Проект
КОНЦЕПЦИЯ
СОЗДАНИЯ СИСТЕМЫ ПЕРСОНАЛЬНОГО УЧЕТА НАСЕЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Москва
2004 г.
Содержание
1. Введение. 3
2. Предпосылки создания системы персонального учета населения.. 4
3. Цели создания и назначение системы персонального учета населения.. 8
4. Принципы формирования и развития системы персонального учета населения 10
5. Структура и архитектура системы персонального учета населения.. 11
6. Нормативно-правовое обеспечение системы персонального учета населения 17
7. Организация создания, обеспечения функционирования и развития системы персонального учета населения.. 18
8. Этапы создания системы персонального учета населения.. 21
9. Оценка затрат на создание системы персонального учета.. 23
10. Источники и механизмы финансирования создания и функционирования системы персонального учета населения.. 25
11. Оценка экономической и социальной эффективности проекта.. 25
1. Введение
Настоящая концепция создания системы персонального учета населения разработана Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской федерации, Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством промышленности и энергетики Российской Федерации, Министерством науки и образования Российской Федерации, Министерством транспорта и связи Российской Федерации, Министерством юстиции Российской Федерации, а также с участием Пенсионного фонда Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации во исполнение поручения Правительства Российской Федерации (протокол заседания Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. №1, раздел II, пункт 1).
Правовую основу Концепции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие порядок регистрации и учета населения страны, а также использования персональных данных.
Система персонального учета населения (далее – СПУН) – это система взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающая в рамках выполнения предусмотренных законодательством функций сбор, хранение, передачу и использование персональной информации о гражданах и иных лицах, постоянно или временно проживающих на территории Российской Федерации.
Концепция определяет роль и место СПУН в структуре государственных и муниципальных информационных систем и ресурсов, цели, архитектуру (структуру), функции и основные этапы создания и развития системы, а также источники и механизмы финансирования ее формирования и функционирования. Концепция также содержит предложения по формированию необходимой нормативной правовой базы для создания и функционирования системы персонального учета населения, а также обеспечения защиты конституционных прав и свобод граждан при сборе и использовании органами государственной власти и местного самоуправления персональных данных.
В соответствии с Концепцией разработан план первоочередных мероприятий по ее реализации. Положения настоящей Концепции не носят обязательного характера для создания, развития и обеспечения функционирования систем учета населения, реализуемых в интересах обеспечения обороноспособности и национальной безопасности страны, а также локальных баз персональных данных.
2. Предпосылки создания системы персонального учета населения
В настоящее время учет населения страны осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях самостоятельно федеральными и региональными органами власти, а также органами местного самоуправления в рамках решения возложенных на них задач. Сбор персональной информации заинтересованными органами государственной власти и местного самоуправления осуществляется на основе регистрации и постановки на учет населения в соответствии с требованиями законодательства. Например:
регистрация населения по месту жительства и пребывания осуществляется органами внутренних дел и местного самоуправления;
постановка на учет налогоплательщиков – налоговыми органами;
регистрация застрахованных лиц в системе обязательного государственного пенсионного страхования – территориальными органами Пенсионного фонда Российской Федерации;
регистрация населения, нуждающегося в социальной защите и состоящего на учете в органах занятости, а также населения, застрахованного в системе обязательного социального страхования, населения, пострадавшего от несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваний, обеспечивается органами социальной защиты и органами социального страхования;
регистрация населения в системе обязательного медицинского страхования – органами обязательного медицинского страхования;
воинский учет призывных и мобилизационных людских ресурсов – территориальными органами Министерства обороны Российской Федерации;
регистрация избирателей – муниципальными образованиями, воинскими частями, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями.
Уполномоченные органы власти осуществляют сбор и хранение персональной информации, необходимой для реализации возложенных на эти органы функций, в том числе сведений, используемых при идентификации физического лица.
Для получения обобщенных социально-экономических и демографических сведений о населении страны федеральным органом исполнительной власти проводятся переписи населения.
