Рыночные механизмы управления в коммунальном секторе
Принцип разделения жилищных и коммунальных услуг - Теория разграничения по принципу конкурентности
К жилищным услугам относятся те, предоставление которых по своей природе подлежит осуществлению на конкурентной основе. То есть, существует многообразие продавцов и потребителей жилищных услуг. Собственники жилья вправе сами выбрать продавца жилищной услуги, исходя из своих предпочтений в отношении удобства и качества услуг, согласно чему к жилищным услугам относятся: содержание и ремонт жилых домов, включающие в себя услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме.
Согласно той же теории, коммунальными услугами являются те услуги, предоставление которых носит монопольный характер, то есть, может быть оказано только единственным поставщиком. Таким образом, к коммунальным услугам относятся: холодное водоснабжение (ХВС), горячее водоснабжение (ГВС), водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление.
Исполнитель коммунальных услуг - организации, обеспечивающие работу сложных инженерных, инфраструктурных систем, по которым к зданиям подводятся такие ресурсы, как горячая и холодная вода, тепловая энергия в виде горячей воды, газ, электроэнергия. Эти ресурсы называются коммунальными ресурсами.
Исполнителем коммунальных услуг - юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, предоставляющие коммунальные услуги, производящие или приобретающие коммунальные ресурсы и отвечающие за обслуживание внутридомовых инженерных систем, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги. Исполнителем может быть управляющая организация, товарищество собственников жилья, жилищно-строительный, жилищный или иной специализированный потребительский кооператив.
Потребителем является гражданин, использующий коммунальные услуги для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
В отличие от коммунальных услуг, коммунальные ресурсы - это товары, которые продаются на границе балансовой принадлежности соответствующих коммунальных организаций и используются для предоставления коммунальных услуг.
Можно выделить следующие механизмы управления коммунальным сектором:
1. посредством привлечения государственно-частного партнерства;
Традиционно, под государственно-частным партнерством понимается сотрудничество на контрактной основе между государственными органами или органами местного самоуправления, с одной стороны, и частным бизнесом, с другой, для выполнения частными компаниями определенных общественных услуг: от строительства новых до модернизации и эксплуатации существующих объектов инженерной инфраструктуры.
Потенциальные преимущества государственно-частных партнерств состоят в следующем:
· современные инженерные решения и эффективное управление;
· акцент на качество обслуживания пользователей-клиентов;
· подход, целью которого является минимизация общих затрат по проекту на весь срок контракта (инвестиции – строительство или модернизация – эксплуатация);
· эффективное использование капитала и получение дополнительных доходов.
· власти могут существенно сократить свои риски
· Денежные средства и опыт частного сектора используются для управления инфраструктурными объектами
· Уменьшение бюджетной нагрузки
· Привлечение квалифицированных менеджеров к управлению муниципальной собственностью
· Расширение возможности подключения новых объектов к коммунальной инфраструктуре
Важно, что организация государственно-частного партнерства позволяет привлечь частный менеджмент и частных инвесторов, не отчуждая при этом общественную инфраструктуру в частную собственность. Уполномоченные органы власти оставляют за собой главную роль в определении стратегии развития коммунальной инфраструктуры и задач коммунального обслуживания и обеспечивают контроль за их выполнением. И, наконец, процесс партнерства обратим: по окончании указанного в контракте срока либо по исключительным обстоятельствам, возникшим в период действия контракта (или в случае конфликта), коммунальные системы снова переходят в ведение местных властей.
В мировой практике выделяют несколько форм государственно-частного партнерств:
- сервисный контракт (контракт на услуги);
Цель заключения сервисного контракта – снижение стоимости предоставляемых услуг через проведение конкурса, в котором могут принимать участие предприятия и организации любой формы собственности.
В России примерами этой формы государственно-частного партнерства могут служить различные виды работ и услуг, которые выполняются в рамках государственного
или муниципального заказа. Оплата этих работ и услуг происходит за счет бюджетных средств, распределяются эти контракты, как правило, на конкурсной основе.
- договор на управление;
Цель заключения договора на управление – улучшить управление некоторыми государственными (муниципальными) активами или структурами путем привлечения на конкурсной основе компетентной частной управляющей компании.
В рамках договора на управление власть передает частному партнеру ответственность за управление той или иной системой, и как следствие – риски, связанные с обеспечением работоспособности системы. А ответственность и риски, связанные со сбором платежей за предоставляемые услуги и с окупаемостью сделанных инвестиций, остаются за органами власти. При этом, частный партнер либо получает фиксированное вознаграждение, либо его вознаграждение определяется достижением (либо степенью достижения) оставленных в договоре целей.
Цель заключения договора аренды объектов коммунальной инфраструктуры –улучшение качества предоставления коммунальных услуг путем привлечения к управлению инфраструктурой частного бизнеса, с передачей последнему коммерческих рисков.
