, проректор по научной работе ВИУ, к. ю.н., доцент
Е. В. Маслихова, ассистент ВИУ,
А. В. Гагиева, ассистент ВИУ
Актуальные проблемы правотворчества и правоприменения
1. Эффективность правореализации (и в конечном итоге – уровень законности) зависит от адекватности законодательства существующим общественным отношениям. В данном микроисследовании предпринята попытка анализа нескольких федеральных и республиканских законов с формально-юридической точки зрения.
2. Гипотеза: многие законы лишь в минимальной степени являются актами прямого действия; они регулируют непосредственно только малую часть заявленных к регулированию общественных отношений, – регулирование остальных требует принятия множества иных законов или подзаконных актов. Причем, законодатель зачастую бывает озабочен не формированием механизма правового регулирования, а изданием (декларацией) актов первого уровня.
3. Нами были отобраны три пары законов РФ и РСО-А, регулирующих одни и те же отношения. Это:
· Закон РФ «Об образовании» № 000-1 от 01.01.2001 г. и Закон РСО-А «Об образовании» №17-РЗ от 01.01.2001 г.;
· ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» №96-ФЗ от 4.05.1999 г. и Закон РСО-А «Об охране атмосферного воздуха» №2–РЗ от 01.01.2001 г.;
· ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» от 01.01.2001 г. и Закон РСО-А «Об охране труда в Республике Северная Осетия-Алания» №4-РЗ от 01.01.2001 г.
Законы были препарированы по видам составляющих их норм. В каждом законе были выделены нормы: декларативные, дефинитивные, нормы-принципы, регулятивные (в том числе нормы позитивного регулирования и охранительные) и бланкетные. Было подсчитано общее число норм и процент (доля), которую составляет каждая из групп. Для республиканских законов были также подсчитаны нормы, совпадающие с нормами федеральных законов.
4. Для простоты мы учитывали в качестве нормы отдельные статьи или части статей (в зависимости от содержания), хотя отдавали себе отчет в том, что, строго говоря, норма, как элемент содержания, не эквивалентна статье, являющейся элементом формы.
5. Результаты анализа каждой пары законов приведены ниже в трех таблицах
Таблица №1
Виды норм | ФЗ РФ «Об образовании» | РЗ РСО-А «Об образовании» | |
1 | нормы-принципы: | 2,.35(2)[1] | 1(4),.7(1), 35(2) |
количество/процент | 2/2% | 3/2% | |
2 | декларативные нормы: | 1, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10;12 (2, 3, 4); 14;17(1, 2, 3); 18; 20(2); 21, 22, 23, 24, 25, 26;30(1); 40(1); 49(1); 57. | 1, 3, 4, 5(1, 4);7(2);9; 10(1); 12(2, 3, 4); 14; 17(1, 2, 3); 18; 20(2); 21, 22, 23, 24, 25; 26(2); 35(1); 48, 56. |
количество/процент | 27/26% | 26/21% | |
3 | дефинитивные нормы: | 8;12(1) | 8, 12(1); 26(1) |
количество/процент | 2/2% | 3/2% | |
4 | регулятивные: а) позитивного регулирования: б) охранительные: | 5(3); 7(5); 11; 12; 13; 15; 16; 17(4, 5);18(4); 19; 20(3); 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39; 40(2, 3, 5, 6, 9, 10); 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56; 58(2). 19(7); 32(3). | ч.3 ст. 5; 11(1,2), 12(5,6,7,8,); 13, 15, 16, 17(4,5); 19, 20(3), 26(3,4), 27,28,29,30,31, 32(1,2), 33,34,35(3,4,5,6), 36, 37,38, 39, 40(1,4,5,6,8,9,10); 41,42,43,44,45,46(2), 47,48,49,50,51,52,53,54,55,57. 19(7); 32(3). |
количество/процент | 50/49% | 58/47% | |
