Гендерное равенство в России и Канаде:
перспективы использования позитивного опыта
Вопросы гендерного равенства, гендерной политики в нашей стране не часто являются предметом научных исследований. Однако в последнее десятилетие представители экспертного сообщества все активнее стали обращаться к этой теме на различных конференциях и на страницах научных изданий. Вместе с тем наряду со сторонниками скорейшего внедрения основ гендерной политики, в России по-прежнему много тех, кто не видит в этом острой необходимости, т. к. ситуация в сфере обеспечения равенства полов представляется им весьма благополучной.
Попробуем разобраться в этих точках зрения, обратившись к опыту Канады – одной из стран, официально признавшей необходимость всестороннего внедрения гендерной политики. Но прежде хотелось бы коротко остановиться на развитии отношения к вопросам обеспечения гендерного равенства в российском обществе.
Как мы уже отметили, Россия относится к числу тех государств, где проблемы гендерного равенства стали предметом общественного внимания только в конце 1980-х годов. Речь в данном случае идет не о формальном равенстве по признаку пола, закрепленному сразу после революции 1917 года, а о фактическом равенстве прав и возможностей их реализации представителями обоих полов. За прошедшие 20 лет удалось сделать немало (созданы и функционируют различные женские общественные организации, проводятся гендерные исследования и т. д.), однако, если говорить о масштабном внимании к проблемам гендерного равенства со стороны общества и государства, то его по-прежнему нет.
Мы значительно отстаем от стран Западной Европы по числу женщин, занимающих руководящие должности в органах законодательной и исполнительной власти, а органы государственной власти или должностные лица, которые непосредственно занимались бы вопросами равноправия вообще отсутствуют (в отличие, например, от Италии, где в правительстве существует должность министра по проблемам равноправия). В настоящее время в России две женщины замещают должности федеральных министров (возглавляют Министерство экономического развития и Министерство здравоохранения и социального развития), одна – пост губернатора, в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва из 450 избранных депутатов 63 женщины (14%), в Совете Федерации Федерального Собрания из 166 членов только 6 женщин (3,6%). Согласно данным Межпарламентского союза представительство женщин в нижней палате парламента должно составлять не менее 30% от общего числа депутатов, чтобы женщины могли эффективно участвовать в разработке принимаемых решений[1]. Следовательно, применительно к России говорить даже не о равном (такого уровня представительства нет почти нигде в Европе), но хотя бы о минимально необходимом уровне представительства женщин в политике пока говорить рано.
Введение так называемого «материнского капитала», призванного не только помочь женщине в материальном обеспечении воспитания ребенка, но и по ее желанию компенсировать период ухода за ребенком путем зачисления этих средств в Пенсионный фонд; повышение размера ежемесячных пособий по уходу за ребенком и другие аналогичные меры носят скорее компенсационно-стимулирующий характер и направлены в первую очередь на повышение рождаемости, а не на обеспечение гендерного равенства между мужчиной и женщиной в общепринятом понимании. Поэтому можно согласиться с мнением , отмечающей, что «государство в настоящий момент старается ориентировать женщин на материнство, исключая их, таким образом, из круга трудовых отношений»[2]. Остается добавить, что женщины могут быть исключены при таком подходе не только из активных трудовых отношений, но и из политической и общественной жизни.
Тем не менее в последние десятилетия активно развиваются женские общественные организации. Среди них можно отметить Женскую сетевую программу Института «Открытое общество» - Россия ( г. г.), продолжаемую в настоящее время Фондом «Институт социальной и гендерной политики» (учрежден в 2002 г.)[3]; деятельность Канадского Фонда гендерного равенства, работающего в России с 1999 года.[4] Заслуживает внимания и деятельность Московского центра гендерных исследований, созданного в 1990 году, который провел многочисленные научные и образовательные проекты, посвященные проблемам гендерного равенства[5].
В ряде субъектов Федерации созданы общественные организации, пропагандирующие идеи гендерного равенства (в основном женские). Вообще следует отметить, что хотя принципы гендерного равенства и гендерной политики распространяются на оба пола, заинтересованность в их реализации в России проявляют в первую очередь женщины, т. к. при формальном равенстве прав представителей обоих полов, закрепленных в том числе в законодательстве, именно женщины фактически ограничены в возможностях их реализации.
