Проблемы законодательства в области обращения с опасными отходами и пути их решения
, ,
электролизный химический комбинат», г. Ангарск
E-mail: *****@***ru
Вопросы обращения с опасными отходами в настоящее время, как ни одно направление промышленной экологии, зарегулированы большим количеством нормативных правовых актов.
Они, во многом, противоречивы. Многие понятия, содержащиеся в них, до настоящего времени легитимно не определенны.
Это привело к тому, что проблемами законодательного и нормативно-методического обеспечения деятельности по обращению с опасными отходами заняты:
- торгово-промышленная палата Российской Федерации;
- межведомственная комиссия по совершенствованию системы государственного регулирования в области обращения с отходами в Российской Федерации, созданная по приказу Ростехнадзора .
Рассмотрение проблемы совершенствования законодательного обеспечения в сфере обращения с отходами производства и потребления стало предметом специально проведенных парламентских слушаний.
В чем же причина складывающейся напряженной ситуации?
Приказами Ростехнадзора утверждены и вступили в юридическую силу:
- «Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов» (приказ );
- «Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов» (приказ ).
Два понятия «лимиты» и «лицензия» стали тесно взаимоувязаны. Чтобы иметь лимиты, необходимо получить лицензию. Не имеешь упомянутой лицензии, не имеешь лимиты, не имеешь лимиты – плати за отходы с повышающим коэффициентом «5». Уверяем Вас, что в итоге получаются очень серьезные цифры. А чтобы экономический эффект был еще больше – природопользователей окружили законодательными и административными барьерами (проще говоря – рогатками).
Давайте об упомянутых рогатках и поговорим.
Терминологическая база.
Опасные отходы. Что это такое?
Если строго следовать букве закона, то дощечка от деревянного ящика – опасный отход, ветви и сучья деревьев – опасный отход, покрышки отработанные – опасный отход, картонная коробка – опасный отход, и т. д. Другими словами – неопасных отходов нет. Отсюда следует вывод, что лицензию на вид деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, предусмотренную требованиями Федеральных законов, должны получать абсолютно все природопользователи, т. к. неопасных отходов в России априори не бывает.
Конечно, имеются определенные требования при обращении с опасными отходами разных классов опасности. Но лицензию должны получать все без исключения.
Сбор отходов. Что это такое?
В Федеральном законе -ФЗ «Об отходах производства и потребления», диктующим необходимость получения лицензии на деятельность по сбору…, данное понятие не раскрыто (?).
Аналогичная ситуация с понятиями «транспортировка» или «транспортирование» отходов (во всех документах трактуется по-разному)?
Например, в Федеральном законе -ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» приведен термин «транспортировка», в Федеральном законе – «транспортирование». Сам же термин не раскрыт в обоих законах.
Как пишет Н. Ковалева в статье «Лицензируемые отходы» («эж-Юрист», № 7, февраль 2008 г.) «…легальные определения понятий «сбор» и «транспортировка» отходов отсутствуют. Возникает парадоксальная ситуация, при которой должно лицензироваться то, что не определено в законе».
Кстати, данный автор в упомянутой статье, исходя из сложившейся практической ситуации, рекомендует природопользователям, например, следующие пути решения данного вопроса:
- оспаривать положения законодательных и других нормативно-правовых актов;
- продолжать работать без лицензии…
Необходимость получения лицензии.
Необходимость лицензирования вида деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов предусмотрена пунктом 1.74) ст. 17 Федерального закона от 01.01.01 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности».
В ст. 4 данного Федерального закона приведены критерии определения лицензируемых видов деятельности: «к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, …и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием».
В комментарии к данной статье (Под ред. , «Юстицинформ», 2003 г.) отмечено, что «по смыслу комментируемой статьи, если защиту прав, законных интересов, здоровье граждан, оборону и безопасность государства, культурное наследие народов РФ можно обеспечить иными государственно-правовыми методами, нежели лицензированием, например, стандартизацией, сертификацией и др., то потребность в лицензировании отпадает». Кстати, аналогичной позиции придерживаются многие юристы.
Например, доктор юридических наук, профессор в «Постатейном комментарии к Федеральному закону от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» (Библиотечка Российской газеты, выпуск № 12, 2008 г.) приводит критерии избыточности лицензирования отдельных видов деятельности.
К ним, в частности, относится «наличие иных методов регулирования, обеспечивающих при осуществлении лицензируемого вида деятельности недопущение нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации».
Т. е., если вдуматься, то лицензию по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов должны получать далеко не все предприятия.
Почему забыты национальные стандарты?
В пункте 1 ст. 29 Федерального закона -ФЗ «Об охране окружающей среды» приведено требование:
- «Государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды устанавливаются:
- требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды к продукции, работам, услугам и соответствующим методам контроля;
- ограничения хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения ее негативного воздействия на окружающую среду;
- порядок организации деятельности в области охраны окружающей среды и управления такой деятельностью».
Документом, устанавливающим общие принципы и основные положения документирования и регулирования процессов обращения с отходами производства и потребления с учетом степени и характеристик различных видов опасности, их ресурсной ценности и контроля достоверности, получаемых при этом результатов, является национальный основополагающий стандарт ГОСТ Р «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Документирование и регулирование деятельности по обращению с отходами производства и потребления».
Требования данного стандарта «обязательны для расположенных на территории России предприятий, организаций, региональных и других объединений независимо от форм собственности и подчинения, а также для органов управления в части их деятельности, связанной с обращением с отходами производства и потребления».
Пункт 4.6 упомянутого стандарта требует следующее: «Лицензии выдают на осуществление такого вида деятельности по обращению с отходами, в результате которого юридическое или физическое лицо, ее осуществляющее, получает прибыль (транспортирование, переработка, складирование, захоронение, уничтожение отходов и т. п.)».
