доцент кафедры теории государства и права Владикавказского института управления, к. ю.н.

ВОЗМОЖНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ОТЗЫВА ДЕПУТАТА ВЫБОРНОГО ОРГАНА ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В УСЛОВИЯХ ПРОПОРЦИОНАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

Институт отзыва депутата представительного органа власти как вид конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации за последние 10 лет постепенно исчезает. Это происходит в связи с переходом практически всех представительных органов власти на избрание в них представителей народа по пропорциональной избирательной системе. Государственная Дума Федерального Собрания полностью перешла на формирование через пропорциональную избирательную систему. Вслед за этим в Федеральный закон 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах власти субъектов Российской Федерации» были внесены изменения о том, что не менее 50 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должны избираться по пропорциональной избирательной системе. В некоторых субъектах Российской Федерации законодательные органы уже избраны полностью по пропорциональной системе. В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2008 года указал на тот факт, что большинство политических партий и общественных организаций слабо используют свое право на выдвижение избирательные списки на муниципальных выборах[1]. Решением Президиума Генерального совета Всероссийской политической партии «Единая Россия» от 01.01.2001 года №УИК/1-2670 «О переходе к мажоритарно-пропорциональной системе выборов представительных органов местного самоуправления административных центров субъектов Российской Федерации» предлагается определить на соответствующем уровне смешанную избирательную систему в качестве обязательной. Применение же отзыва депутата (члена) представительного органа власти избранного по пропорциональной избирательной системе многими авторами считается нецелесообразным, экономически невыгодным и даже недемократичным[2].

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Однако не стоит забывать, что согласно той же Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. И народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Таким образом, Конституция Российской Федерации не исключает существование наряду с высшим непосредственным выражением власти народа, иных форм выражения власти народа. История знает не так уж много форм непосредственной демократии, одной из форм которой и является институт отзыва, в том числе и депутатов (членов) представительных органов публичной власти.

Отзыв депутата, должностного лица представляет собой голосование избирателей по вопросу о досрочном прекращении полномочий ранее избранного ими депутата, выборного должностного лица. Отзыв депутата, должностного лица является важным правовым институтом, обеспечивающим защиту публичных интересов. Это связано с тем, что посредством отзыва граждане в период между выборами могут властно воздействовать на избранных ими представителей в случае существенного нарушения последними публичных интересов.

Несмотря на то, что при организации голосования по отзыву используется ряд процедур, аналогичных тем, которые применяются при проведении выборов и референдумов (процедуры голосования, подсчета голосов, организация голосования избирательными комиссиями, выступающими в роли комиссий по проведению отзыва), отзыв является самостоятельным институтом прямой демократии[3].

Вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов и иных выборных лиц путем их отзыва избирателями считается одним из наиболее проблемных в конституционном праве. Прежде всего, это обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации отказалась от прямого закрепления принципа подотчетности и ответственности депутатов и иных выборных лиц перед избирателями. Однако федеральное законодательство, в ряде случаев, предусматривает возможность применения такой формы непосредственной демократии. Более детально урегулирована процедура отзыва на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне органов местного самоуправления.

В современной представительной демократии участие граждан в управлении своей страной возможно путем не только выборов, но и отзыва выборных лиц.

Известный политический деятель Китая Сунь Ятсен полагал, что народ необходимо наделить «прямой властью» через так называемые четыре права народа (право избирать, право отзывать, право инициативы и право референдума)[4].

В более современных работах выделяют и иные формы непосредственной демократии народа. Например, митинги, шествия, пикеты, демонстрации, собрания, петиции[5].

Отзыв выборного лица избирателями — это досрочное прекращение полномочий депутата или должностного лица органов государственной и муниципальной власти в форме прямого волеизъявления избирателей соответствующего избирательного округа. В современных демократиях институт отзыва — достаточно редкое явление. В настоящее время он предусмотрен в законодательстве Китая, более трети штатов США (в некоторых из них возможен отзыв любого выборного лица), в Японии — на уровне местного самоуправления. Конституция Австрии предусматривает возможность отзыва федерального президента народным голосованием. Однако решение о проведении такого голосования должно быть принято Федеральным собранием, т. е. на совместном заседании обеих палат парламента. Правда, на практике эта процедура в Австрии не применялась. Отзыв депутата предусмотрен и в законодательстве Белоруссии[6].

