Цели, приоритеты и задачи законотворческой деятельности по обеспечению экономического развития районов Севера

Анализ законодательного обеспечения задач экономического

развития районов Севера Российской Федерации

1. Цели, приоритеты и задачи законотворческой деятельности по обеспечению экономического развития районов Севера

1.1. Цели и задачи государственной политики в области экономического развития Севера

Президент Российской Федерации неоднократно подчеркивал особую роль Севера и Арктики России в экономике страны и их значение для обороны. Выступая на девятом Петербургском международном экономическом форуме 14 июня 2005 года, он отметил: «Для России развитие, например, ее обширных северных территорий – это крайне значимый фактор... И своей миссией мы считаем формирование сбалансированного подхода к решению задач устойчивого развития этого региона».

Северные регионы играют ключевую роль в экономике, обеспечении безопасности и геополитических интересов России. Здесь сосредоточено 80 процентов запасов всех полезных ископаемых страны. Без освоения этих ресурсов невозможно поступательное развитие экономики России и решение поставленной Президентом Российской Федерации задачи удвоения внутреннего валового продукта России к 2010 году.

В будущем роль Севера для России будет, несомненно, возрастать. Это обусловлено не только усиливающейся потребностью в сырьевых ресурсах, но и транзитно-транспортным потенциалом. Регионы Севера обладают непосредственным выходом как в западную, так и тихоокеанскую сферу мирового рынка. Исключительную роль для транспортной системы играет Северный морской путь. Через Северный полюс проходят самые короткие воздушные маршруты между Северной Америкой, Европой и странами АТР.

Экономика и социальная сфера северных регионов функционируют в особых условиях. Экстремальные природно-климатические и географические условия, труднодоступность многих северных районов, неразвитость инфраструктуры и другие северные факторы ведут к повышенным издержкам производства и жизнеобеспечения населения.

По уровню развития производительных сил, инвестиционному потенциалу, условиям проживания населения регионы Севера неоднородны. Некоторые из них активно развиваются, большинство же относится к экономически неразвитым или депрессивным. Разрыв между высокоразвитыми и менее развитыми регионами все больше увеличивается.

Экономика Севера имеет преимущественно сырьевую направленность, что делает ее очень зависимой от колебаний спроса на сырье на мировом рынке, а значит, и неустойчивой. В связи с этим остро встает проблема эффективного использования природных ресурсов, диверсификации экономики, развития перерабатывающих производств, создания малых и средних предприятий. Однако в условиях действия удорожающих северных факторов, слабо развитой инфраструктуры и т. п. осуществить это без государственной поддержки практически невозможно.

Особенности северных регионов, неоднородность территорий недостаточно учитываются в налоговом, бюджетном законодательстве, региональной и тарифной политике государства. В связи с этим при более эффективном, чем в целом по стране, функционировании северной экономики (на Севере выпускается продукции на одного работающего в два раза больше, чем в целом по стране), она оказалась в более трудном положении. По темпам промышленного производства большинство регионов являются отстающими. Финансовое положение предприятий, особенно неэкспортных отраслей, тяжелое. Основные фонды промышленности и социальной сферы требуют срочного обновления. Уровень бедности в большинстве северных регионов выше, чем в целом по стране. Остро стоит проблема занятости населения. Продолжается отток трудоспособных работников из районов Севера, в то время как пенсионеры и инвалиды не могут переселиться в районы с более благоприятным климатом. Поэтому на Севере самая высокая доля пенсионеров в составе населения. Стало реальным обезлюдение некоторых территорий. Северный фасад России приходит, таким образом, в обветшание и запустение.

Сохранение кризисного состояния и развитие этих опасных тенденций может привести к ослаблению позиций России в этом стратегически важном регионе планеты.

В переходный период каждое российское правительство проводило свою концепцию северной политики.[1] Попытки разработать единые основы государственной политики в этом регионе предпринимались неоднократно, но ни разу не были завершены. По поручению Президента Российской Федерации от 1.08.1996 года № 000 разрабатывался проект «Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике», но документ не был утвержден Указом Президента РФ. Работа над проектом «Концепции устойчивого развития арктической зоны Российской Федерации» ведется с 2002 года и также не завершена.