Признавая значимость уже достигнутого в России в сфере внедрения гендерной политики, следует отметить, что работа по преодолению гендерных стереотипов в российском обществе еще только начинается. По мнению сторонников необходимости внедрения пренципов обеспечения гендерного равенства, перед обществом и государством в настоящее время стоят следующие основные проблемы в этой сфере:
Во-первых, в масштабах государства все выше перечисленные программы и деятельность различных женских общественных организаций имеют незначительный охват. Информация об их деятельности размещается в Интернете на специализированных сайтах, но создаваемые ими информационные поводы, которые доводятся до широкой общественности, крайне редки. Федеральные телеканалы и печатные СМИ практически не уделяют гендерным проблемам и организациям, которые занимаются их решением, никакого внимания. Нельзя также забывать, что именно СМИ (а не Интернет) являются пока основным источником информации для большинства населения России. Таким образом, первая проблема – это недостаток информации о том, что такое гендерное равенство, о деятельности общественных организаций и совместных международных программах по решению гендерных проблем в России.
Во-вторых, государство , полагая, что серьезных проблем в данной сфере нет. На одно из первых мест среди приоритетов государственной политики ставится решение демографической проблемы и, как следствие, государство (через отдельный национальный проект) практически навязывает женщинам возврат к традиционному жизненному укладу, в котором им отводится роль рождения и воспитания детей, за что предусмотрены денежные и иные поощрения («материнский капитал», различные пособия и т. д.). В этой ситуации обращение к проблемам равенства женщин и мужчин в возможности получения образования (особенно высшего), в трудовых отношениях, обеспечении равных возможностей для продвижения по карьерной лестнице (на государственной и муниципальной службе и в сфере частного бизнеса), увеличения представительства женщин в органах законодательной власти на федеральном и региональном уровне не является приоритетным для государства. Таким образом, вторая проблема – это ненацеленность государственной власти на внедрение принципов гендерной политики.
В-третьих, не только государство, но и российское общество по-прежнему не готово относиться к гендерным проблемам со всей серьезностью. Они воспринимаются многими гражданами как надуманные, отвлекающие от проведения действительно важных политических, экономических и социальных реформ.
Причины такого отношения к проблемам гендерного равенства отчасти кроются в остаточных явлениях привычного патриархального уклада жизни россиян, в рамках которого социальное положение женщины априори считалось более низким, чем положение мужчины (причем и в женском сознании тоже; более того, женщины, как правило, не воспринимают доминирующее положение мужчины как дискриминацию своих прав). Таким образом, третья проблема – это отсутствие восприятия гендерных проблем как серьезных со стороны самого общества.
В-четвертых, несмотря на то, что Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1980 г.), а в Конституции Российской Федерации установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15), российское законодательство фактически не затрагивает вопросы обеспечения равных прав для мужчин и женщин.
Положение части 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации («государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола») не получило своего развития в законах и иных нормативных актах. Некоторые попытки решить проблему закрепления гарантий равенства прав мужчин и женщин предпринимались, однако их число незначительно и, как правило, они были безрезультатными. В частности, был разработан проект Федерального закона «О государственных гарантиях равных прав мужчин и женщин и равных возможностей для их реализации». Он был рассмотрен Государственной Думой в первом чтении 16 апреля 2003 года, но не был принят. Таким образом, четвертая проблема – это отсутствие в России нормативных актов, развивающих положения Конституции Российской Федерации о равенстве независимо от пола. Попытки разрешения споров о нарушении прав женщин по половому признаку (например, при приеме на работу, увольнении с работы, при проведении выборов в органы государственной власти и местного самоуправления) наталкиваются на отсутствие соответствующей правовой базы и сформировавшейся судебной практики.
Представляется, что решение перечисленных проблем возможно лишь при взаимных усилиях общества () и органов государственной власти и местного самоуправления. Эти усилия могут выражаться в постепенном принятии необходимых нормативных актов, повышении контроля за соблюдением прав всех лиц независимо от пола, проведении информационной поддержки в распространении идей гендерного равенства и т. д.
Безусловно, предстоит очень серьезная и сложная работа, связанная в первую очередь с изменением сознания граждан, однако зарубежный опыт показывает, что проведение гендерной политики на государственном уровне дает свои результаты, пусть и через значительное время.