Правомерность применения в настоящее время данного стандарта при регулировании деятельности по обращению с отходами производства и потребления (непонятно почему забытого Ростехнадзором) подкреплена следующими документами:
1) в пункте 1 ст. 46 «Переходные положения» Федерального закона от 01.01.01 г. «О техническом регулировании» отмечено:
«Со дня вступления в силу настоящего Федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям:
- (в ред. Федерального закона -ФЗ) защиты жизни или здоровья граждан…;
- охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждении приобретателей»;
2) в пункте 4.2 национального стандарта ГОСТ Р 1.0-2004 «Стандартизация в Российской Федерации. Основные положения» отмечено:
«Обязательность соблюдения требований национальных стандартов, принятых до 1 июля 2003 года, сохраняется (до принятия соответствующих технических регламентов) в части:
- защиты жизни или здоровья граждан…;
- охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
- предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, и необходимости госконтроля (госнадзора) за их соблюдением».
В пункте 8.13 ГОСТ Р 1.0-2004 установлено требование: Юридические и физические лица, допустившие нарушение основополагающих требований стандартов, несут ответственность в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (до разработки соответствующего технического регламента).
Таким образом, неясно одно. Почему Ростехнадзором (впрочем, как и другими ведомствами) не выполняются обязательные требования национальных стандартов в области обращения с опасными отходами?
Например, в указанных выше административных регламентах Ростехнадзора, в соответствии с которыми он исполняет государственную функцию по лицензированию деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, не указано ни одного национального стандарта в области обращения с опасными отходами. А их использование, в свою очередь, является обязательным в соответствии со ст. 46 Федерального закона от 01.01.01 г. «О техническом регулировании» и ст. 29 Федерального закона -ФЗ «Об охране окружающей среды».
И как вытекает из данных документов, лицензию по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов должны получать все предприниматели и юридические лица, в нарушение требований национального стандарта ГОСТ Р . Из этих же документов вытекает и другое требование –обязательным условием выдачи лимитов на размещение опасных отходов является наличие указанной лицензии.
Конечно, Ростехнадзор в своей позиции не одинок. Есть, например, «Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение», утв. постановлением Правительства РФ , согласно которым при получении лимитов надо предоставлять копию лицензии.
Кстати пункт 7б данных «Правил…» можно трактовать и как указание на специализированную деятельность организаций по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов.
О Методических рекомендациях Ростехнадзора.
Интересная ситуация сложилась с «Методическими рекомендации по подготовке представляемых на государственную экологическую экспертизу материалов обоснования намечаемой деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов», утв. приказом Ростехнадзора а, и связанной с ними позицией Ростехнадзора.
Утвержденные приказом Ростехнадзора в августе 2007 г. «Методические рекомендации…» природопользователям стали доступны только с конца января 2008 г. Документ же до настоящего времени официально не опубликован. Т. е. нарушены требования Указа Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу Актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов Федеральных органов исполнительной власти», приказа Минюста «Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов Федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
При этом данный документ Ростехнадзором трактуется как обязательный, а содержащиеся в нем требования – как незыблемые.
Например, в его разделе 18 отмечено: «В составе «Приложений» рекомендуется представлять копии… договоров со специализированными предприятиями (организациями) на передачу опасных отходов для использования, обезвреживания, размещения с приложением копий лицензий на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.
И получается парадоксальная ситуация. Есть, так называемые, маленькие предприятия, занимающиеся, например, отходами черного и цветного металла, отработанными нефтепродуктами и т. д. Т. е. они собирают отходы у крупных предприятий. И до тех пор, пока они не получат соответствующих лицензий, крупные предприятия не смогут сдать свои материалы для получения лицензии на государственную экологическую экспертизу. Так, предприятия г. Ангарска, занимающиеся вывозом отходов ТБО, не могут получить данной лицензии, т. к. ее, оказывается, не имеет организация, эксплуатирующая городской полигон ТБО.
А дальше все просто: не имеешь лицензии, не имеешь лимиты, не имеешь лимиты – плати с коэффициентом «5». Так, в статье «Сохраняя красоту Сибири» («Технадзор», № 5, май, 2008 г.) специалисты Ростехнадзора отмечают, что за I вартал 2008 г. по Сибирскому федеральному округу собрано 45 % от годового плана платежей за негативное воздействие на окружающую среду. Выдано же по округу всего 712 лимитов на размещение отходов. Это для округа, насыщенного промышленностью, очень и очень небольшая цифра.
Заключение
И в завершении хочется отметить следующее. Очевидно, что обременение обязательным лицензированием деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов всех, без исключения, природопользователей, избыточно.
Примеров положительной арбитражной практики, когда предприятия обращались в Арбитражный Суд с заявлениями о признании незаконными действий территориальных органов Ростехнадзора, выразившихся в отказе выдачи природопользователям лимитов на размещение отходов в связи с отсутствием у них лицензий на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов все больше.
Считаем, что Ростехнадзором должны быть разработаны поправки к изданным документам в части установления критериев лицензирования деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов. Если опасные отходы образуются от производственной деятельности и природопользователь не извлекает при этом прибыли, то лицензироваться такая деятельность не должна. Деятельность же природопользователя в данном направлении и соблюдение им природоохранных, санитарных правил и норм контролируется надзорными органами;
Отсутствие у природопользователя лицензии на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов не должно быть препятствием в выдаче ему лимитов на размещение опасных отходов, т. к. они обосновываются и согласовываются с Ростехнадзором в «Проекте нормативов образования и лимитов размещения отходов» с учетом исполнения природопользователем природоохранных, санитарных правил и норм, экологической обстановки и обязательной оценкой его производственной деятельности на окружающую среду.