В России институт отзыва выборного лица был введен в 1917 г. декретом ВЦИК «О праве отзыва депутатов». Законы 1959—1961 гг. детально регламентировали порядок отзыва депутатов Верховного Совета СССР, республиканских и местных Советов. Последняя российская Конституция советского периода (1978 г.) содержала положение о том, что депутат, не оправдавший доверия избирателей, может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке.

Конституция СССР 1977 г. устанавливала (статья 107), что депутат, не оправдавший доверия избирателей, может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке. Аналогичные нормы содержали конституции республик в составе Союза ССР и конституции ряда государств социалистического типа.

Однако в демократических государствах возобладал иной принцип — запрещение императивного мандата и соответственно невозможность отзыва избранного депутата. “Всякий императивный мандат недействителен” (статья 27 Конституции Франции); “Каждый член парламента представляет нацию и выполняет свои функции без императивного мандата” (статья 67 Конституции Италии); “Члены Генеральных кортесов не связаны императивным мандатом” (статья 67 Конституции Испании). Согласно статье 38 Основного Закона ФРГ, депутаты Бундестага являются представителями всего народа, не связаны наказами или поручениями и подчиняются лишь своей совести.

Конституция РФ 1993 г., а также Закон «Об основных гарантиях избирательных прав» не предусматривают возможность отзыва выборного лица избирателями. Правда, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается возможность такой процедуры в отношении депутатов и выборных должностных лиц системы муниципальной власти.

Наличие или отсутствие в демократическом государстве института отзыва выборных лиц избирателями характеризует специфику взаимоотношений представителей народа со своими избирателями. Характер этих взаимоотношений определяется, прежде всего, правовым статусом мандата, который выборное лицо получает от избирателей.

Принцип императивного мандата устанавливает ответственность выборного лица перед гражданами, его избравшими, обязывает выборное лицо поддерживать связь со своими избирателями и выполнять их волю, закрепляет за избирателями право отозвать выборное лицо, не оправдавшее их доверия.

Сторонники императивного мандата указывают на то, что только этот принцип позволяет реализовать представительный характер демократии. Выборное лицо как полномочный представитель своих избирателей не может быть свободно от их воли и интересов. Депутат или должностное лицо исполнительной власти обязаны в своей деятельности руководствоваться своими предвыборными обещаниями, поддерживать связи с избирателями и выявлять их волю путем проведения консультативных референдумов, массовых опросов, собраний избирателей, рассмотрения их письменных обращений, анализа показателей социально-экономического развития территории избирательного округа.

За систематическое неисполнение выборным лицом своих обязанностей, наказов избирателей, действующего законодательства принцип императивного мандата предполагает возможность инициировать отзыв выборного лица.

В настоящее время этот принцип зафиксирован в конституциях весьма ограниченного числа государств (например, Китая, Кубы, Вьетнама), являясь при этом скорее формальным. Хотя, как уже было отмечено, в ряде стран он используется на региональном и муниципальном уровнях.

Принцип свободного мандата, действующий в большинстве стран, предполагает, что выборное лицо является представителем всего народа и действует сообразно своим убеждениям и представлениям о должном, и соответственно, не может быть отозвано.

Сторонники свободного мандата указывают, что не справившееся со своими обязанностями выборное лицо можно просто не избрать на следующих выборах. Кроме того, если выборы проводились по партийным спискам (например, на национальном уровне), реализовать отзыв выборного лица крайне затруднительно в финансовом и техническом отношениях.

Такой подход к организации взаимоотношений выборных лиц и избирателей означает, по сути, что права избирателей заканчиваются по завершению избирательной кампании. В течение всего срока полномочий выборного лица граждане лишены каких-либо действенных инструментов влияния на него.

Принципы императивного и свободного мандатов определяют характер взаимоотношений выборных лиц со своими избирателями и устанавливают меру ответственности представителей народа. В одном случае граждане имеют возможность влиять на своих властных представителей в течение практически всего срока их полномочий, в другом случае — через определенные промежутки времени, обусловленные периодичностью выборов.