В целях повышения эффективности сбора персональных данных и их последующего использования в деятельности органов власти для предоставления государственных услуг и выполнения других функций в сфере государственного управления создаются специализированные автоматизированные информационные системы учета населения.
В настоящее время созданы федеральные автоматизированные системы учета населения в налоговых органах, органах медицинского и социального страхования, органах социальной защиты, органах, обеспечивающих правопорядок и других органах государственной власти. В отдельных субъектах Российской Федерации ведутся работы по формированию региональных регистров населения, в том числе объединение информационных ресурсов «ЗАГС – ПВС» в рамках реализации ФЦП «Электронная Россия (2002 – 2010 годы)».
Действующая в настоящее время система учета населения формировалась отдельными ведомствами в условиях отсутствия единой нормативно-правовой базы, общих технологических принципов и механизмов координации и согласования отдельных инициатив между собой. В связи с этим имеется ряд проблем, в частности:
неполный охват населения существующими системами учета;
низкий уровень автоматизации информационных систем органов государственной власти, осуществляющих хранение идентификационных данных;
недоступность данных из систем учета населения заинтересованным органам власти на межведомственном уровне, и, как следствие, дублирование бюджетных расходов на сбор уже имеющихся данных;
невозможность соотнесения, сопоставления и анализа данных из различных систем персонального учета для получения полной, достоверной и актуальной информации о населении;
сложность обеспечения оперативного информационного обмена в автоматизированном режиме между системами учета населения, имеющими различную структуру хранения данных и системную архитектуру;
отсутствие единого механизма однозначной идентификации физического лица в различных системах учета населения;
отсутствие общей нормативной правовой базы, регламентирующей порядок использования органами государственной власти и местного самоуправления персональной информации.
Указанные обстоятельства сдерживают переход к сервисно-ориентированной модели государственного и муниципального управления, а также построение комплексной архитектуры электронного государства. Для обеспечения эффективной защиты прав и свобод граждан, а также лиц без гражданства, временно пребывающих на территории страны, необходимо обеспечить единый порядок использования органами власти персональных данных в соответствии с требованиями законодательства.
Важным условием обеспечения социально-экономического развития и национальной безопасности страны является наличие в органах государственной власти и местного самоуправления полной, достоверной и актуальной информации о населении страны:
гражданах Российской Федерации, зарегистрированных по месту жительства или пребывания;
иностранных гражданах или лицах без гражданства, постоянно или временно проживающих на территории Российской Федерации.
Это позволит повысить эффективность выполнения функций государственного управления и улучшить качество и расширить спектр предоставляемых государственных услуг.
Персональные данные о населении необходимы органам государственной власти и местного самоуправления в социально-экономической сфере для обеспечения адресности и эффективности социальной защиты, собираемости налогов в бюджеты всех уровней и рациональности их распределения, планирования и проведения структурных преобразований, в сфере национальной безопасности для борьбы с правонарушениями, контроля миграционных процессов, противодействия терроризму, повышения устойчивости работы органов власти в чрезвычайных ситуациях, а также защиты прав и свобод граждан.
Указанные предпосылки определяют необходимость создания единой системы персонального учета населения, интегрирующей системы учета, действующие в отдельных органах власти, в рамках единого информационного пространства на основе единых методических и технологических принципов и общей нормативно-правовой базы.
Мировой опыт организации учета населения подтверждает необходимость интеграции и обеспечения информационного взаимодействия отдельных систем учета населения между собой для эффективного выполнения органами власти своих функций.
Целесообразно использовать при создании системы персонального учета населения имеющийся в России опыт создания Государственного регистра населения, а также инфраструктуру, созданную в пилотных регионах.
Как показывает опыт многих развитых стран, на определенном этапе развития систем учета населения особенно актуальной становится задача обеспечения эффективности использования собираемых персональных данных органами власти в рамках оказания услуг населению.
