыс. руб.*						Гражданско-правовой договор
до 500 тыс. руб.
свыше 500 тыс. руб.

* - Размещение заказов для нужд заказчиков с ценой товаров, работ, услуг до 100 тыс. руб. осуществляется у единственного поставщика путем заключения гражданско-правового договора, однако не запрещены и др., предусмотренные Законом способы размещения заказа.

Законодательством о размещении заказов Российской Федерации предусмотрены преференции учреждениям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов, а также субъектам малого предпринимательства в размере до 15% общего объема поставок.

Особое внимание Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» уделяет открытости и прозрачности процесса размещения заказа. Исследуемый закон определяет информационный ресурс в сети «Интернет» – Официальный сайт Российской Федерации (www. *****) для размещения информации о заказах на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг.

Одним из информационных ресурсов, предусмотренных Федеральным законом , является реестр контрактов, заключенных по итогам размещения заказов. Указанный реестр ведут федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, уполномоченные на ведение реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов.

Сведения о контракте в 3-х дневный срок направляются в уполномоченный на ведение реестра орган, который в 3-х дневный срок публикует их на официальном сайте.

Также Федеральным законом предусмотрен такой информационный ресурс как реестр недобросовестных поставщиков, который ведет Федеральная антимонопольная служба, сведения из которого исключаются через 2 года. В реестр заносится информация:

- об участниках размещения заказа, уклонившихся от заключения государственного или муниципального контракта,

- о поставщиках, с которыми контракты расторгнуты в связи с существенным нарушением ими контрактов.

Таким образом, к настоящему времени в Российской Федерации сформирована достаточно полная нормативно-правовая база по организации реализации контрактной системы. Законодательная база достаточно подробно регулирует гражданско-правовые вопросы в области государственного заказа. Однако, ряд вопросов в сфере госзаказа до сих пор остаются не отрегулированными.

С одной стороны, со вступлением в силу Федерального закона , государство при реализации контрактной системы стало экономить ежегодно порядка 200 млрд. руб. С другой – проверки, проводимые Счетной палатой Российской Федерации, предоставляют информацию, которая показывает, что порядка 50% заказов, размещаемых посредствам конкурсных процедур, впоследствии признаются несостоявшимися. Причиной признания аукциона несостоявшимся является то, что на участие в конкурсных процедурах подается менее двух заявок или комиссией допускается только один участник. По нашему мнению, данные отрицательные тенденции можно объяснить не только низким уровнем конкуренции на рынке госзакупок, но и следующими негативными причинами, которые необходимо устранять:

- умышленное занижение начальной цены контракта недобросовестными чиновниками в целях лоббирования интересов определенной компании или индивидуального предпринимателя;

- определение начальной цены контракта в сумме ниже, чем среднерыночная стоимость предполагаемого к поставке товара, выполнения работ, оказания услуг вследствие недостаточной квалификации специалистов, осуществляющих размещение заказа;

- разработка специалистами, осуществляющими размещение заказа заведомо «сложной» конкурсной документации (с большим количеством требований к товарам, работам, услугам предполагаемых к поставке или выполнению) в целях снижения конкуренции на торгах и предоставления преимуществ конкретной компании или индивидуальному предпринимателю;

- отсутствие возможности общественности провести мониторинг и контроль исполнения государственного заказа.

Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в качестве основного инструмента размещения государственного заказа для большинства товаров, работ, услуг устанавливает открытый аукцион в электронной форме. Победителем открытого аукциона в электронной форме признается лицо, предложившее наименьшую цену по контракту. В этой ситуации возникает острая проблема качества поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг, которая требует безотлагательного решения.

Еще одной важной проблемой современной контрактной системы в Российской Федерации является проблема слабо развитой инфраструктуры кредитования, предоставления обеспечения заявки и исполнения контракта участником размещения заказа и поставщикам для нужд государства. Решение данной проблемы позволит увеличить конкуренцию на рынке государственного закупок, а в результате повысить эффективность контрактной системы в целом.

Рассмотрев действующее законодательство в сфере госзаказа, и выявив сложившиеся проблемы, связанные с применением данного законодательства, представим новые положения, предложенные Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (рисунок 4) [1].

Таким образом, закон о контрактной системе направлен на повышение эффективности и результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок. В отличие от 94-ФЗ закон о контрактной системе имеет комплексный подход к регулированию отношений в сфере госзакупок, начиная от планирования закупок и заканчивая мониторингом, аудитом и контролем процесса и результатов закупок. Вступление в силу нового Федерального закона безусловно, позволит повысить эффективность проведения госзакупок. В частности, новые способы определения поставщиков дают возможность эффективно проводить закупки технологически сложных, инновационных, высокотехнологичных или специализированного характера товаров, работ, услуг.

 

Рисунок 4 – Методы реализации госзаказа предложенные Федеральным законом

Законом установлены пять методов определения начальной (максимальной) цены контракта и условия применения каждого из них, что позволит более точно определять начальную цену контракта. Вводится обязанность заказчика в случае превышения ежегодного объема закупок 100 млн. руб. формировать в своей структуре профессиональные, высококвалифицированные органы, позволяющие эффективно проводить процедуры госзакупок. Устанавливается возможность общественного контроля со стороны общественных объединений за процессами госзакупок и результатами их проведения. При выявлении нарушений общественные объединения получили право от своего лица обращаться в контролирующие и правоохранительные органы, что, несомненно, позволит уменьшить количество нарушений со стороны госзаказчиков, уполномоченных органов и специализированных организаций.

Однако, предложенные в новом законе меры реализации контрактной системы позволяют решить только часть проблем, сложившихся в современной контрактной системе. При этом, основная проблема, сложившаяся в контрактной системе в настоящее время – большое количество неконкурентных процедур, а также качество поставляемых товаров, работ, услуг, слабо развитый рынок финансовых продуктов для участников размещения госзаказа остаются вне поля действия закона о контрактной системе. Решение обозначенных проблем возможно путем построения инновационной инфраструктуры контрактной системы, включающей инновационную модель организации размещения госзаказа и инновационную инфраструктуру финансовых инструментов, позволяющих значительно повысить эффективность функционирования контрактной системы в стране и вывести ее на новый качественный уровень.

_________________________

1. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»: Федеральный закон от 01.01.01 года // Справочно-правовая система «Гарант»: [Электронный ресурс] / НПП «Гарант-Сервис». – Послед. обновление 04.06.2013.

2. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 01.01.01 г. // Справочно-правовая система «Гарант»: [Электронный ресурс] / НПП «Гарант-Сервис». – Послед. обновление 10.08.2012.