Однако императивный мандат, бесспорно, является более демократичным, и применительно к деятельности выборных должностных лиц более эффективным по сравнению со свободным мандатом. А учитывая несовершенство избирательной системы и процедур, возможности манипуляции общественным сознанием при помощи СМИ императивный мандат, на взгляд автора является просто необходимым условием осуществления демократии в публичной власти.

Применительно к депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации федеральный законодатель последовательно стоит на позиции недопустимости отзыва этих лиц. Это вполне логично с учетом того, что основы статуса Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы определены в самой Конституции Российской Федерации. Но и Конституция Российской Федерации как мы видим сегодня, может изменяться, а учитывая ее несовершенство и принятие под первого Президента Российской Федерации , ее просто необходимо корректировать под демократические принципы. И установление процедур отзыва или досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица при участии населения будет способствовать повышению демократичности в обществе и государстве.

Институт отзыва депутатов и должностных лиц местного самоуправления был урегулирован в свое время в Федеральном законе от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[7]. Согласно п. 5 ст. 18 данного Федерального закона уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могла быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. На основе данного Федерального закона в субъектах Федерации принимались законы об отзыве депутатов и должностных лиц местного самоуправления, в которых подробно определялась процедура назначения голосования по отзыву, и регламентировался сам процесс голосования. Уставы муниципальных образований, как правило, ограничивались краткими упоминаниями о возможности отзыва депутатов и соответствующих должностных лиц. В целом же практика проведения отзывов на местном уровне не получила достаточного развития. Наиболее серьезные юридические препятствия для отзыва возникали при обжаловании в суде оснований для отзыва.

В ряде субъектов Российской Федерации были приняты законы об отзыве депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. При применении этих законов неоднократно возникали серьезные коллизии по вопросу о допустимости института отзыва и о пределах его применения. Общие конституционные ориентиры по решению этих коллизий были сформулированы в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 01.01.01 г. №21-П по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 01.01.01 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации[8].

В указанном постановлении было определено, что исходя из содержания пункта н» части 1 статьи 72 и части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации установление в субъектах Российской Федерации института отзыва депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на время принятия решения судом не нарушает предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

При принятии указанного постановления более подробно существо данного демократического института было проанализировано некоторыми судьями Конституционного Суда Российской Федерации, в частности
.

В своем особом мнении, приложенном к указанному постановлению, он отмечает, право устанавливать институт отзыва депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо устанавливать запрет на отзыв депутата составляет исключительное право субъекта Российской Федерации. Институт отзыва депутата не является общим принципом организации (формирования, построения, функционирования) законодательных органов государственной власти в Российской Федерации, так как возможность установления отзыва депутата связана лишь с мажоритарной системой формирования представительного (законодательного) органа государственной власти; при других системах его формирования в условиях свободных выборов отзыв депутата может быть невозможным и даже недопустимым. Схожие мнения высказаны в решениях Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (постановление от 7 апреля 2005 года № 000/974-4 и постановление от 01.01.01 года № 000/981-4. В указанных постановлениях ЦИК РФ констатировал, что «институт отзыва не может быть применен адекватно при использовании смешанной либо полностью пропорциональной избирательной системы. При применении смешанной избирательной системы не обеспечивается равенство депутатов».

Действительно, при применении «классической» процедуры отзыва в условиях пропорциональной или смешенной избирательной системе возникает ряд существенных противоречий. Однако они не столь неразрешимы, как указано в приведенных выше мнениях. В условиях практического отсутствия форм непосредственной демократии в Российской Федерации[9], возможность установления любой из них реально, существенно повысит уровень демократизации общества и будет стимулировать развитие институтов гражданского общества.