В рамках настоящей статьи мы попытаемся отразить основные аспекты канадского опыта в вопросах обеспечения равенства мужчин и женщин (в первую очередь, историю становления гендерной политики, ее понятийный аппарат и основные направления осуществления на современном этапе).
История становления гендерной политики в Канаде
Внедрение принципов гендерного равенства в деятельность государства и осознание необходимости этого обществом проходило в Канаде в несколько этапов. Следует особо отметить, что подготовительной деятельностью было функционирование различных женских общественных организаций, которые регулярно поднимали вопросы защиты прав женщин (в трудовых отношениях, в вопросах воспитания и содержания детей, защиты от насилия в семьях, сексуального насилия и т. д.).
В 1976 г. было создано Канадское управление по делам женщин – специальный орган государственной власти, призванный обеспечить реализацию согласованной политики всеми органами власти по вопросам, касающимся защиты прав и интересов женщин.
В 1981 году Канада ратифицировала Конвенцию ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Затем, в 1985 году были введены в действие Разделы 15 и 28 Канадской хартии прав и свобод[6], запрещающие дискриминацию по признаку пола. При этом равенство граждан независимо от пола трактуется не только как принятие одинаковых мер в процессе управления в отношении представителей обоих полов, а напротив, предполагает в некоторых случаях использование разных методов (главное, чтобы в итоге и женщины, и мужчины имели равное положение и равные возможности), поскольку нормативное регулирование и государственное управление, которые по формальным критериям выглядят «нейтральными» с точки зрения гендерного равенства, на практике могут вести к дискриминации.
В 1995 г. Канада одобрила Платформу действий ООН, принятую на Четвертой всемирной конференции ООН по положению женщин (Beijing Platform for Action), призывающую использовать процесс гендерного анализа при принятии нормативных актов и в процессе управления.
В 1999 году в Канадском управлении по делам женщин был сформирован Департамент гендерного анализа.
В период с 1995 года по 2005 год федеральное правительство Канады реализовало два пятилетних плана достижения гендерного равенства: Федеральный план гендерного равенства 1Federal Plan on Gender Equality - ) и Повестку федерального равенства (Agenda for Gender Equality ).
Федеральный план обеспечения гендерного равенства[7] фиксирует наиболее важные вопросы, которые необходимо решать на пути продвижения к полному равенству женщин и мужчин в Канаде, и определяет основные государственные задачи в этой сфере:
1) внедрить гендерный анализ во всех министерствах и агентствах федерального правительства;
2) повысить уровень экономической независимости и благополучия женщин;
3) улучшить физическое и психическое состояние женщин;
4) снизить уровень насилия в обществе, в частности, насилия против женщин и детей;
5) содействовать достижению гендерного равенства во всех аспектах культурной жизни;
6) создать условия для включения женщин в государственное управление;
7) содействовать достижению и поддерживать глобальное гендерное равенство;
8) создавать благоприятные условия для достижения гендерного равенства среди работников федеральных министерств и агентств.
При этом гендерный анализ стал одним из важнейших компонентов обоих планов, получив распространение в деятельности большинства органов власти Канады. Более того, во многих федеральных органах были созданы специальные управления или назначены отдельные сотрудники, занимающиеся вопросами обеспечения гендерного равенства в деятельности этих органов, посредством проведения гендерного анализа. В качестве примера можно привести специально разработанную структуру порядок проведения гендерного анализа в Министерстве по делам иммиграции и беженцев[8].
В 1998 году Канадское управление по делам женщин разработало «Руководство по проведению гендерного анализа в процессе управления»[9], являющееся базовым для всех органов власти Канады. Методика гендерного анализа является базовой для всех органов управления Канады, которые обязаны использовать ее в тех случаях, когда принимаемое решение или разрабатываемый ими нормативный акт может нарушить принципы гендерного равенства[10].
В настоящее время согласно последнему Докладу Постоянного комитета Парламента Канады по положению женщин[11] с Управлением по делам женщин тесно взаимодействуют: Министерство по делам гражданства и иммиграции, Министерство канадского наследия, Министерство обороны, Министерство по вопросам инфраструктуры, правительства провинций и др. Сотрудничество осуществляется путем: проведения обучения служащих названных государственных органов правилам проведения гендерного анализа; совместной разработки новых методик при проведении гендерной политики в зависимости от специализации министерства или ведомства; проведения специальных исследований и т. д. Канадское управление по делам женщин также регулярно проводит оценку эффективности деятельности органов власти по проведению гендерного анализа.
