Проблемы правового регулирования обязательного государственного страхования

Омская академия МВД России, кафедра гражданско-правовых дисциплин

Омск, ул. Комарова, 7

Получена 13 сентября 2004г.

In the article investigates low enforcement problems of obligatory state insurance of russian state servants life and health, propose the conception of his reforming

Страхование жизни и здоровья государственных служащих предусмотрено целым рядом актов законодательного характера, что свидетельствует о должном уровне понимания проблем защиты интересов лиц, наделенных публичной властью. К сожалению, несмотря на значительный объем нормативного материала, его качество оставляет желать лучшего, что сказывается на правоприменительной практике. На сегодняшний день обязательное государственное страхование жизни и здоровья некоторых категорий государственных служащих, является лишь декларацией. Причиной этого является отсутствие как таковой концепции построения законодательства, обеспечивающего регулирование данной сферы общественных отношений.

Нет никакой нужды в подробной характеристике каждого нормативного акта, устанавливающего обязанность государства либо иного участника гражданских правоотношений страховать интересы государственных служащих. Вместе с тем, по нашему мнению, существует необходимость в определении закономерностей правового регулирования страхования жизни и здоровья, осуществляемого по профессиональному признаку. Для этого следует выделить основные группы нормативных актов об обязательном и обязательном государственном страховании.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Законодательство, предусматривающее необходимость осуществлять обязательное государственное страхование здоровья служащих можно разделить на три группы.

Первая группа объединяет законы, подробно регулирующие вопросы государственного страхования. К данной группе можно отнести Федеральный закон от 01.01.01 года «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции»1. Он определяет условия и порядок осуществления обязательного государственного страхования жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции.

Вторым представителем немногочисленной группы рассматриваемых законов является Федеральный закон от 01.01.01 года «О федеральной фельдъегерской связи»2, который предусматривает обязательное государственное страхование лиц начальствующего состава федеральной фельдъегерской связи (ст. 10.1). Жизнь и здоровье лица начальствующего состава федеральной фельдъегерской связи подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств федерального бюджета в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации для сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации. Использование отсылочной нормы в данной ситуации позволяет воспользоваться удачным правовым регулированием статуса смежной категории служащих.

Осуществление правового регулирования обязательного страхования по подобию рассматриваемой группы законов, на наш взгляд, является приоритетным, поскольку предполагает большие гарантии для служащих. Закон в данном случае указывает на размер страхового обеспечения, категории страховых случаев, что делает невозможным путем издания подзаконных актов «свертывание» продекларированных прав граждан.

Вторая группа объединяет законы, содержащие указание на размер страхового обеспечения, но не на его порядок. Так, Федеральный закон 21 июля 1997 года «О судебных приставах» (ст. 20) является правовой основой страхования жизни и здоровья судебных приставов, определяет размеры страховых выплат. Жизнь и здоровье судебного пристава подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств федерального бюджета на сумму, равную 180-кратному размеру среднемесячной заработной платы судебного пристава. В указанном нормативном акте, к примеру, не раскрыт один из основных вопросов: как должно распределяться страховое возмещение при повреждениях здоровья разной степени тяжести.

Федеральный закон от 01.01.01 года «О внешней разведке»3 предусматривает, что все сотрудники кадрового состава этих органов подлежат обязательному государственному личному страхованию в размере 180 окладов денежного содержания (должностных окладов), установленных на день выплаты (ст. 22). Заметим, что сотрудниками кадрового состава данных органов являются не только военнослужащие, страхование которых предусмотрено и иными законами, но и просто «служащие» (ст. 17). Данному законодательному акту, как впрочем, и первому, присуще отсутствие указания на категории страховых рисков. Непонятно: любое ли ухудшение состояния здоровья или только травматическое воздействие влечет необходимость страхового возмещения.

Федеральным законом от 8 мая 1994 года «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»4 установлено, что член Совета Федерации, депутат Государственной Думы подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств федерального бюджета на сумму годового денежного вознаграждения депутата Государственной Думы в случае: а) гибели (смерти), если гибель (смерть) наступила вследствие телесных повреждений или иного причинения вреда здоровью; б) причинения увечья или иного повреждения здоровья (ст. 22).

