Сравнительный анализ места и роли субъектов федерации в системе федеративных отношений в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия

,

ст. преподаватель кафедры теории и истории государства и права СОГУ им. , кандидат исторических наук,

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ МЕСТА И РОЛИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКЕ ГЕРМАНИЯ

Федерализм получил широкое распространение в современном мире. Среди федеративных государств - страны, занимающие лидирующие позиции в мире и, вместе с тем, существенно отличающиеся по размерам своей территории, национальному составу и региональным особенностям, вызванным спецификой их государственного развития, влиянием местных законов и политических традиций.

В качестве примера приведем такие государства как Российская Федерация и Федеративная Республика Германия – две разные федеративные республики, имеющие много схожего. Так, Германия близка России не только исторически, но и территори­ально. «Нынешний российский и немецкий федерализм сближает общий фак­тор, оказавший сильнейшее влияние на процесс их возникновения: стремле­ние при помощи федеративного устройства государства не допустить возро­ждения тоталитарного режима, централизации власти и злоупотребления ею»[1].

На место и роль субъектов федерации в системе федеративных отношений, как свидетельствует опыт Российской Федерации и ФРГ, существенное влияние оказывают исторические условия, этнический состав населения, доминирующая в обществе политическая культура и способ формирования федерации. Созданный в России тип федерализма отличается сочетанием черт дуалистического федерализма и федерализма сотрудничества с тенденцией утраты важных особенностей первого в результате резкого усиления централизации в начале нынешнего столетия. В Германии в специфических условиях ее развития сложился тип «административного», или «исполнительского» федерализма как результат преимущественного сосредоточения законодательной власти в руках федеральной власти и исполнительной - в руках немецких зе­мель.

В силу моноэтнического состава германского общества федерализм формировался на основе разделения земель сугубо по территориальному принципу. В отличие от этого российский федерализм формировался в полиэтническом обществе с опытом создания субъектов федерации первоначально строго на основе национально-территориального принципа и последующим признанием также территориального принципа. Демонстрацию возможности одновременного использования в построении федерации территориального и национально-территориального принципов следует считать одним из уникаль­ных достижений России в государственном строительстве.

Важнейшим принципом федерализма является равноправный конституционный статус субъектов федерации. Однако это не означает их равенства. Конституционно-правовая симметрия не исключает и не может исключить фактическую асимметрию субъектов федерации, их финансово-экономическое и социальное неравенство. Эта фактическая асимметрия должна учитываться в законодательной и договорной практике, не задевающей конституционно-правового равенства статусов субъектов федерации.

Право субъектов федерации самостоятельно устанавливать свою сис­тему государственных органов является одним из важнейших элементов их политико-правового статуса. Конституционные положения как в ФРГ, так и в Российской Федерации, касающиеся указанного права субъектов федерации, страдают существенными недостатками. В первом случае в Основном законе государства нет четкого указания на это право и критерии, в соответствии с которыми оно реализуется. Во втором случае в Конституции и федеральном законе устанавливается усеченная система государственных органов власти субъектов Федерации ввиду отсутствия ее судебной ветви.

Субъекты федерации – как в России, так и в ФРГ участвуют в формировании общегосударственной, общефедеральной воли. Это участие прослежи­вается по трем институциональным направлениям: путем использования соот­ветственно Совета Федерации и Бундесрата; активности в законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях; через обращение с за­просами в Конституционные суды. Вместе с тем конкретные формы участия субъектов обеих федераций в формировании общегосударственной воли по указанным направлениям существенно различаются, причем в этом отноше­нии по объему используемых полномочий субъекты Российской Федерации имеют определенное превосходство.

В международных и внешнеэкономических связях немецких земель
можно достаточно четко выделить три направления, свидетельствующих о бо­лее непосредственном включении субъектов ФРГ во внешнюю политику государства. Участие субъектов Российской Федерации в международных связях, урегулированное нормами федеральных законов, обставлено более значитель­ным кругом ограничений, что, очевидно, явилось реакцией федеральной власти на излишние вольности, которые позволяли себе некоторые из этих субъектов в период вседозволенности и потери управляемости страной в 90-е годы прошлого века.

Статус субъекта федерации предполагает наличие не только прав, но и
не менее определенных обязанностей, а также ответственности за их неисполнение. В политическом плане главной обязанностью субъектов федерации является сохранение целостности федеративного государства, единства политического, экономического и правового пространства, обеспечение достойных условий жизни гражданам государства на своей территории. В юридическом плане основная обязанность субъектов федерации - это строгое соблюдение федеральной конституции и федеральных законов, особенно конституционно закрепленного разграничения предметов ведения и полномочий между феде­рацией и ее субъектами.