Решение данной задачи осуществляется на основе построения сервисно-ориентированной интегрированной информационной системы, обеспечивающей возможность организации автоматизированного взаимодействия ведомственных информационных систем в рамках утверждаемых регламентов на основе единых технологий идентификации физического лица. Обзор международного опыта создания систем персонального учета представлен в пояснительной записке.
3. Цели создания системы персонального учета населения
СПУН создается в целях:
создания условий для защиты конституционных прав и свобод граждан и более полного и эффективного оказания государственных услуг населению;
повышения эффективности государственной политики и правоустанавливающей деятельности в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, качества планирования деятельности органов власти и контроля их эффективности на основе анализа комплексной и агрегированной информации о социально-демографической структуре и составе населения;
повышения эффективности выполнения органами государственной власти и местного самоуправления правоприменительных функций, включая предоставление государственных услуг, и контрольно – надзорных функций, основанных на применении административных регламентов, понимаемых как совокупность правил, определяющих порядок выполнения действий для реализации функций, закрепленных за органами государственной власти и местного самоуправления, сформированных на основе законодательства.
Достижение данных целей создания СПУН основано на:
введении единого идентификатора персональных данных, обеспечивающего возможность однозначной идентификации физического лица в различных системах учета населения и сопоставления соответствующих данных между собой;
построении информационной системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающей сбор, хранение, передачу и использование персональной информации;
организации информационного взаимодействия ведомственных систем учета населения в автоматизированном режиме, а также обеспечении доступа заинтересованных органов власти к персональным данным на межведомственном уровне в соответствии с утверждаемыми регламентами;
создании аналитических приложений, обеспечивающих возможность проведения оценки имеющейся в различных системах учета информации о населении по различным параметрам;
создании механизмов предоставления информационных сервисов населению и организациям.
4. Принципы формирования и развития системы персонального учета населения
Создание СПУН осуществляется в соответствии со следующими основными принципами:
реализация системы персонального учета населения не предусматривает кардинальных изменений действующих процедур сбора и обработки персональных данных, реализуемых отдельными органами власти в рамках выполнения закрепленных за ними функций;
система имеет децентрализованный характер и основана на использовании существующих автоматизированных систем учета населения, создание и сопровождение которых обеспечивается органами государственной власти и местного самоуправления самостоятельно;
использование государственного регистра населения, понимаемого как совокупность ИПД и показателей, необходимых для идентификации физического лица,
доступ к персональным данным и работа с ними осуществляется исключительно на основании административных регламентов, разработанных в соответствии с федеральными законами;
система обеспечивает учет и протоколирование всех действий, производимых с персональными данными;
организация взаимодействия и информационного обмена автоматизированных систем учета населения между собой в рамках СПУН обеспечивается на основе общих методических и технологических принципов и стандартов;
СПУН основана на использовании гармонизированных классификаторов и справочников во всех системах учета населения;
в рамках СПУН во всех вновь создаваемых системах учета населения обязательно использование единого ИПД, обеспечивающего возможность однозначной идентификации информации о физическом лице и ее сопоставления с информацией, размещаемой в других базах данных;
создание механизмов обеспечения соответствия ИПД и внутрисистемных идентификаторов учета населения для уже реализованных систем учета населения;
идентификатор персональных данных присваивается однократно, является уникальным для каждого физического лица ;
ИПД формируется в соответствии с определенным алгоритмом;
ИПД присваивается при первичном вводе идентификационных данных в систему при рождении ребенка, при обращении физического лица в органы власти, в случае получения российского гражданства иностранным гражданином или лицом без гражданства, в случае регистрации иностранных граждан или лиц без гражданства по месту пребывания на территории Российской Федерации в соответствии с законодательством;
СПУН должна иметь возможность подключения систем учета населения на основе единой процедуры;
развитие сервисов и информационного наполнения системы персонального учета населения, создание в ее рамках новых автоматизированных систем учета населения должно обеспечиваться по результатам оценки социально-экономического эффекта;
система должна создаваться с учетом существующей информационно – технологической инфраструктуры органов государственной власти и местного самоуправления;
защита персональных данных должна осуществляться в соответствии с основными положениями нормативной правовой базы и требованиями к обеспечению информационной безопасности;
хранение персональных данных в электронном виде осуществляется в автоматизированных системах по месту их возникновения.