Например, в Конституции Республики Северная Осетия-Алания в статье 68 прописана возможность отзыва депутата республиканского парламента. Действует и республиканский закон «О порядке отзыва депутата Парламента Республики Северная Осетия-Алания». Однако в связи с переходом на смешанную избирательную систему половина депутатов Парламента Республики Северная Осетия-Алания избирается в составе списков кандидатов соответствующих избирательных объединений, и избираются от единого республиканского избирательного округа. Таким образом, нормы Конституции Республики Северная Осетия-Алания и Закона Республики Северная Осетия-Алания «О порядке отзыва депутата Парламента Республики Северная Осетия-Алания» применимы только в отношении депутатов Парламента избранных по одномандатным избирательным округам, что приводит к нарушению равенства статусов депутатов Парламента Республики Северная Осетия-Алания. Аналогичная ситуация наблюдается во многих субъектах Российской Федерации. Возможность отозвать депутата избранного по единому избирательному округа субъекта Российской Федерации путем проведения голосования по его отзыву экономически невыгодна. В указанных субъектах как правило идут на ликвидацию института отзыва депутата признавая соответствующие нормы утратившими силу.

В данном вопросе, на взгляд автора, предпочтение необходимо отдавать сохранению форм непосредственной демократии народа, т. к. народ является единственным носителем власти в Российской Федерации и должен иметь реальные инструменты воздействия на своих представителей в период между выборами. Тем более наблюдается тенденция к увеличению сроков полномочий выборных органов власти.

Как же возможно обеспечить относительную императивность мандата депутатов и ответственность их перед народом, реализовав, в том числе и одну из форм непосредственной демократии?

Возможно установлении следующей процедуры досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа публичной власти, избранного по пропорциональной системе.

Инициативная группа (как правило, от 10 до 15 человек) собрав необходимые и установленные законом основания для отзыва депутата регистрируется в соответствующей комиссии по отзыву депутата (как правило, сформированной на основе соответствующей избирательной комиссии) в качестве инициативной группы по отзыву депутата и получает право на сбор подписей в поддержку отзыва определенного депутата и соответствующее информационное обеспечение своей деятельности по ходу всей процедуры в государственных СМИ.

Собрав подписи избирателей в количестве, определяемом по соответствующей формуле[10], инициативная группа в установленном порядке регистрирует списки подписей в комиссии по отзыву депутата, где они проверяются и в случае положительной экспертизы подписных листов выдают удостоверение субъекта права инициативы отзыва депутата инициативной группе избирателей.

Инициативная группа избирателей, имеющая удостоверение субъекта права инициативы отзыва депутата, подает коллективное заявление об инициировании отзыва депутата в региональное отделение политической партии, в составе списка кандидатов которой был избран депутат, в отношении которого инициирована процедура отзыва. Заявление должно быть подписано всеми членами инициативной группы. В заявлении должны содержаться: сформулированное предложение об отзыве депутата; изложение мотивов инициирования отзыва; сведения об уполномоченном представителе инициативной группы и т. д.

Решение по отзыву депутата принимается той политической партией, в составе списка кандидатов которой был избран депутат, в отношении которого инициирован отзыв депутата. Решение по отзыву депутата принимается политической партией зарегистрированной на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (избирательного округа) в период проведения выборов как избирательное объединение и не утратившее этого статуса на момент инициирования отзыва депутата.

Политическая партия принимает решение по отзыву депутата в соответствии с законодательством о политических партиях, в котором необходимо прописать соответствующие нормы[11].

Ответственный подход партии к подобной инициативе народа будет обеспечен широкой информированностью избирателей об инициированной процедуре и необходимостью участия в следующих выборах и учета мнения избирателей о депутате, в отношении которого инициирована процедура отзыва.

В случае его отзыва партией его место занимается следующим кандидатом из избирательного списка соответствующей политической партии.

В условиях функционирования пропорциональной избирательной системы, когда избиратели голосуют за определенную политическую партию и представленный ею избирательный список (а на практике за первые три фамилии из списка) и таким образом, фактически опосредованно (через партию) выбирают депутатов, вышеописанная процедура может вполне реально и относительно демократично заменить институт отзыва депутата избирателями, функционирующий в условиях мажоритарной избирательной системы.