Закон Российской Федерации от 01.01.01 года № 000-1 «О статусе судей»5 устанавливает обязательность государственного страхования жизни, здоровья и имущества судьи за счет средств федерального бюджета. Жизнь и здоровье судьи подлежат страхованию на сумму его пятнадцатилетней заработной платы (ст. 20). Аналогичным образом Закон Российской Федерации 17 января 1992 года № 000-1 «О прокуратуре Российской Федерации»6 устанавливает, что прокуроры и следователи прокуратуры подлежат обязательному государственному личному страхованию на сумму, равную 180-кратному размеру их среднемесячного денежного содержания (п. 4 ст. 45).

Далеко не все положения указанных законодательных актов находят применение на практике. Еще более удручающая ситуация имеет место в третьем случае.

Третья группа нормативных актов объединяет наименее совершенные законы об обязательном государственном страховании служащих, содержащие лишь констатацию необходимости страхования.

Федеральный закон 21 июля 1997 года «О службе в таможенных органах Российской Федерации»7 (ст. 42), предусматривая обязательность государственного страхования жизни и здоровья сотрудника таможенного органа, устанавливает, что порядок такого страхования устанавливается законодательством Российской Федерации.

Закон Российской Федерации от 01.01.01 года № 000-1 «О закрытом административно - территориальном образовании»8 предусматривает обязательное государственное страхование граждан проживающих и работающих в закрытом административно - территориальном образовании. Они подлежат обязательному «бесплатному» (по терминологии закона) государственному страхованию на случай причинения ущерба их жизни, здоровью и имуществу из-за радиационного или иного воздействия при аварии на предприятиях и (или) объектах. Необходимо заметить, что в данном законе, по крайней мере, в самом общем виде указан характер страхового риска – выплаты предполагаются не в любом случае ухудшения здоровья работников, а в случае его ухудшения по причине радиационного или иного воздействия в результате аварии на объектах, находящихся в закрытом административно-территориальном образовании.

Федеральный закон от 8 января 1998 года «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»9 в ст. 15 одной из гарантий для муниципального служащего называет обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей. Возникает вопрос: почему страхование муниципальных служащих, должно осуществляться не за счет муниципального образования, а за счет другого субъекта - государства? Статья 969 ГК РФ устанавливает, что в целях обеспечения социальных интересов граждан и интересов государства законом может быть установлено обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества государственных служащих определенных категорий. О государственном страховании муниципальных служащих ГК РФ ничего не говорит.

Федеральный закон от 01.01.01 года «О пожарной безопасности»10 ввел обязательное государственное личное страхование для сотрудников, военнослужащих и работников Государственной противопожарной службы на случай гибели при исполнении служебных обязанностей либо смерти вследствие получения в связи с исполнением ими служебных обязанностей травмы, ранения, контузии, увечья, заболевания. «Обязательное государственное личное страхование указанных лиц осуществляется за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации, а также средств предприятий, на которых созданы подразделения Государственной противопожарной службы» (ст. 9). На наш взгляд, при страховании за счет средств «предприятий» точнее было бы говорить об обязательном страховании, но не об обязательном государственном страховании, поскольку последнее должно осуществляться только за счет средств, предоставленных из соответствующего бюджета (п.3 ст. 927 ГК РФ).

Закон Российской Федерации от 01.01.01 года № 000-1 «О налоговых органах Российской Федерации»11 гласит: «Все работники налоговых органов подлежат обязательному государственному личному страхованию за счет средств федерального бюджета» (ст. 16).

На этом классификацию законов, предусматривающих обязательное государственное страхование здоровья служащих по критерию полноты правового регулирования отношений страхования, считаем законченной. Полагаем, что классификация законодательства об обязательном (негосударственном) страховании является излишней, поскольку незначительный объем нормативного материала не делает ее сколько-нибудь эффективной. Ограничимся перечислением некоторых категорий граждан, жизнь и здоровье которых подлежит обязательному страхованию.

Жизнь и здоровье работников ведомственной охраны подлежат обязательному личному страхованию за счет средств федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, и (или) за счет средств собственников охраняемых объектов (ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 01.01.01 года «О ведомственной охране»)12.

