Правосубъектность организаций пограничной службы в рамках земельных отношений
старший лейтенант , адъюнкт МВИ ФПС РФ
Правовые преобразования в Российской Федерации, проводимые в последнее время, не могли не затронуть широкий пласт общественных отношений, связанных с землей. Земельная реформа, третий этап которой проводится на текущий момент, повлекла за собой кардинальное изменение законодательства, изменилась вся система земельных правоотношений на основе введения многообразия и равенства форм собственности и форм хозяйствования.
Земельные вопросы не могут обойти Пограничную службу Российской Федерации органы (включая ФПС России), войска и организации которой (далее - организации Пограничной службы), выступают в качестве активных субъектов земельных правоотношений.
В совокупности вопросов, способных привлечь внимание своим спорным характером, связанных с правосубъектностью организаций Пограничной службы в сфере управления землями, можно выделить две основных группы:
отношения вещно-правового (частноправового) характера. В отмеченную группу входят отношения, связанные с полномочиями владения, пользования, распоряжения землями, вопросы предоставления земель для нужд Пограничной службы и изъятия земель;
отношения публично-правового характера, связанные с землями, предоставленными для нужд Пограничной службы. В отмеченную группу входят отношения, связанные с государственным управлением в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра.
В сфере земельных вещно-правовых отношений на сегодняшний день обострен вопрос правосубъектности организаций Пограничной службы. На текущий момент весьма проблематичным представляется мнение о способности войсковых частей Пограничной службы иметь вещные права (включая право оперативного управления) на земельные участки, на которых они расположены. Рассматриваемое положение напрямую связано с введенной в действие с 1 января 1995 года статьей 51 Гражданского кодекса Российской Федерации[1], установившей обязательный порядок государственной регистрации юридических лиц. Имеется мнение, подтвержденное практикой Высшего арбитражного суда РФ, о возможности признания организаций Пограничной службы юридическими лицами в случае, если они были созданы до принятия установленного этими нормами порядка государственной регистрации[2]. При этом надо отметить, что организации, созданные после введения обязательной регистрации и не прошедшие государственную регистрацию, не считаются созданными, т. е. не являются юридическими лицами. На сегодняшний день к этой категории относятся все пограничные отряды Юго-Восточного регионального управления, а также иные организации, до сих пор не получившие статус юридического лица.
Безусловно, согласно ст. 5 Земельного Кодекса Российской Федерации[3], участниками земельных отношений могут выступать только граждане, публично-правовые образования и юридические лица. Исходя из такой трактовки ЗК РФ, организации Пограничной службы, не являющиеся юридическими лицами, не являются субъектами земельных правоотношений, они не могут иметь субъективные земельные имущественные и неимущественные права, иметь и исполнять субъективные обязанности. Однако практика, складывающаяся в сфере деятельности подобных организаций порой противоречит этим положениям. Так, имеется огромное количество примеров закрепления земельных участков за войсковыми частями на праве постоянного (бессрочного) пользования. Некоторые войсковые части в противоречие с установленным порядком, осуществляют постановку на учет в налоговые органы, получив ИНН, таким образом причисляют себя к плательщикам земельного налога.
В некоторых случаях более того, происходят явно незаконное распоряжение земельными участками, предоставленными для нужд Пограничной службы путем сдачи их в аренду командованием организаций Пограничной службы без разрешения на то собственника земель (Российской Федерации в лице органов, наделенных соответствующей компетенцией). Такие сделки являются ничтожными по двум основаниям – отсутствие правосубъектности организации и отсутствие разрешения собственника земель.
На сегодняшний день действующая правовая схема предусматривает проведение указанных операций лишь от имени лица, обладающего соответствующей правосубъектностью. Такими лицами являются ФПС России либо иные юридические лица (в том числе управления регионального управления), непосредственно в состав которых входят организации Пограничной службы, не имеющие статус юридических лиц.
Однако данное решение носит весьма сомнительный характер в рамках эффективности подобной организации правового сопровождения. Войсковые части и иные организации Пограничной службы являются организациями, по всем параметрам соответствующими признакам понятия «юридическое лицо», данное п.1.ст.48 ГК РФ. В связи с этим необходимо ввести практику обязательной государственной регистрации войсковых частей и иных организаций Пограничной службы в качестве государственных военных учреждений путем принятия соответствующих нормативных актов ведомственного уровня.
Кроме того, для обеспечения единообразного выполнения земельного законодательства возможно принятие соответствующих разъяснительных (методических) актов на уровне ФПС России, введенных в действие приказом Директора ФПС России. При этом не является необходимым принятие отдельного приказа Директора ФПС России по вопросам регулирования земельных отношений и применения норм земельного права. Все вопросы правовой реализации могут быть рассмотрены в рамках комплексных методических рекомендаций по имущественно-правовым либо эколого-правовым вопросам. Подобные нормативные акты в рамках административно-правовой деятельности издаются ФПС России[4]. Безусловно, необходимость централизованного принятия мер для урегулирования процесса применения земельного законодательства к правоотношениям, касающимся организаций Пограничной службы, назрела.