5 | бланкетные: а) абстрактные ссылки б) ссылки на конкретные акты | 3, 5(7); 9(7); 10(3); 11; 11/1; 12(8); 13(2); 15(2); 20, 30, 31, 32, 33, 35, 37, 40, 47, 50, 56, 57, 58. 6(1) | 2, 4(4,6); 5(2); 6(2,3,4,5); 9(6,7); 10(2,3); 11(3); 12(8); 14(5,6,8); 19(10); 20(1); 23(5); 32(3); 39(4,7,8); 40(2,3,7); 45(5); 46(1,3). 6(1); 18(5); 33(2); 48(15) |
количество/процент | 23/23% | 34/28% | |
Всего / процент | 104/100% | 124/100% | |
Повторяющие законодательство РФ нормы | 0 | Все кроме ст. ст. 7,55. | |
количество/процент | 122/98% |
Таблица №2
Виды норм | ФЗ РФ «Об охране атмосферного воздуха» | РЗ РСО-А «Об охране атмосферного воздуха» | |
1 | нормы-принципы: | 3 | 3 |
количество/процент | 1/3% | 1/3% | |
2 | декларативные нормы: | 2,4,8,20,22,32,33,34 | 2,4,8,22,32,33 |
количество/процент | 8/23% | 6/19% | |
3 | дефинитивные нормы: | 1 | 1 |
количество/процент | 1/3% | 1/3% | |
4 | регулятивные: а) позитивного регулирования: б) охранительные: | 5,6,9,12,13,14,15,16,17,18, 19,21,23,24,25,27,29,30 0 | 5,6,9,10,13,14,15,16,17,18,19,20,21,23,24,25,27,29,30 0 |
количество/процент | 18/52% | 19/54% | |
5 | бланкетные: а) абстрактные ссылки б) ссылки на конкретные акты | 7,10,11,26,28,31 0 | 7,10,11,12,26,28,31 0 |
количество/процент | 6/19% | 7/21% | |
Всего / процент | 34/100 | 34/100 | |
Повторяющие законодательство РФ нормы | 0 | Все, кроме 17, 18, 31 | |
количество/процент | 91% |
Таблица №3
Виды норм | ФЗ РФ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» | РЗ РСО-А «Об охране труда в Республике Северная Осетия-Алания» | |
1 | нормы-принципы: | 0 | 4 |
количество/процент | 0/0% | 1/3% | |
2 | декларативные нормы: | 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9 (8),, 11,, 18 (4,5),, 21, 26, 29, | 2, 5, 6, 7, 8, 10, 19, 20, 26,, 16 (4,5) |
количество/процент | 17/42% | 12/32% | |
3 | дефинитивные нормы: | 1 | 1 |
количество/процент | 1/2 % | 1/3% | |
4 | регулятивные: а) позитивного регулирования: б) охранительные: | 9 (4),,, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18,, 22, 25, 28 0 | 3 (2,3), 7 (2), 9,11, 12, 13, 14, 15, 16, 25, 0 |
количество/процент | 14/34% | 11/31% | |
5 | бланкетные: а) абстрактные ссылки б) ссылки на конкретные акты | 3, 19, 23, 24, 9 (2, 5, 7),, 0 | 3, 8 (5,7), 17(3, 4),, 18,, 21, 22, 23, 24 0 |
количество/процент | 9/22% | 11/31% | |
Всего / процент | 41/100 | 36/100 | |
Повторяющие законодательство РФ нормы | 0 | Все, кроме 6 | |
количество/процент | 35/97% |
6.Комментарии к таблицам, данные авторами или законодателями, могут значительно отличаться от комментариев практических работников, применяющих эти законы, и, тем более, от комментариев ученых. Такое различие в подходах понятно: не случайно различаются три типа правосознания – обыденное, профессиональное и теоретическое.
Итак, все виды норм являются необходимыми; процесс правотворчества немыслим без использования их всех. Другой вопрос: насколько оправдано такое процентное соотношение между ними? Так ли необходимо, чтобы в законе было 25% норм декларативных, 19% – бланкетных и всего 50% – регулятивных? Ведь главную роль играют именно последние, неслучайно право определяется, прежде всего, как регулятор общественных отношений.
Конечно, в правотворчестве нет каких-либо стандартов на количественное соотношение видов норм, но, очевидно, что это соотношение есть (при первом приближении) нечто вроде КПД закона. Приведем еще один аргумент: как изменятся основные кодексы (ГК, ГПК, АПК, УК, УПК и др.) если их таким же образом перегрузить декларативными и отсылочными нормами? Вероятно, качество работы судов резко упадет.