5. Структура и архитектура системы персонального учета населения
СПУН создается как территориально распределенная трехуровневая информационная система, функционирующая на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Для обеспечения взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных информационных систем учета населения в рамках системы персонального учета населения, а также контроля обмена данными используются специально созданные модули интеграции, устанавливаемые в соответствующих органах власти.
Модули интеграции, устанавливаемые в ведомствах, позволят разработчикам ведомственных информационных систем обеспечить возможности подключения ведомственных автоматизированных систем к СПУН, а также обеспечат необходимые функции контроля выполнения соответствующих операций взаимодействия.
Соответствующие модули настраиваются в каждом конкретном случае в зависимости от прогнозируемых объемов загрузки, требований по обеспечению производительности и информационной безопасности взаимодействия.
На федеральном уровне создаются модули взаимодействия с системой персонального учета населения в федеральных автоматизированных информационных системах, а также федеральный компонент единой специализированной автоматизированной системы (репозиторий федерального уровня), содержащий:
государственный регистр населения, содержащий совокупность ИПД и показателей, необходимых для идентификации физического лица;
сведения о наличии персональных данных в отдельных системах учета населения на всех уровнях и порядок доступа к ним;
описания онных административных регламентов, (понимаемых как реализация административных регламентов в электронной форме на основе ИКТ);
условия, процедуры и порядок организации доступа к персональным данным, способы и интерфейсы взаимодействия систем между собой;
единую систему справочников и классификаторов.
Кроме того, в дальнейшем, система позволит реализовать дополнительные сервисные возможности, например, сбор и хранение агрегированных аналитических данных о населении России в целом, или отдельных регионах и группах населения.
Репозиторий федерального уровня обеспечивает авторизацию и маршрутизацию информационных запросов пользователей, гарантированной доставке данных до пользователя, актуализации содержащейся в системе информации на основе утверждаемых регламентов взаимодействия ведомственных систем.
На региональном уровне создаются модули взаимодействия с системой персонального учета населения в региональных автоматизированных системах, а также региональные компоненты единой специализированной автоматизированной системы – репозитории регионального уровня, содержащие:
сведения о наличии персональных данных в системах учета населения регионального уровня и порядок доступа к ним;
условия, процедуры и порядок организации доступа к персональным данным на основе электронных административных регламентов, способы и интерфейсы взаимодействия систем между собой.
Репозиторий регионального уровня обеспечивает авторизацию и маршрутизацию информационных запросов, гарантированную доставку данных до пользователя, а также актуализацию содержащейся в них информации на основе утвержденных регламентов взаимодействия.
На муниципальном уровне создаются модули взаимодействия с системой персонального учета населения в муниципальных автоматизированных системах.
Описанная идеальная конструкция системы предполагает наличие одного репозитория федерального уровня и репозиториев регионального уровня в количестве, соответствующем числу субъектов Российской Федерации. Поэтому на этапе создания технической модели функционирования СПУН должна создаваться исходя из оптимального использования существующих организационных, финансовых, технологических, телекоммуникационных возможностей создания и функционирования системы, что, в свою очередь, может привести к существенному сокращению числа репозиториев регионального уровня. При этом возникает необходимость осуществления регулярной репликации данных из репозитория федерального уровня в репозиторий регионального уровня в части ИПД и показателей, необходимых для идентификации физического лица.
Подготовка и ввод первичных идентификационных данных осуществляется паспортно-визовыми службами органов внутренних дел, органами записи актов гражданского состояния или местного самоуправления с использованием автоматизированных рабочих мест.
Первичные идентификационные данные включают набор следующих параметров, необходимых для идентификации физического лица в течение периода построения системы: фамилия; имя; отчество; дата рождения; место рождения; пол.