Однако наряду с положительным опытом применения гендерного анализа и гендерно-ориентированной политики органами власти в Канаде в некоторых министерствах и ведомствах, по мнению Канадского управления по делам женщин, имеет место нежелание внедрять принципы гендерного анализа либо недостаточно эффективная деятельность в этом направлении. Например, министерства активно участвуют в обучающих программах, но не внедряют полученные навыки в практической деятельности, либо предлагают переложить свои обязательства по проведению гендерного анализа на сотрудников Канадского управления по делам женщин, либо говорят об отсутствии кадров и дополнительной нагрузке на министерство, которая никак не компенсируется и т. п.
В качестве вариантов решения этих проблем Канадское управление по делам женщин совместно с Постоянным комитетом Парламента Канады рассматривают следующие меры: закрепление в законодательстве Канады обязанности органов управления проводить гендерный анализ; активизация работы Межведомственного комитета по гендерному анализу; увеличение объемов финансирования деятельности по проведению гендерного анализа, что позволит решить кадровый дефицит; дальнейшее проведение обширной информационной политики среди населения о деятельности органов власти по обеспечению гендерного равенства.
Что касается перспектив внедрения в России канадского опыта обеспечения гендерного равенства, как и любой другой иностранный опыт, он может использоваться только с учетом российских особенностей. Последние, как мы уже отмечали, включают в себя низкую степень готовности общества к появлению нового принципа управления и низкую степень готовности органов государственной власти руководствоваться принципами гендерного равенства в своей деятельности. Изменение этих условий потребует длительного времени. Однако пассивное ожидание момента, когда и общество, и государство осознают необходимость обеспечения реального равенства прав и возможностей мужчин и женщин, может значительно затянуть этот процесс, принося ущерб другим, казалось бы, никак не связанным с гендерным равенством отношениям. Например, сейчас много говорится о необходимости развития в России малого бизнеса[12], и здесь активизация женщин на рынке труда могла бы дать ощутимый экономический эффект, т. к. во многих странах именно женщины часто начинают и успешно осуществляют проекты, относящиеся к малому бизнесу.
На настоящем этапе представляется возможным говорить о двух направлениях гендерной политики российского государства, в которые могут быть включены отдельные аспекты канадского опыта:
1. Разработка государственной концепции или программы обеспечения гендерного равенства, которая должна предусматривать в первую очередь меры по информированию граждан о том, что такое гендерное равенство, почему оно значимо, какие перспективы может иметь внедрение этого принципа.
2. Разработка и проведение пилотных проектов по внедрению гендерного анализа в деятельность некоторых государственных органов (на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации), особенно законотворческих.
После анализа результатов, полученных от данной деятельности, можно будет разрабатывать следующие шаги по развитию институтов обеспечения гендерного равенства.
[1] См.: Степанова женщин в российской и европейской политике // Избирательный процесс в России: национальные особенности и европейский опыт. М.: ИЕ РАН – Издательство «ОГНИ», 2004. С. 40.
[2] Правовые проблемы гендерного равенства в России: философия, социология, юридическая техника (Обзор материалов «круглого стола») // Государство и право. 2007. № 9. С. 113.
[3] Подробнее см. сайт www. *****.
[4] Подробнее см. сайт www. *****.
[5] Подробнее см. сайт www. *****.
[6] Канадская хартия прав и свобод является составной частью Конституции Канады.
[7] Данный документ на анг. языке см. на сайте www. swc-cfc. gc. ca.
[8] См.: A strategic framework for gender-based analysis at Citizenship and Immigration Canada, 2005.
[9] Данный документ см. на сайте www. swc-cfc. gc. ca.
[10] Подробнее о деятельности органов государственной власти Канады по проведению гендерного анализа см.: Canadian Experience in Gender Mainstreaming. 2002.
[11] Материал на англ. языке размещен на сайте cmte. parl. gc. ca.
[12] 15 мая 2008 г. Президент Российской Федерации подписал Указ № 000 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», предусматривающий разработку проектов федеральных законов и планов мероприятий, направленных на стимулирование развития малого и среднего предпринимательства.