По поручению Президента Российской Федерации от 01.01.2001 г. рабочей группой по проблемам северных территорий, созданной при президиуме Государственного совета Российской Федерации, был подготовлен доклад «Об основах государственной политики Российской Федерации в районах Севера», который в апреле 2004 года был рассмотрен на заседании президиума Государственного совета Российской Федерации в г. Салехарде. По итогам обсуждения Президентом Российской Федерации был дан ряд поручений Правительству Российской Федерации по решению ряда северных проблем. Большинство этих поручений не выполнено.

В то же время проблемы Севера постепенно уходят из поля зрения Правительства Российской Федерации. Если несколько лет назад в среднесрочных программах социально-экономического развития Российской Федерации содержался комплекс проблем, которые намечалось решить в области развития Севера, (в действительности мало что выполнялось), то в программе на годы стояла только задача «пересмотра форм и методов государственной политики в отношении северных территорий с целью усиления адресной поддержки населения». Надо полагать, что эта задача была «реализована» в нормах знаменитого федерального закона № 000 – ФЗ от 01.01.01 года, которыми были отменены ряд гарантий для северян.

Нынешнее Правительство Российской Федерации, по существу, отказалось от принципа государственного протекционизма и осуществляет на Севере неолиберальную модель государственного регулирования. Она включает в себя переход к точечному освоение природных ресурсов вахтовым методом, конкурентных на мировых рынках, значительное сокращение федеральных обязательств в сфере возмещения удорожания функционирования систем жизнеобеспечения, производственной и транспортной инфраструктур Севера, постепенный отказ от субсидирования северного завоза грузов из федерального бюджета, снижение уровня социальных гарантий для работников и т. п.

Такая политика будет иметь негативные последствия для экономического и социального развития Севера и Арктики. Она приведет к обострению социально-экономических проблем северных регионов, снижению уровня и качества жизни населения, ухудшению обеспеченности кадрами. Для большинства северных территорий это будет означать угасание хозяйственной деятельности со всеми вытекающими социальными последствиями.

Альтернативой является политика, основные идеи которой изложены в докладе «Об основах государственной политики Российской Федерации в районах Севера», рассмотренном на президиуме Государственного совета Российской Федерации в г. Салехарде. В его подготовке принимали участие члены Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов.

Для эффективного развития Севера и Арктики, укрепления геополитического положения Российской Федерации необходимо повышение роли и ответственности государства в сочетании с рыночными механизмами в регулировании социально-экономического развития и проведении государственной поддержки инфраструктурных и социальных программ в северных регионах.

Государственная политика в районах Севера должна основываться, по мнению авторов доклада, на следующих принципах:

обеспечение устойчивого социально-экономического развития территорий и формирование новых территориально-производственных комплексов;

рациональное природопользование как основа хозяйственного развития и обеспечения экологической безопасности;

сохранение и защита окружающей среды;

проведение дифференцированной социальной, экономической, технической и экологической политики в зависимости от природно-климатических, экономико-географических, медико-биологических и экологических факторов;

сохранение традиционных основ хозяйствования коренных малочисленных народов Севера;

поддержка достижений научно-технического прогресса, обеспечивающих минимизацию потребностей в трудовых ресурсах в районах Севера.

Цель государственной политики на Севере - формирование институциональных условий, позволяющих обеспечить режим устойчивого и комплексного социально-экономического развития территорий на основе ускоренного перехода от политики преимущественного освоения сырьевых ресурсов к сбалансированному развитию отраслей промышленности, создание механизмов поддержки внедрения достижений научно-технического прогресса в промышленность, стимулирования действующих и создания новых территориально-производственных комплексов.

С такой точки зрения комитет рассматривает свои задачи по развитию законодательства, регулирующего экономику и социальную сферу Севера.

1.2. Цели и задачи законодательного регулирования в области экономического развития Севера

По мнению комитета, для перевода северных регионов на прогрессивный путь развития и разработки необходимой для этого законодательной базы необходимо в первую очередь подготовить научно обоснованную Стратегию социально-экономического развития Севера на период до 2015 года, направленную на обеспечение устойчивого развития Севера, эффективное использование его производственного потенциала, обеспечение социальной защиты населения.