Ответственность субъектов федерации может выступать как в непосредственной форме (например, в виде отмены незаконных актов органов го­сударственной власти субъектов федерации), так и в опосредованной форме (в виде ответственности законодательных органов и высших должностных лиц за противоправное деяние).

В разграничении предметов ведения и полномочий, которое в значительной мере определяет особенности политико-правового статуса субъектов федерации, имеются общие для России и ФРГ черты, а также существенные особенности. К общим чертам относятся выделение и подробное описание предметов ведения и полномочий федеральной власти, причем сделано это именно на конституционном уровне и исчерпывающим способом, не позво­ляющим произвольно расширять или сужать указанные предметы ведения и полномочия. В определении предметов ведения и полномочий субъектов фе­дераций обе федерации придерживаются остаточного принципа.

В целом круг законодательных полномочий субъектов Российской Федерации значительно шире, чем у германских земель. Последние, осуществляя большие административные полномочия, явно обделены полномочиями в сфе­ре законодательства. В то же время целесообразно заимствовать некоторые элементы немецкого опыта и в этой сфере (например, институт рамочных предписаний для законодательства земель).

В российской и немецкой федерациях по-разному решаются некото­рые принципиальные вопросы федеративных межбюджетных отношений: разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами федера­ции в налоговой и бюджетной сферах и распределение доходов и расходов между бюджетами двух уровней. Сравнительное исследование места и роли субъектов федерации в межбюджетных отношениях целесообразно проводить по конкретным показателям. Некоторые элементы немецкого подхода целесо­образно заимствовать в практике налоговых и бюджетных взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации в России.

В основе федеративных межбюджетных отношений должны лежать два ведущих принципа: обеспечение права граждан государства на получение услуг со стороны государства на всей территории страны независимо от места проживания и соответствие финансовых ресурсов задачам и функциям, осуществляемым на каждом уровне власти. Если целью горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания земель в ФРГ является создание единообразных условий жизни для всего населения страны независимо от места проживания граждан, то для межбюджетных отношений в России такая цель пока недостижима и речь должна идти об обеспечении всех граждан примерно одинаковым набором минимальных стандартных в общенациональном плане ус­луг.

Сфера, на которую распространяются федеративные принципы, чрезвычайно обширна. Это правовые и экономические основы функционирования государства, затрагивающие взаимоотношения регионов и центра, формирование и организацию органов государственной власти в центре и на местах, а также вопросы взаимоотношений различных уровней и ветвей власти, полномочия субъектов федерации в международной сфере [2]. Между тем в общественном сознании федерализм по-прежнему остается однородной и статичной системой. Под напором сегодняшних проблем на второй план отходит такая характерная черта современного федерализма, как его многообразие. Федерация может объединять как равноправных субъектов, так и политико-территориальные единицы, различающиеся по своему статусу, размеру, экономическому потенциалу. Среди федеративных государств есть республики, монархии, объединения княжеств, а некоторые унитарные государства настолько пронизаны федеративным духом, что считаются федерациями де-факто[3].

Федеративное устройство государства имеет ряд очевидных преимуществ перед унитарным устройством. Федерация позволяет реализовать право народов на самоопределение в виде создания собственной национальной государственности в рамках единого федеративного государства. Федерация отличается гибкостью и большей при­способляемостью к социальному экспериментированию. Иногда объективная необходимость выбора федеративной формы государственного устройства оп­ределяется огромными масштабами территории, большими региональными различиями, многонациональным составом населения.

К примеру, в Федеративной Республике Германия в настоящее время вряд ли найдется от­ветственный политический деятель или известный специалист в области поли­тической науки, который призвал бы к переходу к унитарной форме государ­ственного устройства. «Федерализм, - считает профессор Франкфуртского университета М. Боте, - выступает как форма, которая позволяет в границах большого государственного образования сохранять исторически сложившееся многообразие и своеобразие традиций, обычаев и культуры различных групп и слоев населения или наций»[4]. По словам известного немецкого поли­толога и правоведа У. Мэннле, «федерализм - это в определенной степени судьба Германии»[5].

Приведем еще одно мнение, согласно которому «действи­тельная идея федеративного устройства, по-видимому, неизменно пользуется уважением у германской общественности и политической элиты, несмотря на некоторые вызовы, проистекающие из европейской интеграции и объединения Германии в недавнем прошлом»[6]. В обоснование этого мнения ссылаются на два обстоятельства. Попу­лярным аргументом в пользу федерализма является утверждение, что федера­лизм укоренился в германской истории задолго до образования Федеративной Республики Германия. Другой сильный аргумент в пользу федерализма за­ключается в том, что установившаяся после Второй мировой войны федера­тивная система была чрезвычайно успешной, ее конституционное ядро являет­ся неизменным, а огромное большинство народа остается настроенным в поль­зу федерализма.

