Проблемы финансирования бюджетных услуг
Происходящие изменения в структуре расходования бюджетных средств являются объективным отражением намерений Правительства РФ придать адресный характер социальной защите населения, переложив значительную часть функций в этой сфере на органы МСУ.
Ситуация с несоответствием желаемого результата и ограниченностью муниципальных ресурсов является типичной для органов МСУ в современной России. Объем возложенных на муниципалитеты обязательств по удовлетворению населения муниципальными услугами значительно превышает имеющиеся ресурсные возможности, прежде всего – бюджетные, поскольку бюджеты всех уровней формируются в России не сообразно потребностям, а исходя из ограниченных возможностей экономики.
Обязательства государства требуют соответствующих финансовых ресурсов на социальную политику. Средства, аккумулируемые в государственном бюджете, используются по расходным статьям прежде всего для финансирования развития образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта и т. п., а также отдельных мероприятий по социальному обеспечению.
Бюджетные услуги для населения - услуги, прямым конечным получателем которых является непосредственно население, деятельность бюджетных учреждений и организаций, предоставляющих услуги за счет средств областного бюджета. Потребность в предоставлении бюджетной услуги - обоснованное и установленное на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу значение стандартов результативности бюджетной услуги, достижение которых является целью предоставления бюджетной услуги.
Субъекты РФ самостоятельно формируют перечни бюджетных услуг, исходя из приоритетных направлений социального развития региона с учетом мнения населения. Эти перечни являются основой для формирования целей и показателей деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений.
Приведем в качестве примера выдержки из перечня бюджетных услуг, подготовленного в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства Ленинградской области в 2006г.[1]
Так, в сфере образования бюджетными услугами, в том числе являются:
деятельность, направленная на обеспечение государственных гарантий качества образования;
деятельность, направленная на создание условий для сохранения здоровья обучаемых;
развитие региональной системы оценки качества образования через внедрение современных технологий;
деятельность, направленная на развитие системы профессионального образования на основе баланса социальных интересов обучающихся, родителей и государства и др.
В сфере социальной защиты населения бюджетными услугами являются:
деятельность, направленная на снижение доли безнадзорных детей;
деятельность, направленная на снижение уровня бедности среди нетрудоспособного населения и семей с детьми;
деятельность, направленная на снижение уровня производственного травматизма;
деятельность, направленная на неухудшение значений критических показателей социальной защиты населения и др.
С принятием нового федерального законодательства полномочия органов МСУ существенно меняются. Прежде обеспечение социальной защиты населения входило в состав расходных обязательств всех бюджетных уровней. Теперь на региональный бюджет возложена социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов; граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации; детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей; социальная поддержка ветеранов труда и др., в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта РФ льгот отдельным категориям граждан.
Определенные функции по социальной защите местные органы власти продолжают выполнять на условиях делегирования государственных полномочий с предоставлением субвенций из регионального бюджета. Так, предусмотрено предоставление субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта стандартам оплаты жилья и коммунальных услуг.
В основе определения объемов расходов на финансирование государственных и муниципальных социальных услуг лежат нормативы финансовых затрат, рассчитанные с учетом социальных норм и нормативов; материальных норм, определяющих расход материальных ресурсов (норм питания, медикаментов, мягкого инвентаря, энергии) в соответствии с требованиями законодательства РФ, стоимостных (ценовых) норм, определяющих стоимость единицы материальной нормы.
Для определения расходов на социальную защиту при составлении регионального бюджета и бюджетов муниципальных образований используются нормативы бюджетной обеспеченности. Перечень социальных нормативов включает услуги, учитываемые по разделам функциональной структуры бюджетных расходов: образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, социальная политика. Значения социальных нормативов утверждаются законодательным органом в составе основных направлений бюджетно-финансовой политики.
В последнее время перспективным направлением повышения эффективности бюджетного финансирования социальной сферы становится финансирование через госзаказы, госпрограммы, фонды, гранты и контракты, которые размещаются на конкурсной основе как между государственными некоммерческими, так и негосударственными некоммерческими организациями. Но указанный способ бюджетного финансирования социальных услуг не является альтернативой базовому нормативному бюджетному финансированию. Обладая некоторыми достоинствами, (гибкостью и динамичностью, адресностью в получении финансовых средств), он не лишен определенных недостатков и, прежде всего нестабильности финансовых поступлений.