Предложенная процедура отзыва депутата в условиях пропорциональной избирательной системы имеет ряд несомненных достоинств:

1) она не вступает в противоречие с партийной системой, т. к. итоговое решение остается за самой партией;

2) выбор сделанный избирателями на выборах сохраняет свою силу за счет замещения освободившегося депутатского мандата из избирательного списка той же партии;

3) позволяет населению, в условиях относительной малости субъекта Российской Федерации и приближенности депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации непосредственно к населению, контролировать и оценивать деятельность депутатов и региональных отделений политических партий в период между выборами, что будет, несомненно, порождать их активность в работе с избирателями;

4) обеспечивается «полусвободный-полуимперативный» мандат депутатов. Депутат, являясь представителем всего населения избирательного округа, все-таки остается в определенной зависимости от избирателей посредством ответственности за имидж выдвинувшей его партии;

5) институт отзыва депутата в представленном варианте не искажает саму суть выборов и не может служить основанием для дестабилизации выборного органа власти, т. к. решение принимается политической партией, к которой принадлежит депутат;

6) объективность же рассмотрения поданной избирателями инициативы со стороны политической партии обеспечивается акцентом на публичное рассмотрение вопроса партией и обеспечение широкой информированности избирателей в ходе всей процедуры отзыва. Партия заинтересована в объективности рассмотрения инициативы отзыва возможностью утраты доверия избирателей к следующим выборам;

7) институт отзыва депутата в предложенном варианте будет способствовать с одной стороны, партийной дисциплине депутатов, с другой стороны, более ответственному подходу со стороны политических партий к формированию избирательных списков.

Таким образом, предлагаемая процедура отзыва депутата, при внесении соответствующих изменений в федеральное законодательство, применима к депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации образованных по смешанной и полностью пропорциональной избирательной системе. Применима она и в условиях перехода к пропорциональной избирательной системе при выборах в представительные органы местного самоуправления

Также возможно в отношении отзыва депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с регламентацией соответствующих особенностей рассчитанных на единый федеральный избирательный округ.

Можно ли такую процедуру назвать отзывом и формой непосредственной демократии в «классическом» понимании данных терминов. Безусловно, такая процедура досрочного прекращения полномочий депутата не является в чистом виде отзывом депутата избирателями. Предлагаемая процедура представляется, на взгляд автора, отзывом выборного должностного лица политической партией по инициативе избирателей.

Ее можно выделить как самостоятельную форму непосредственной демократии народа, некую смесь института отзыва депутата избирателями и института народной инициативы.

[1] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. – М, 2008, Стр. 28.

[2] Мнения по данному вопросу далее по тексту.

[3] См.: Конституционное законодательство России / Под ред. . М., 1999. С. 260; Алехичева регулирование отзыва депутата, должностного лица / - СПС КонсультантПлюс.

[4] История политических и правовых учений: Учебник для вузов / под общ. ред. проф. . – М.: Норма, 2004. Стр. 882.

[5] Комарова непосредственной демократии в России. Учебное пособие. – М., 1998. Стр. 8-11.

[6] http://pravo. /vip/izbir/.htm

[7] См.: СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

[8] См.: СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 348

[9] На федеральном уровне и в большинстве субъектов РФ практически невозможно реализовать народную инициативу и право на проведение референдума, чему причина в отсутствии реальных законодательных механизмов. С переходов в большинстве законодательных органов на пропорциональную избирательную систему практически невозможно реализовать пассивное избирательное право, не будучи членом политической партии, чем на наш взгляд нарушаются нормы Конституции Российской Федерации (автор не согласен с известными решениями по данному вопросу Конституционного Суда Российской Федерации) возможность реализации права быть избранным, к примеру, в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации не будучи членом определенной политической партии из реальной превратилась в «лотерейную» возможность.

[10] 10 % от числа Q=X:Y (где Х - округленное математически количество избирателей в избирательном округе, Y-количество депутатских мандатов в избирательном округе, 10% от числа Q-количество избирателей необходимых для проявления инициативы отзыва депутата. Цифра 10% в формуле может варьироваться в зависимости от особенностей избирательного округа в соответствии с практикой установления определенного числа избирателей необходимых для отзыва депутатов в одномандатных избирательных округах. В результате количество избирателей в округе делиться на количество мандатов получается среднее число избирателей приходящееся на один мандат которое делиться на 10 % (или иной определенный процент) и получаем количество голосов избирателей необходимых для инициирования процедуры отзыва депутата.

[11] Предпочтительнее предусмотреть в законодательстве о политических партиях обязательность рассмотрения политической партией (региональным отделением) поставленного избирателями (инициативной группой) вопроса об отзыве выборных должностных лиц и о публичности его рассмотрения с участием СМИ.