Взаимодействие систем учета населения осуществляется на основе унифицированных форматов обмена данными с учетом требований по обеспечению информационной безопасности.
Доступ сотрудников органов власти к персональным данным на межведомственном уровне осуществляется в соответствии с утверждаемыми административными регламентами. Последние разрабатываются в соответствии с требованиями законодательства для решения задач информационного обеспечения органов власти.
Для подготовки аналитических и агрегированных данных о населении формируются отдельные электронные административные регламенты.
Пользователями СПУН на федеральном уровне являются органы государственной власти Российской Федерации.
Пользователями СПУН на региональном уровне являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, территориальные органы федеральных органов государственной власти, в компетенцию которых входит учет населения, а также ведомства, оказывающие в установленном порядке услуги организациям и населению.
Пользователями СПУН на муниципальном уровне являются органы местного самоуправления, потребители из территориальных подразделений органов государственной власти, организации и население.
Пользователями системы персонального учета населения, в части доступа к своим персональным данным, являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, чьи данные занесены в систему персонального учета населения.
Состав пользователей системы и соответствующие регламенты доступа к ней, а также порядок предоставления информационных услуг на ее основе определяется в порядке, установленным законодательством Российской Федерации.
Для обеспечения доступа к СПУН предусмотрена процедура авторизации пользователей в соответствии с требованиями обеспечения информационной безопасности. По результатам авторизации в соответствии с правами пользователя предоставляется перечень доступных ему форм информационных запросов к персональным данным о населении.
Для получения данных по конкретному физическому лицу из других систем учета населения пользователь указывает идентификатор персональных данных или персональные данные, на основании которых возможна идентификация физического лица. Соответствующий запрос исполняется на основании электронного административного регламента, который определяет порядок и способ обращения к другим системам.
СПУН обеспечивает взаимодействие следующих существующих автоматизированных информационных систем (АИС) федерального, регионального и муниципального уровня:
АИС органов по налогам и сборам;
АИС органов записи актов гражданского состояния;
АИС органов внутренних дел, в том числе паспортно-визовой и миграционной службы;
АИС органов образования;
АИС органов труда и социального развития;
АИС органов статистики;
АИС органов архивной службы;
АИС органов пенсионного обеспечения;
АИС органов социального страхования;
АИС органов медицинского страхования;
АИС органов по чрезвычайным ситуациям;
Государственная автоматизированная система «Выборы»;
АИС комитетов малых народностей;
АИС жилищных органов и органов регистрации сделок с недвижимостью;
АИС земельных комитетов;
АИС других органов отраслевого и территориального управления субъектов РФ и муниципальных образований.
6. Нормативно-правовое обеспечение системы персонального учета населения
Конституция Российской Федерации в ст. 24, п.1 закрепляет норму прямого действия, в соответствии с которой «сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются». Данная норма соотносится с положениями закрепленными п.1 ст. 23 Конституции России о том, что «каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени».
В соответствии с ч.3 ст. 55 Конституции права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, сбор персональной информации возможен только на основании прямой нормы федерального закона.
В целях создания нормативной базы для развития и функционирования системы персонального учета населения необходимо регламентировать общественные отношения, связанные с:
статусом и функционированием баз персональных данных;
формированием и законодательным закреплением перечня персональных данных, однозначно идентифицирующих физическое лицо;
введением категории «идентификатор персональных данных» физического лица;
определением объема полномочий пользователей системы;
защитой персональных данных;
взаимодействия государственных органов и граждан по собору и передаче данных.
.
В целях развития и функционирования СПУН, необходимо принятие нормативно-правового акта, определяющего понятие, структуру, виды персональной информации, порядок доступа к ней, права и обязанности пользователей и держателей баз данных персональной информации, порядок и условия сбора, хранения, использования и распространения персональных данных. Такими нормативными актами могли бы стать Федеральный закон «О персональных данных» и Федеральный закон «О системе персонального учета населения».