Особую роль в оказании государственных и муниципальных социальных услуг играет жилищно-коммунальная сфера. Затраты на ее содержание, финансируемые из бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, нередко составляют более половины всех расходов соответствующих бюджетов.
Способом преодоления кризиса в жилищно-коммунальной сфере является переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме услуг ЖКХ потребителями при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных слоев населения, экономического стимулирования улучшения качества обслуживания, рационализации и снижения издержек производителей услуг.
Совершенствование тарифной политики и увеличение доли платежей населения за жилищно-коммунальные услуги также является составной частью реформ, но повышение тарифов должно проводиться только по исчерпанию возможностей комплекса экономико-организационных и институциональных мер в городе, не затрагивающих, непосредственно, интересов населения и создающих условия для снижения уровня затрат и повышения эффективности функционирования предприятий городского хозяйства.
Система государственных минимальных социальных стандартов формируется при определении финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на единой правовой базе и общих методических принципах.
Нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг разрабатывает и утверждает федеральный орган исполнительной власти. При составлении проекта бюджета выделение средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению определяется с учетом нормативов финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг и задания на предоставление таких услуг.
Формирование расходной части бюджета с использованием стандартов и норм должно стать основой для применения методики бюджетного регулирования, в основе которой стимулирование территорий к достижению самофинансирования, росту собираемости налогов.
Для повышения обоснованности нормативного финансирования отраслей социальной сферы важное значение имеет разработка минимальных социальных стандартов, являющихся основой разработки минимальных норм бюджетного финансирования — федерального компонента норматива финансирования социальной сферы и соответственно минимально необходимых бюджетов на разных уровнях управления, благодаря этому может быть обеспечено единое финансовое пространство и введен обоснованный механизм вертикального и горизонтального регионального выравнивания. Это имеет важное значение для осуществления взвешенной социально-трансфертной политики.
Стандарт результативности бюджетной услуги - описание измеряемой характеристики эффективности деятельности субъекта предоставления бюджетной услуги, позволяющей получателям оценивать степень достижения целевого результата предоставления бюджетной услуги. Измеряемыми характеристиками эффективности деятельности субъекта производства бюджетной услуги могут быть показатели качества, объемов и сроков предоставления бюджетной услуги.
Приведем стандарты результативности предоставления бюджетных услуг государственного управления и измеряемые характеристики эффективности деятельности субъекта производства бюджетной услуги, позволяющие оценивать степень достижения целевого результата предоставления бюджетной услуги[2].
Стандарты результативности предоставления бюджетных услуг государственного управления в сфере здравоохранения:
1. Для услуги "Деятельность, направленная на снижение смертности населения от болезней системы кровообращения"
1.1. Повысить качество проведения профилактических мероприятий по болезням системы кровообращения.
1.1.1. Охват диспансерным наблюдением больных с ишемической болезнью сердца - не менее 50%.
1.2. Повысить качество медицинской помощи при болезнях системы кровообращения на догоспитальном этапе.
1.2.1. Охват больных с инфарктом миокарда, госпитализированных в первые 24 часа, от всех госпитализированных – 67%.
1.2.2. Сокращение времени приезда скорой медицинской помощи (число своевременных выездов скорой медицинской помощи в пределах четырех минут) - 97,5%.
Для услуги "Деятельность, направленная на обеспечение снижения детской заболеваемости"
2.1. Повысить качество проведения профилактических мероприятий среди детей и подростков.
2.1.1. Профилактические осмотры детей от 0 до 14 лет (от числа подлежащих осмотру) – 93%.
2.1.2. Профилактические осмотры подростков от 15 до 17 лет (от числа подлежащих осмотру) – 95%.
2.2. Повысить качество лечебно-диагностического процесса у детей и подростков с заболеваниями органов дыхания.
2.2.1. Летальность на дому и(или) досуточная летальность в стационарах от пневмоний, острых респираторно-вирусных инфекций вследствие неправильной тактики ведения больных на догоспитальном этапе оказания медицинской помощи - 0,0%.
Для услуги в сфере социальной защиты населения "Деятельность, направленная на снижение доли безнадзорных и беспризорных детей"
1.1. Уменьшение доли безнадзорных детей от общей численности детей на 0,1 процента.
1.2. Увеличение охвата профилактическими мероприятиями и социальной реабилитацией несовершеннолетних детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, от общей численности несовершеннолетних детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, на 0,3 процента.