Жизнь и здоровье космонавтов, работников объектов космической инфраструктуры страхуются в порядке и на условиях, которые установлены законом. (п. 1 ст. 25 Закона Российской Федерации от 01.01.01 года. № 000-1 «О космической деятельности»)13.

Работники железнодорожного транспорта с разъездным характером труда, командированные в районы, в которых введено чрезвычайное положение, или в районы со сложной криминогенной обстановкой, выполняющие контрольно-инспекционные функции в поездах, работники подразделений военизированной охраны на период исполнения ими служебных обязанностей подлежат обязательному личному страхованию от несчастных случаев (п. 1 ст. 25 Федерального закона от 01.01.01 года. «О федеральном железнодорожном транспорте»)14.

Спасатели подлежат обязательному страхованию (пп. 1-7 ст. 31 Федерального закона от 01.01.01 года «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»).

После введения в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации (с 1 марта 1996 г.) обязательное страхование как государственное, так и негосударственное может вводиться только законом (п. 3 ст. 927 ГК РФ, п.1 ст. 935 ГК РФ, п. 1 ст. 969 ГК РФ). Весьма интересен вопрос о том, какую информацию должен нести законодательный акт, устанавливающий обязательность страхования жизни и здоровья.

Как отмечает , в нормативном акте, установившем обязательное страхование, должны быть определены: 1) лица обязанные страховать; 2) лица, чьи интересы подлежат страхованию; 3) страхуемые интересы; 4) опасности, от наступления которых они страхуются; 5) минимальные страховые суммы15.

По нашему мнению, ст. 935 ГК РФ не указывает на опасности, от которых страхуются интересы и минимальные страховые суммы как на обязательные условия, подлежащие установлению в законе о соответствующем виде обязательного страхования. Тем не менее, в полной мере можно согласиться со следующим высказыванием автора: «В настоящее время существует много нормативных актов, в которых содержатся нормы об обязательном страховании, но не определены перечисленные выше условия. По существу эти виды обязательного страхования лишь декларированы, но не установлены»16.

Сказанное можно отнести и к обязательному государственному страхованию жизни и здоровья государственных служащих. Отсутствие указания в законах на порядок страхования, размер страхового возмещения, порядок установления категорий страховых случаев делает законодательство декларативным.

Таким образом, законодательное регулирование обязательного и обязательного государственного страхования здоровья лиц, осуществляющих профессиональную деятельность, является недостаточным. Это дает основания для вывода о необходимости его совершенствования17. Как указывают Л. Корчевская и К. Иванов: «…Большинство правовых актов, в которых говорится об обязательности того или иного страхования, могут рассматриваться … только как декларативные: ОС (обязательного страхования – В. Б.) в строгом смысле закона они не устанавливают»18. Сказанное позволяет сделать вывод о необходимости реформирования законодательства об обязательном и обязательном государственном страховании жизни и здоровья лиц.

В подтверждение высказанной позиции о необходимости реформирования законодательства об обязательном и обязательном государственном страховании, укажем лишь на отдельные недостатки Федерального закона «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции».

По нашему мнению, можно констатировать имеющую место в нормах данного правового акта излишнюю «заботу» о страховщиках. Трудно объяснимо существование в законе нормы п. 3 ст. 1: «Если жизнь и здоровье военнослужащих и приравненных к ним в обязательном государственном страховании лиц, за исключением оснований, предусмотренных настоящим Федеральным законом, подлежат обязательному государственному страхованию также в соответствии с иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, то указанным военнослужащим и приравненным к ним в обязательном государственном страховании лицам или членам их семей страховые суммы выплачиваются по их выбору только по одному основанию».

С чем законодатель связывает возможность получения страхового обеспечения лишь по одному основанию? Такой подход к вопросу о страховании интересов одного лица несколькими страховщиками и по нескольким основаниям характерен для имущественного страхования, но не для личного страхования, в котором невозможно страхование сверх страховой стоимости, поскольку нет самой страховой стоимости.

В том случае, если полученные суммы превысят размер имущественного вреда, говорить о неосновательном обогащении, по всей видимости, невозможно, поскольку оставшаяся часть суммы может рассматриваться как средство сглаживания неимущественных последствий правонарушения.