Есть и другое, более широкое толкование федерализма. В частности известный российский политолог считает, что «федерализм – явление многоаспектное, многогранное, его нецелесообразно сводить к государственному устройству определенных территорий. Для России это еще и принцип обустройства различных народов в государстве через различного рода образования. Федерализм может успешно функционировать лишь в демократическом обществе. Можно сказать, что федерализм – это демократический принцип обустройства народов территорий в рамках единого государства; это совершенствование управления государством; это сохранение его территориальной целостности; это соблюдение прав и интересов всех национальностей, свободное развитие их экономики, культуры, традиций путем тщательного учета их особенностей и потребностей, интересов, равно как потребностей и интересов всей системы власти и управления»[7]. Близкую к этой точку зрения высказал , который считает, что «смысл национальной политики в России состоит в обеспечении многообразных форм ее проявления на основе современной модели федерации»[8].

В структуре любой федерации базовое положение занимают ее субъекты. Жизнеспособность и стабильность федерации зависит от политического и социально-экономического благополучия ее регионов — субъектов федерации, что не в последнюю очередь определяется их политико-правовым статусом и тем реальным положением, которое они занимают в системе федеративных отношений. Поэтому выявление места и роли субъектов федерации в устройстве государства представляет собой исключительно важную исследователь­скую задачу, решение которой связано с укреплением федеративных начал.

Как самостоятельное и относительно независимое государство совре­менная Россия появилась на свет в результате распада СССР и первоначально в значительной мере унаследовала устройство бывшей РСФСР. Последняя включала в свой состав созданные сверху, по решению центральных властей, автономные республики, автономные области и национальные (позже — автономные) округа, что было призвано свидетельствовать о федеративной приро­де России, составлявшей вместе с другими четырнадцатью союзными респуб­ликами другое федеративное государство по имени Союз Советских Социали­стических Республик. Такие административно-территориальные образования, как области и края, города Москва и Ленинград, субъектами РСФСР не счита­лись.

После провозглашения суверенитета России и крушения СССР произош­ли изменения и в устройстве нового государства. В результате подписания Федеративного договора и последующего развития Россия приобрела нынешний вид федерации, состоящей до 2008 г. из 83 субъектов.

С учетом принятого закона о создании с 1 декабря 2005 г. Пермского края произошло уменьшение числа субъектов Российской Федерации до 88 с сокращением числа областей и автономных округов и увеличением на одну единицу числа краев. Затем 17 апреля 2005 г. был проведён референдум по присоединению Таймырского и Эвенкийского АО к Красноярскому краю. Предложение о присоединении одобрено подавляющим большинством голосов и вступило в силу 1 января 2007 года.

Далее, 23 октября 2005 г. был проведён референдум по объединению Камчатской области и Корякского АО в Камчатский край. Предложение об объединении одобрено подавляющим большинством голосов и вступило в силу 1 июля 2007 г.

16 апреля 2006 года был проведён референдум по присоединению Усть-Ордынского Бурятского АО к Иркутской области. Предложение о присоединении одобрено подавляющим большинством голосов и вступило в силу 1 января 2008 г.

И, наконец, 11 марта 2007 г. был проведён референдум по объединению Читинской области и Агинского Бурятского АО в единый Забайкальский край. Предложение об объединении одобрено подавляющим большинством голосов. Объединение вступило в силу с 1 марта 2008 г.

На сегодняшний день субъекты РФ группируются в: 7 федеральных округов; 12 экономических районов; 14 географических районов; 6 военных округов[9].

Приложение

[1] Фарукшин федерализм. Казань: Изд-во КГУ, 2003. С. 5.

[2] Карпенко федеративных отношений: различные подходы и тенденции. // Отечественная
мысль. 2003. Ноябрь. С. 46.

[3] Стальнухин федерализм. М., 2002. С. 16.

[4] Конституционный вестник. 1992. № 1. С. 70-71.

[5] Mannle U. Grundlagen und Gestaltungsmoeglichkeiten des Foederalismus in Deutschland. Aus Politik und Zeitgeschichte. Bonn, 1997. S. 3.

[6] Huttmann M. G. The practice of federalism in Germany // Federalism and decentralization: Perspectives for the transformation process in eastern and central Europe. Hamburg: Lit, 2002. P. 97.

[7] О федеративной и национальной политике Российского государства. М., 1995, с.63.

[8] Медведев политика России. М., 1993, с 162.

[9] Электронная энциклопедия ВикипедиЯ. Федеративное устройство России (режим доступа – www. *****).