В соответствии с задачами и целями этого документа необходимо будет осуществлять государственную политику в этом регионе и вести законотворческую работу. Потребуется подготовить пакет базовых законодательных актов по основным проблемам государственного регулирования на Севере.

Следует также провести анализ действующего законодательства по проблемам Севера на предмет соответствия его задачам устойчивого развития северных регионов и внести необходимые коррективы.

2. Система законодательства по проблеме регулирования экономического развития Севера

До 2005 года проблемы экономического, а также социального развития северных регионов регулировались Федеральным законом от 19.06.96 г. «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации». Данный закон носил не столько нормативный, сколько программный характер и его значение определялось прежде всего тем, что в нем сформулированы задачи, принципы и механизм государственной политики на Севере России. Его основным принципом был государственный протекционизм: создание на Севере для населения и значительной части отраслей хозяйства льготного режима развития и обеспечение государственных нужд в производимой в этом регионе продукции.

Закон Российской Федерации от 01.01.2001 г. № 000-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» регулирует вопросы социальной защиты населения. Этим же законом предоставлялись также некоторые налоговые льготы для предприятий, расположенных в районах Севера.

Вопросы переселения нетрудоспособного населения из районов Севера регулируются Федеральным законом от 01.01.2001 года «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей».

Особенности трудовых отношений лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, отражены в главе 50 Трудового кодекса Российской Федерации.

Для правового регулирования экономической деятельности коренных малочисленных народов важное значение имеет Федеральный закон от 7.05.2001 г. «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», а также другие федеральные законы: «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (от 01.01.01 г. ) и «Об общих принципах общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (от 01.01.01 г. ). Особенности ведения хозяйственной деятельности представителями коренных малочисленных народов Севера и их объединениями регулируются и рядом других федеральных законов (Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и др.)

В ряде федеральных законов по общероссийским проблемам имеются отдельные статьи, регулирующие некоторые проблемы Севера. Например, в некоторой степени повышенные издержки производства в условиях Севера учтены в Налоговом кодексе Российской Федерации: к расходам на оплату труда при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций отнесены затраты на обеспечение отдельных установленных федеральным законодательством гарантий и компенсаций для работающих в северных районах; освобождены от уплаты налога на доходы физических лиц и единого социального налога доходы членов родовых и семейных общин коренных малочисленных народов Севера. Освобождены от обложения сбором объекты животного мира и водных биоресурсов, идущие на удовлетворение личных нужд представителей коренных малочисленных народов и лиц, постоянно проживающих в местах их традиционного природопользования, для которых охота и рыболовство являются основой для существования.

Анализ состояния правового регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации указывает на наличие ряда проблем. Законодательная база по вопросам развития Севера выроботана недостаточно. Имеются значительные пробелы в законодательном регулировании в этой области. Многие федеральные законы декларативны, что затрудняет их применение. В тоже время большую часть документов составляют нормативные акты исполнительных органов государственной власти. Результатом этого является отсутствие системности и стабильности в правовом регулировании многих вопросов развития Севера. Широко распространено неисполнение или ненадлежащее исполнение принятых нормативных актов, отсутствует надлежащий контроль и ответственность за их реализацию.

В последние годы четко обозначилась тенденция, направленная на постепенную ликвидацию как отдельных федеральных законов, регулирующих проблемы Севера, так и устранение из других федеральных законов конкретных норм по этой же тематике.

Список федеральных законов по проблемам Севера и федеральных законов, содержащих отдельные нормы по этим проблемам, прилагается.

3.Задачи реализации, совершенствования и дальнейшего развития действующего законодательства

3.1 Актуальные задачи правоприменительной деятельности и мониторинга действующего законодательства

Федеральные законы по проблемам Севера, как правило, выполняются плохо. Так, большинство норм Федерального закона «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» не выполнялось с момента принятия этого закона. Механизмы его реализации так и не были разработаны. Не подготовлены, предусмотренные этим законом, проекты федеральных законов о завозе продукции в районы Севера с ограниченными сроками завоза, о районировании Севера и др. Позже норма о регулировании северного завоза отдельным законом была исключена (федеральный закон от 2.01.2000г. №30-ФЗ).