Нормативными актами, развивающими положения Законов должны стать Постановления Правительства Российской Федерации «Об электронных административных регламентах в системе персонального учета населения» и «О создании системы персонального учета населения Российской Федерации». Их принятие связано с необходимостью определения порядка доступа к персональной информации, объемов и состава представляемой информации пользователям.
7. Организация создания, обеспечения функционирования и развития системы персонального учета населения
СПУН является системой национального масштаба и охватывает органы власти и местного самоуправления, в деятельности которых используется первичная или агрегированная персональная информация о населении.
В целях создания институциональных основ функционирования СПУН соответствующим федеральным органам исполнительной власти необходимо осуществить:
определение основных направлений развития СПУН;
разработку плана мероприятий реализации СПУН и предложений об объемах финансирования соответствующих работ;
определение схемы и порядка взаимодействия органов власти по формированию, развитию и использованию СПУН;
разработку новых и корректировку действующих нормативных правовых актов по формированию СПУН и использованию персональных данных органами власти;
разработку нормативных методических документов, стандартов и регламентов в сфере организации информационного обмена и взаимодействия автоматизированных информационных систем учета населения.
Формирование и ведение технологических элементов системы персонального учета на федеральном уровне (репозиторий федерального уровня и модулей информационного взаимодействия с федеральными информационными системами учета) возлагается на федеральный орган исполнительной власти.
В этих целях данный федеральный орган исполнительной власти обеспечивает:
актуализацию сведений размещаемых в репозитории федерального уровня;
организацию доступа к репозиторию федерального уровня органов власти, населения и организаций в соответствии с утвержденным регламентом;
интеграцию и информационное взаимодействие федеральных и муниципальных систем учета населения;
выполнение запросов на основе утвержденных регламентов для получения необходимой персональной информации, независимо от места и формата их хранения;
информационную безопасность, техническую поддержку и техническое обслуживание репозитория федерального уровня.
Контроль исполнения нормативных правовых актов, регулирующих процедуры создания системы персонального учета и использование персональной информации, возлагается на федеральный орган исполнительной власти.
В этих целях необходимо обеспечить:
технический аудит проектов по построению элементов системы;
контроль за соответствие информационных систем органов государственной власти и местного самоуправления общим требованиям, принципам, стандартам, правилам и регламентам функционирования СПУН..
Формирование и ведение технологических элементов системы персонального учета на региональном уровне (репозиториев регионального уровня и модулей информационного взаимодействия с региональными информационными системами учета) возлагается на органы власти субъектов Федерации.
В этих целях органы власти субъектов Федерации обеспечивают:
актуализацию сведений, размещаемых в репозитории регионального уровня;
организацию доступа к репозиторию регионального уровня органов власти, населения и организаций в соответствии с утвержденными регламентами;
интеграцию и информационное взаимодействие региональных и муниципальных систем учета населения;
выполнение запросов в соответствии с утвержденными регламентами для предоставления информационных сервисов органам власти, населению и организациям;
информационную безопасность, техническую поддержку и техническое обслуживание репозитория регионального уровня.
Контроль нарушений в использовании органами власти персональных данных осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, выполняющим контрольно-надзорные функции.
Структура распределения полномочий, функций и ответственности СПУН уточняется на этапе формирования нормативно-правового обеспечения.
Организация работ по созданию СПУН, а также обеспечение взаимодействия заинтересованных федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации осуществляется назначаемым Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
СПУН создается из средств федерального бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации. Участие субъектов Российской Федерации в создании системы определяется на основании решения Правительства Российской Федерации для каждого субъекта Российской Федерации.
8. Этапы создания системы персонального учета населения
Создание СПУН осуществляется в несколько основных этапов. Определение этапов создания СПУН основывается на результатах анализа итогов выполнения программных мероприятий ФЦП «Электронная Россия ( годы)» в годах, а также оценке уровня развития информационно-технологической инфраструктуры существующих федеральных и региональных систем учета населения, качества и полноты их информационного наполнения.