1.3. Увеличение охвата профилактическими мероприятиями семей, находящихся в трудной жизненной ситуации, от общей численности семей, находящихся в трудной жизненной ситуации, на 1,0 процента.
Для услуги "Деятельность, направленная на снижение доли пожилых людей с девиантной адаптацией"
2.1. Увеличение охвата социальным обслуживанием пожилых людей, нуждающихся в социальном обслуживании, от общей численности пожилых людей, нуждающихся в социальном обслуживании, на 0,1 процента.
2.2. Увеличение охвата профилактическими мероприятиями пожилых людей от общей численности пожилых людей на 0,5 процента.
2.3. Уменьшение доли пожилых людей, прошедших реабилитацию и нуждающихся в стационарном уходе, от общей численности пожилых людей, прошедших реабилитацию, на 0,1 процента.
Результатом проведения оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг является определение обоснованного цифрового значения стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу.
Оценка потребности в предоставлении бюджетных услуг осуществляется по измеряемым характеристикам эффективности деятельности субъекта производства бюджетной услуги, позволяющим оценивать степень достижения целевого результата предоставления бюджетной услуги для каждого стандарта в соответствии со Стандартами результативности предоставления бюджетных услуг, по которым осуществляется учет потребности в их предоставлении.
Целью оценки соответствия результативности предоставляемых бюджетных услуг стандартам результативности этих услуг является совершенствование контроля органов государственной власти за качеством предоставляемых бюджетных услуг, усиление роли населения и общественных организаций в процессе повышения качества предоставляемых бюджетных услуг, оптимизации процесса координации объема выделяемых бюджетных средств и качества бюджетных услуг.
Для обеспечения обоснованности и стабильности финансирования социальной сферы, на наш взгляд, необходимо:
- увеличение объема полномочий в решении социальных задач региональных и местных органов власти должно сопровождаться увеличением обеспеченности собственными средствами;
- повышение обоснованности финансовых нормативов путем уточнения состава структуры прожиточного минимума в целом и по регионам, а также постепенного приближения минимальных размеров заработной платы, пенсии, стипендии и социальных пособий к реальной величине прожиточного минимума;
- для повышения эффективности использования ограниченных ресурсов бюджета, направляемых на финансирование социальных расходов необходимо уточнить перечень расходных статей бюджета, относящихся к социальному блоку, объединив их в специальный раздел бюджетной классификации.
Важную роль играет создание социально-ориентированного механизма бюджетного федерализма, реализация которого должна осуществляться по следующим направлениям:
- четкое разграничение полномочий и предметов ведения РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления в социальной сфере;
- обоснование нормативов трансфертов регионам на выплату пособий малообеспеченным гражданам;
- установление пособий по безработице на уровне регионального прожиточного минимума.
Состояние и развитие социальной сферы, качества социальных услуг, оказываемых населению, влияет на здоровье и безопасность, социальную защищенность и уровень культуры населения, проживающего в муниципальном образовании. Органы МСУ должны обеспечивать информированность населения о социальном развитии территории и прогнозах на будущее. Последнее необходимо для того, чтобы гарантировать реальный процесс самоуправления, вовлечение населения муниципальных образований в процесс определения перспектив развития территории и выбора приоритетов социальной политики.
В современных условиях назрела потребность в разработке принципиально нового механизма финансового регулирования социальной сферы, который позволит и государственным, и муниципальным структурам, и коммерческим и некоммерческим организациям использовать все доступные финансовые инструменты, способствующие эффективному финансированию социальной сферы РФ.
Использованная литература
1. Управление социальными расходами: актуальные проблемы и современные тенденции / , , и др.; Под общ. ред. ; Мин-во труда и социал. развития Рос. Федерации; Рос. фонд социал. реформ. – М.: Просвещение, 2003
2. Шишкин социальной сферы: Учебное пособие. – М.: ГУ ВШЭ, 2003
3. Экономика муниципального сектора: учеб. Пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» / Порд ред. . – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007
[1] «Перечень бюджетных услуг государственного управления в пилотных сферах, по которым субъектами производства бюджетных услуг осуществляется учет потребности в их предоставлении». Утвержден постановлением Правительства Ленинградской области от 01.01.2001 N 207
[2] «Стандарты результативности предоставления бюджетных услуг государственного управления, по которым осуществляется учет потребности в их предоставлении». Утверждены постановлением Правительства Ленинградской области от 01.01.2001 N 205