Более того, принятие подобного ведомственного нормативного акта обосновывается также организационным и экономико-правовым способами. Проблемным видится децентрализованное упорядочение процесса реализации земельного законодательства на уровне пограничных отрядов в отличие от централизованного урегулирования посредством издания упомянутых нормативных актов. Вместе с тем, на сегодняшний день, является незаконным большое количество решений органов, осуществляющих государственную регистрацию недвижимого имущества и сделок с ним, по регистрации прав на землю организаций Пограничной службы, не являющихся юридическими лицами. Среди оснований их незаконности (что может явиться базисом признания недействительным таких решений и изъятия земель) выступает статья 5 ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним",[5] так как регистрация прав на земли была произведена за организациями Пограничной службы – не юридическими лицами. Такое положение может явиться поводом к росту числа земельных споров с участием организаций Пограничной службы и оказать довольно негативное воздействие на их экономическое и организационное состояние.
В описываемых правовых условиях все сделки с землей, совершенные командирами (начальниками) войсковых частей и других организаций Пограничной службы в большинстве случаев являются недействительными, а командиры этих организаций подлежат гражданско-правовой и иной ответственности за несоблюдение законодательства. Предупреждение подобных правонарушений является дополнительным элементом обоснования централизованного (ведомственного) дополнительного регулирования земельных отношений путем принятия нормативного акта методического характера.
Кроме перечисленных проблемных вопросов, имеющих субъективный характер, можно выделить еще некоторые спорные моменты.
В настоящее время в рамках земельных нормативных актов нет четкого определения понятия объектов, обеспечивающих статус и защиту Государственной границы Российской Федерации. При всем при этом четкое их определение либо наличие критериев их определения способствует наиболее точному исполнению п.4 ст. 87 ЗК РФ, согласно которой эти земли являются федеральной собственностью, что в процессе правовой реализации может вызвать спор о праве на землю.
Недостаточно четко определен порядок перехода в федеральную собственность земель, занятых объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы Российской Федерации. При этом определяющие нормы права (напр. п.4 ст. 87 ЗК РФ, п.10 ст.1 ФЗ «Об обороне»[6] могут трактоваться и как основа для возникновения права собственности на земли, сданные в аренду и в иные виды пользования организациям Пограничной службы России без установленного порядка их изъятия.[7]
В рамках осуществления иных управленческих функций, связанных с землями, предоставленными для нужд Пограничной службы, безусловно, также возникает немало проблемных вопросов, связанных с правосубъектностью.
Так, при применении норм, регламентирующих порядок землеустройства, ведения земельного кадастра, осуществления земельного контроля, непременно возникают вопросы о субъектном составе участников этих правоотношений. Например, в ходе ведения земельного кадастра проблемным представляется наполнение единого государственного реестра земель согласно п.2 ст.14 "О государственном земельном кадастре",[8] состав которого включает указание на субъекта вещного права на землю.
В случае же земельного правонарушения привлечь организацию Пограничной службы, не являющуюся юридическим лицом к административной ответственности невозможно. В этом случае выстраивается схема привлечения к ответственности юридического лица, являющегося головной организацией (регионального управления или ФПС России) за действия своего обособленного подразделения. Однако в этой схеме довольно затруднительно осуществить доказывание вины ответчика. Кроме того, такое доказывание будет осуществляться на фоне решения спорного вопроса об автономности и организационном единстве непосредственного правонарушителя. Безусловно, это выгодно для организаций Пограничной службы, однако в более широком масштабе выглядит достаточно определенной проблемой.
На текущий момент решение очерченных проблемных вопросов является весьма важным этапом на пути включения всех организаций Пограничной службы в цивилизованные правовые отношения. Одним из наименее затратных способов решения проблем правосубъектности видится скорейшая регистрация всех организаций Пограничной службы в качестве юридических лиц – государственных военных учреждений. Нормативно-правовая база принятия подобного решения на уровне ФПС России сегодня существует. Требуется лишь издание приказа Директора ФПС о проведении государственной регистрации организаций Пограничной службы России в качестве юридических лиц и выполнение этого приказа на местах. Хочется выразить надежду, что в кротчайшие сроки решение подобных проблем правоприменительного характера будет завершено.
[1] Введен Федеральным законом от 01.01.01 г. N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (с изменениями от 16 апреля, 26 ноября 2001 г.)// "Российская газета". 8.12.94.
[2] См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.01.01 г. N 2016/00, Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.01.01 г. N 6068/97, Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 01.01.01 г. N КГ-А41/8151-01 и др.
[3] Земельный кодекс Российской Федерации от 01.01.01 г. N 136-ФЗ. //"Российская газета" 30.10.01.
[4] См. напр. Приказ ФПС России от 01.01.01 г. N 438 "О реализации отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в войсках и органах Пограничной службы Российской Федерации"// «Российская газета» от 01.01.01 г., N 156
[5] Федеральный закон от 01.01.01 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (с изменениями от 5 марта, 12 апреля 2001 г., 11 апреля 2002 г.)//"Российская газета" от 01.01.01 г. N 145
[6] Федеральный закон от 01.01.01 г. N 61-ФЗ "Об обороне"// "Российская газета" от 6 июня 1996 г.
[7] Например, вполне логично, что в случае земельного спора, право собственности на такие изначально арендованные земли, будет признано за Российской Федерацией. При таких обстоятельствах нарушаются гарантированные Конституцией вещные права прежних собственников и владельцев земель.
[8] Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре"//"Российская газета" от 01.01.01 г.