На первом этапе (до конца 2005 года) осуществляется:
формирование организационной структуры управления реализацией проекта по созданию системы персонального учета населения;
определение общих требований к СПУН и доработка Концепции системы;
технический аудит существующих ведомственных и региональных систем учета населения, уровня развития их информационно-технологической инфраструктуры, существующих процедур сбора и актуализации персональных данных, их объема, структуры и качества, а также определение требований по их модификации и доработке соответствующих систем;
проектирование системы персонального учета населения, разработка технического задания на создание системы и реализацию ее отдельных компонентов с учетом мер по защите персональных данных;
проверка возможностей реализации системы в пилотных регионах;
разработка задания на создание нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок создания и последующего использования органами власти системы персонального учета населения.
На втором этапе (до конца 2008 года) осуществляется:
реализация и апробирование опытных образцов технологических компонентов системы персонального учета, их подготовка к тиражированию;
оснащение необходимым аппаратным и программным обеспечением органов, обеспечивающих сбор первичных регистрационных данных;
формирование базовой информационно-телекоммуникационной инфраструктуры СПУН;
разработка необходимого нормативно-правового и нормативно-методического обеспечения в соответствии с требованиями технических заданий;
обучение, тестирование, проверка знаний персонала, занятого в процедурах создания и обслуживания системы персонального учета в пилотных субъектах Российской Федерации;
подготовка ведомственных информационных систем к включению в систему персонального учета (выверка и нормализация данных, реализация механизмов обеспечения соответствия ИПД записям в ведомственных базах данных и т. д.).
На третьем этапе (до конца 2010 года) осуществляется:
тиражирование и монтаж основных компонентов системы на местах, их ввод в промышленную эксплуатацию;
формирование инфраструктуры поддержки системы;
обучение пользователей и обслуживающего персонала системы;
реализация регламентов информационного обмена систем учета населения между собой в рамках СПУН, технической поддержки и обслуживания, а также предоставления информационных услуг.
9. Оценка затрат на создание системы персонального учета
При оценке затрат на создание СПУН проведены расчеты для двух вариантов создания системы: без использования (далее вариант 1), а также с использованием ресурсов государственных информационных систем, содержащих персональные данные (далее вариант 2). При расчете по варианту 2 учтены принципиальные возможности использования ресурсов следующих АС:
Государственной автоматизированной системы РФ «Выборы»;
Автоматизированной системы органов Федеральной налоговой службы России;
Региональных систем объединенных государственных информационных ресурсов (ОГИР) ЗАГС-ПВС-ЖКХ;
Автоматизированных информационных систем паспортно-визовой службы.
В основу расчетов затрат на создание СПУН положены аналитические методы расчетов. Расчет затрат осуществлен на основе следующих материалов:
ведомости исполнения работ и структуры затрат по аналогичным государственным проектам;
материалы изучения и анализа организации труда и опыта работников, занятых модернизацией и сопровождением баз данных большого объема;
данные по типу и количеству объектов внедрения региональных систем ОГИР ЗАГС-ПВС-ЖКХ Республик Чувашии и Мордовии, Ханты-Мансийского автономного округа, Самарской, Калининградской областей, г. Магнитогорска.
межотраслевые типовые нормы времени на работы по сервисному обслуживанию ПЭВМ и организационной техники и сопровождению программных средств, разработанные Министерством труда и социального развития Российской Федерации (утверждены Постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 01.01.01 г. № 28);
стоимость общесистемного программного обеспечения ведущих компьютерных компаний. Стоимость готового программного обеспечения АИС ЗАГС, АИС ПВС, АИС ЖЭО, АИС САО;
ОСТ 115. "Отраслевая система стандартизации. Классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг информатизации", а также данные Государственного комитета по статистике о среднемесячной номинальной заработной плате работников по предприятиям информационно-вычислительного обслуживания.
Расчеты показали, что стоимость создания системы по варианту 1 (без использования ресурсов ведомственных систем) ориентировочно составляет 6,5 млрд. рублей, по второму варианту системы (с использованием ресурсов ведомственных систем) – 4,5 млрд. рублей.