Мы уже указывали, что в соответствии с Федеральным законом «О внешней разведке» все сотрудники кадрового состава этих органов подлежат обязательному государственному личному страхованию в размере 180 окладов денежного содержания (должностных окладов), установленных на день выплаты (ст. 22). Кадровый состав включает в себя, в том числе, и военнослужащих. В случае причинения вреда военнослужащий, находящийся в тяжелой жизненной ситуации, поставлен государством перед выбором относительно того, за какой страховой суммой ему обращаться; он вынужден заниматься подсчетом «выгодности» указанных вариантов обращения. На наш взгляд, это не делает уважения к идее законодателя относительно необходимости выбирать один из видов страхового обеспечения. Непонятно почему законодатель устанавливает такого рода норму: для уравнивания всех категорий служащих в правах, чтобы одни не находились в привилегированном положении по сравнению с другими, или для целей «разгрузки» от расходов страховых фондов страховщика.

В соответствии с п. 4 ст. 11 рассматриваемого Закона «выплата страховых сумм производится страховщиком в 15-дневный срок со дня получения документов, необходимых для принятия решения об указанной выплате. В случае необоснованной задержки страховщиком выплаты страховых сумм страховщик из собственных средств выплачивает застрахованному лицу (выгодоприобретателю) штраф в размере 1 процента страховой суммы за каждый день просрочки». Такой подход к защите интересов застрахованного лица является несомненным достоинством данного нормативного акта, хотя точнее было бы говорить о пене, как способе обеспечения исполнения обязательства, а не о штрафе, поскольку размер обеспечительной санкции ставится в зависимость от срока невыплаты.

Однако в дальнейшем законодатель изводит на нет смысл установленной им же санкции: «Несвоевременная выплата страховщиком страховых сумм по причине задержки внесения страхователем страховых взносов не является основанием для выплаты штрафа» (абз. 2 п. 4 ст. 11 Закона). Данная норма признана Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 45 (часть 1) и 55 (часть 3)19. При этом, Конституционным Судом Российской Федерации особо отмечено, что указанный пункт не соответствует «требованиям надлежащей государственной защиты прав и законных интересов застрахованных лиц – военнослужащих и приравненных к ним лиц, которая в Российской Федерации как правовом и социальном государстве должна осуществляться на началах справедливости и юридического равенства».

Теперь о совершенствования правового регулирования обязательного и обязательного государственного страхования интересов граждан. Решение тактических вопросов, в том числе вопроса о санкциях за ненадлежащее исполнение обязательства, возможно лишь при условии существования стратегии государственного страхования, определенной концепции, модели построения системы нормативных актов.

Теоретически, направлений совершенствования законодательства об обязательном государственном страховании может быть, по крайней мере, три.

Первое – подробное освещение вопроса о страховании в законе, определяющем статус соответствующей категории лиц, занимающихся конкретным видом профессиональной деятельности (судей, спасателей, сотрудников ведомственной охраны). Данный подход имеет существенный недостаток – необходимость принятия большого количества нормативных актов и, как следствие, усложнение системы законодательства.

Второе направление - компоновка норм о страховании нескольких категории лиц в одном законодательном акте, как это сделано в Федеральном законе «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции». Слабой стороной данного подхода является возможность объединения в одном законе норм о страховом обеспечении лиц только с близкими правовыми статусами. Например, в указанном законе регулируются отношения страхования, в которых застрахованными являются лица, проходящие так называемую «милитаризованную» государственную службу (военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, налоговой полиции, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы).

Третье направление – отсылочное правовое регулирование. Оптимальным вариантом упорядочения законодательства об обязательном государственном страховании жизни и здоровья государственных служащих является модель, предполагающая отсылочное правовое регулирование. Обязательность страхования и размер страховых выплат целесообразно устанавливать специальным законом о статусе определенной категории служащих. Порядок заключения договоров между страхователем и страховщиком, страхового обеспечения, процедуры контроля за деятельностью страховщика и иные отношения страховщика, страхователя и застрахованного лица целесообразно регулировать «базовым» законом, на который делать отсылки в законах о статусе соответствующей категории служащих.