Частный оператор (арендатор) получает по договору аренды в управление и обслуживание имущественный комплекс – объекты коммунальной инфраструктуры – на срок до 15 и более лет. Арендатору передается ответственность не только за управление системой, но и за сбор платежей за поставленные коммунальные ресурсы и предоставленные услуги.
Таким образом, в рамках договора аренды частному оператору передаются два из трех обсуждаемых рисков – риск управления инфраструктурной системой и коммерческий риск.
- концессия, включая соглашения, которые традиционно называются BOT
(«building, operation, transfer»; в русском переводе – «строительство, эксплуатация,
передача»);
Целью передачи в концессию объектов коммунальной инфраструктуры является улучшение качества предоставляемых публичных услуг путем привлечения к управлению и финансированию капитальных вложений в инфраструктурные объекты частного бизнеса
на конкурсной основе.
Согласно договору концессии, частный оператор получает во владение государственные или муниципальные инфраструктурные объекты с целью ведения хозяйственной деятельности по предоставлению товаров и оказанию услуг оговоренного в договоре качества. Важным содержательным моментом договора концессии является принятие концессионером на себя определенных финансовых обязательств по инвестированию в инфраструктурные системы.
Таким образом, в рамках договора концессии частный бизнес принимает на себя все три группы рисков, коммерческие и инвестиционные риски и риски, связанные с управлением инфраструктурой обеспечением ее работоспособности. Концессионные соглашения должны быть достаточно длительными для обеспечения возврата вложенных инвестиций.
- полная приватизация.
В частные руки переходит не только управленческая и финансовая деятельность, но и основные фонды, технологически необходимые для предоставления товаров и услуг. Такая приватизация может происходить путем полной или частичной продажи прав собственности на объекты инфраструктуры. При этом власти могут оставить часть долевой собственности себе в виде пакета акций акционерного общества.
Эти формы партнерства различаются уровнем распределения рисков между партнерами. От первой к последней форме возрастает риск, а также управленческая и инвестиционная ответственность частного сектора.
Риски Формы | Управление и эксплуатация | Оплата услуг | Инвестирование | Собственность на активы |
Сервисный контракт | власть | власть | власть | власть |
Контракт на управление | частный оператор | власть | власть | власть |
Договор аренды | частный оператор | частный оператор | власть | власть |
Концессия | частный оператор | частный оператор | частный оператор | власть |
Приватизация | частный оператор | частный оператор | частный оператор | власть частный оператор |
2. посредством регулирования имущественных отношений;
· проведение инвентаризации и оценки объектов коммунальной инфраструктуры;
· проведение государственного технического учета и государственной регистрации объектов коммунальной инженерной инфраструктуры;
· выведение из хозяйственного ведения и передача в казну публичных образований объектов инженерной инфраструктуры. Это, в безусловном порядке, относится к объектам водоснабжения и водоотведения, полигонам захоронения твердых бытовых отходов, тепловым и электрическим сетям, находящимся в публичной обственности.
3. через тарифное регулирование;
Разработка грамотных механизмов формирования тарифов может способствовать эффективному ресурсосбережению и снижению издержек, что привлекает частный бизнес к участию в проектах модернизации и эксплуатации коммунальной инфраструктуры.
4. посредством правового регулирования.
Процесс правового регулирования коммунального комплекса протекал достаточно противоречиво и непоследовательно. Социальную значимость этого сектора экономики и желание власти сохранить над ним максимальный административный контроль, в противовес возможным макроэкономическим выгодам неоспоримы. В то же время, достаточно долго не было никаких иных правовых актов, регулирующих коммунальный комплекс в целом.
Законодательство развивалось по отраслевому принципу. Причем, в основном, - в тех отраслях, которые имели для этого значительные лоббистские возможности на федеральном уровне. В первую очередь, это газоснабжение. Затем – электроэнергетика. А водоснабжение и водоотведение до недавнего времени вообще не имели правовых актов, определяющих нормы их регулирования.
Такая ситуация привела к тому, что сегодня в коммунальном секторе существует достаточно сложная и неоднородная правовая база, которая продолжает видоизменяться и развиваться.
Полномочия региональных органов исполнительной власти можно определить как сферу ответственности государственных органов регионального уровня власти за соблюдением федеральных нормативных правовых основ деятельности коммунального комплекса, установление региональных норм в сфере коммунального хозяйства, распределение финансовых средств федерального бюджета в соответствии с потребностями территорий, осуществление контрольных функций, установление региональных стандартов оплаты жилищных и коммунальных услуг, установление нормативов потребления коммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению, установление тарифов на товары и услуги части организаций коммунального комплекса.
В свою очередь, полномочия органов местного самоуправления определяется как сфера ответственности муниципальных органов власти за соблюдением нормативных правовых основ в коммунальном секторе, нормотворчество в коммунальном секторе в пределах своей компетенции, организация предоставления коммунальных услуг, установление нормативов потребления коммунальных услуг, установление тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса.