Затраты на создание СПУН планируется осуществить из:
ФЦП «Электронная Россия»;
муниципальных и региональных бюджетов;
ведомственных бюджетов.
Следует отметить, что при реализации такого проекта присутствуют определенные риски, которые в соответствии с экспертной оценкой могут привести к повышению стоимости создания СПУН напроцентов.
10. Источники и механизмы финансирования создания и функционирования системы персонального учета населения
Базовым источником финансирования создания и функционирования СПУН должны являться целевые бюджетные средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, получателями которых являются учреждения – участники СПУН.
Поскольку основным источником актуализации информации в системе являются паспортно-визовая и миграционная службы органов внутренних дел, органы ЗАГС, паспортные столы ЖЭО и другие организации муниципального уровня, то финансовые затраты на создание системы должны дополнительно учитывать их оснащение программно-техническими средствами.
Подробное описание финансовых затрат, источников финансирования, ресурсного обеспечения проекта по этапам реализации должно быть проведено на этапе формирования требований к системе, уточнения концепции.
Ориентировочный срок создания системы – 5 лет.
11. Оценка экономической и социальной эффективности проекта
Реализация проекта обеспечит получение реальной экономии средств пенсионных фондов, фондов медицинского и социального страхования за счет перехода к адресному предоставлению помощи и сокращения переплат гражданам. Создание системы усовершенствует учет налогоплательщиков - физических лиц, обеспечит экономию бюджетных средств на социально-демографические исследования, повысит эффективность и снизит стоимость проведения выборных компаний за счет внедрения информационно-коммуникационных технологий учета избирателей и участников референдумов.
Основным социально-экономическим эффектом от создания системы является повышение эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, направленной на обеспечение реализации гражданами своих конституционных прав и выполнения конституционных обязанностей, а именно:
упрощение процедур получения услуг от органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе повышение прозрачности деятельности властных органов, снижение ресурсных затрат и сокращение сроков реализации отдельных процедур и мероприятий;
повышение эффективности реализации фискальных и налоговых функций;
повышение эффективности реализации функций по обеспечению правопорядка, безопасности государства и обороны страны;
повышение эффективности реализации миграционной и демографической политики;
повышение эффективности государственной политики и правоустанавливающей деятельности в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности;
повышение качества планирования деятельности органов власти и контроля их эффективности на основе анализа комплексной и агрегированной информации о социально-демографической структуре и составе населения;
Создание системы персонального учета позволит обеспечить:
повышение эффективности планирования органами власти мер в сфере социально-экономического развития;
повышение эффективности борьбы с преступностью, терроризмом и правонарушениями;
повышение собираемости платежей в бюджеты всех уровней;
оптимизацию контроля за миграционными процессами;
получение значимого экономического эффекта в результате устранения (исключения) дублирования сбора данных и многократного ввода персональных данных в различные системы учета, сокращения потерь времени при обращении граждан в органы власти при их информационном обслуживании;
повышение качества и эффективности предоставления органами власти населению и организациям государственных услуг, реализацию адресного и дифференцированного подхода к предоставлению социальной помощи, медицинского и пенсионного обеспечения;
упрощение взаимодействия органов власти и населения, внедрение технологий «единого окна» в процедуры информационного обслуживания населения.
Система создаст информационно-аналитическую основу для повышения качества социально-экономических и политических решений, принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления.
Экономический эффект от создания СПУН может составить более 6 млрд. рублей в год.
Приведенные оценки социально-экономического эффекта от СПУН основываются на:
аналитических данных по эксплуатации компонент системы, реализующих межведомственное взаимодействие на основе информационно-коммуникационных технологий в отдельных субъектах Российской Федерации;
анализе деятельности органов государственной власти, в части предоставления государственных услуг населению;
реализации пилотных проектов по интеграции государственных информационных ресурсов в рамках реализации ФЦП «Электронная Россия ( годы)».