Достоинства такого подхода: а) уменьшение объема нормативного материала, б) исключение противоречий между нормативными актами, подчиненными единой логике; в) отсутствие усложнения системы законодательства, г) удобство для правоприменителя, которому достаточно хорошо знать нормы одного закона, практику его применения судебными органами. Дифференциация размеров выплат лицам с различным правым статусом, обозначение конкретного страхователя или страховщика может осуществляться посредством прямого указания в специальных законах.

Преимущество модели «базового закона» заключается в доступности для застрахованных лиц при относительно невысокой степени усложнения системы законодательства.

В настоящее время законодатель не имеет единого подхода к регулированию рассмотренных отношений. Это связано с тем, что проекты соответствующих законов разрабатывались в разное время, разными институтами и при отсутствии единой концепции правового регулирования обязательного и обязательного государственного страхования интересов граждан.

По нашему мнению, такой концепцией могло бы стать системное правовое регулирование соответствующих отношений, основывающееся на двух «базовых» законах. Первый закон, мог бы регулировать отношения по обязательному государственному страхованию жизни и здоровья государственных служащих. Второй – по обязательному страхованию тех же интересов, но лиц, занимающихся иными видами профессиональной деятельности. Построение системы норм об обязательном и обязательном государственном страховании на основе одного «базового» закона, нецелесообразно, поскольку обязательному государственному страхованию должны быть присущи особые процедуры контроля за расходованием бюджетных средств. Кроме того, «базовый» закон об обязательном государственном страховании жизни и здоровья государственных служащих должен содержать нормы, определяющие порядок заключения договоров страхования между государством (государственными органами) и конкретными страховщиками на оптимальных для публично-правовых образований условиях (например, введение конкурсного порядка).

___________________

1.  Собрание законодательства Российской Федерации№ 13. - Ст. 1474; 1998. - № 30. - Ст. 3613; 2004. - № 26. - Ст. 2606.

2.  Собрание законодательства Российской Федерации№ 34. - Ст.3547; 2001. - № 49. - Ст. 4558; 2004. - № 35. - Ст. 3607.

3.  Собрание законодательства Российской Федерации№ 3. - Ст. 143; 2004. - № 35. - Ст. 3607.

4.  Собрание законодательства Российской Федерации№ 2. - Ст. 74; 2002. - № 30. - Ст. 3033; 2004. - № 35. - Ст. 3607.

5.  Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации№ 30. - Ст. 1792; Собрание законодательства Российской Федерации№ 51. - Ст. 4834.

6.  Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации№ 8. - Ст. 366; Собрание законодательства Российской Федерации№ 35. - Ст. 3607.

7.  Собрание законодательства Российской Федерации№ 30. - Ст. 3586; 2002. - № 30. - Ст. 3033; 2004. - № 35. - Ст. 3607.

8.  Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации№ 33. - Ст. 1915; Собрание законодательства Российской Федерации№ 52. - Ч. 1. - Ст. 5038.

9.  Собрание законодательства№ 2. - Ст. 224; 2002. - № 30. - Ст. 3039.

10.  Собрание законодательства Российской Федерации№ 35. - Ст. 3649; 2002. - № 30. - Ст. 3033; 2004. - № 27. - Ст. 2711.

11.  Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР№ 15. - Ст. 492; Собрание законодательства Российской Федерации№ 27. - Ст. 2711.

12.  Собрание законодательства Российской Федерации№ 16. - Ст. 1935.

13.  Российская газетаоктября; Собрание законодательства Российской Федерации№ 35. - Ст. 3607.

14.  Собрание законодательства Российской Федерации№ 35. - Ст. 3505; 2004. - № 35. - Ст. 3607.

15.  См.: Комментарий к страховому законодательству. - М., 1999. - С.121.

16.  См.: Указ. соч. - С.121.

17.  Необходимость упорядочения законотворческой деятельности в области обязательного страхования отмечена заместителем руководителя Департамента страхового надзора Министерства финансов России (см.: Страхование и государственный надзор // Закон№2. - С. 35).

18.  Обязательное страхование: нужны правильность форм и четкость определений // Закон№ 2. - С. 61.

19.  См: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01.01.01 г. по делу о проверке конституционности положения абзаца второго пункта 4 статьи 11 Федерального закона «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции» в связи с жалобой гражданина // Российская газетаянваря.