7. Перейдем к регулятивным нормам – этой «рабочей поверхности» или «рабочему телу» законов. Насколько эффективными можно считать законы, если большая часть регулятивных норм нереализуемы «из самого закона», а нуждаются еще в актах минимум двух уровней: подзаконного акта, конкретизирующего права и обязанности, и акта, устанавливающего процедуру реализации. Акты 3-го и 4-го уровней – об ответственности и об иных мерах государственного принуждения – мы оставляем за скобками, поскольку такова изначальная матрица российского законодательства.
Ниже приводится перечень (цепочка) из 10 (!) актов, регулирующих вопросы экологической экспертизы:
· Федеральный закон от 01.01.01 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды»
· Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об экологической экспертизе»
· Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «Об утверждении Положения о государственной экологической экспертизе»
· Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы»
· Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 01.01.01 г. № 000 «Об утверждении «Регламента проведения государственной экологической экспертизы»
· Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 01.01.01 г. № 000 «Об утверждении Перечня нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности»
· Приказ Министра охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ от 01.01.01 г. № 000 «Об утверждении единой формы заключения государственной экологической экспертизы»
· Приказ Председателя Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 3 августа 1998 г. № 000 «Об утверждении Положения о нормах оплаты труда членов экспертной комиссии государственной экологической экспертизы»
· Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «Об оплате труда внештатных экспертов государственной экологической экспертизы»
· Приказ Госкомэкологии РФ от 01.01.01 г. № 000 «Об утверждении Положения о порядке определения стоимости проведения государственной экологической экспертизы документации»
Пример свидетельствует, что законы (кроме кодексов) практически подменены подзаконными актами; правотворчество постепенно перестает быть функцией представительной власти, плавно дрейфуя по направлению к власти исполнительной.
8. Отдельная тема – необходимость норм-принципов. Вообще-то нельзя ставить знак равенства между принципом (правосудия, государственного управления и т. д.) и статьей закона, провозглашающей этот принцип. Принцип как познанная закономерность, сформулированная в виде правила, должен быть закреплен в ряде статей нескольких нормативных актов и не тождественен формуле, содержащейся в одной статье закона или, тем более, в учебнике. Например, принцип подбора и расстановки кадров по деловым качествам прописан в документах, запрещающих совместную службу родственников, в актах, устанавливающих конкурсный порядок приема на работу, в документах, предписывающих периодическую аттестацию и повышение квалификации кадров. Именно совокупность этих норм и образуют и закрепляют то, что называется принципом подбора и расстановки кадров по деловым качествам.
Но в Российской Федерации, к сожалению, принципы не считаются источниками права даже вторичными! Тем более, таковыми не являются статьи закона, лишь называющие эти принципы. Вопрос: так ли они необходимы вообще? Не порождают ли они вредные иллюзии у доверчивого населения?
9. Что до республиканских законов, то в каждом из них мы обнаружили лишь по 2% норм, не содержащихся в одноименных федеративных законах. Может, республиканскому законодателю стоило бы поступить как в случае с Законом РСО-А «Об административной ответственности за отдельные виды правонарушений». Там он не стал переписывать Кодекс РФ об административных правонарушениях, а дополнил его (для республики) несколькими статьями.
10. Какой бы привлекательной не казалась критика структуры тех или иных актов, точку в вопросе их эффективности ставит практика. С этой целью мы проанализировали практику применения норм об административной ответственности за нарушение законодательства о выборах (гл. 5 КоАП РФ) и за экологические правонарушения (гл. 8 КоАП РФ). Обзор именно этой практики был предпринят потому, что на прошлогодней конференции «Конституция и конституционная законность» мы предложили методику текстового и систематического анализа глав Особенной части КоАП, которая показала изначальную неэффективность статей гл. 5 КоАП. В этом году мы продолжили исследование, распространив его на гл. 8 и подкрепив данными из судебной практики и практики природоохранительных органов. Результат: за 4 выборных кампаний в г. Владикавказе из 34 статей гл. 5 КоАП применялись лишь 4 статьи и лишь в 11 случаях; из 40 статей 8 главы соответствующими органами использовались лишь 18
Вывод: если структура и язык (способ передачи содержания) закона дефективны, если реализация закона невозможна без десятка подзаконных актов, если республиканское законодательство более чем на 90% копирует федеральное – это значит, что законодатель изначально обрекает правоприменителей на неуспех.
[1] В скобках указаны части статей.