Принятые в развитие этого закона постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 года № 000 «О реформировании системы государственной поддержки районов Севера» и Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера (утверждена постановлением от 7 марта 2000 года № 000), в которых определены приоритетные меры по созданию системы государственной поддержки Севера и установлены сроки их реализации, так же не выполнялись. Только в 2005 году с целью реализации Концепции Правительством Российской Федерации был утвержден план мероприятий социально-экономического развития Севера.

В 2004 году федеральный закон «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» был отменен. Отмена этого закона, по сути, означает отказ государства от проведения особой северной политики, учитывающей специфические особенности районов Севера.

Фактически не работает Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», так как Правительством Российской Федерации не разработано положение о правовом режиме таких территорий.

В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2004 года, Послании «О бюджетной политике в 2005 году» Президентом Российской Федерации поставлены задачи обеспечения разграничения расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, повышения эффективности финансовой помощи из федерального бюджета. При этом особо подчеркивается, что регионы не должны пострадать в результате проводимых преобразований.

Основные законодательные акты по этим направлениям были приняты в 2004 году. Внесены изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, с учетом которых утверждены федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации на 2005 год. Поэтому основной задачей в бюджетно-налоговой сфере в текущем году Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов считает анализ правоприменительной практики, прежде всего, оценку достаточности доходных источников бюджетов субъектов Российской Федерации для реализации их расходных полномочий. Для северных регионов это особенно актуально, поскольку многие из них являются высокодотационными.

В связи с этим в мае 2005 года комитет провел парламентские слушания «Бюджетная обеспеченность субъектов Российской Федерации, полностью или частично отнесенных к северным районам, и проблемы их устойчивого развития». Их выводы сводятся к тому, что реформа бюджетно-налоговых отношений привела к значительному перераспределению финансовых потоков в пользу федерального бюджета и снижению бюджетной обеспеченности консолидированных бюджетов территорий.

Помимо общих для всех субъектов Федерации причин этого, для северных территорий, экономика большинства из которых связана с добычей и использованием природных ресурсов, существенное влияние на формирование доходов оказали централизация налога на добычу полезных ископаемых, изъятие в федеральный бюджет водного налога и платежей за пользование лесным фондом, введение платы за пользование водными биологическими ресурсами и зачисление ее в основном в доходы федерального бюджета. При этом принимаемые в федеральном законодательстве компенсационные меры, далеко не в полной степени возмещают выпадающие доходы бюджетов территорий, связанные с изменение налогового и бюджетного законодательства.

В ходе налоговой реформы субъекты Российской Федерации и муниципальные образования лишились большинства полномочий по наращиванию своего налогового потенциала и увеличению доходов путем налогового регулирования. Снижение налоговой нагрузки на экономику в основном проведено за счет доходных источников регионов. Упразднено большинство региональных и местных налогов. А по оставшимся - права органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления их регулирования в значительной степени урезаны.

Исключение с 2005 года из федерального бюджета расходов на государственную поддержку завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов и на компенсацию тарифов на электроэнергию регионам Дальнего Востока и Архангельской области привело к ухудшению социально-экономического положения и росту тарифов во многих районах Севера.

Перераспределение расходных обязательств между федеральным, региональными и местными бюджетами не соответствует распределению доходных источников. Причем наиболее существенно увеличилась нагрузка на бюджеты субъектов Российской Федерации.

При передаче значительных расходных полномочий с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации и муниципальных образований произошло перераспределение доходных источников в пользу федерального бюджета. Одновременно с этим, поскольку в ходе налоговой реформы заметно сократились доходные источники местных бюджетов, увеличиваются расходы бюджетов субъектов Российской Федерации на оказание финансовой помощи муниципальным образованиям. В недостаточных объемах выделены субвенции из федерального бюджета на исполнение делегированных федеральных полномочий.

Очевидно, что для повышения объективности распределения доходов между уровнями бюджетной системы Правительству Российской Федерации необходимо разработать четкий перечень расходных обязательств каждого уровня и финансовые нормативы оказания государственных и муниципальных услуг.

Как показала практика текущего года, бюджеты многих территорий остаются несбалансированными. Применение расчетного консолидированного бюджета Российской Федерации не показывает реальное состояние сбалансированности бюджетов, поскольку субъекты Российской Федерации и муниципальные образования резко отличаются по своему налоговому потенциалу и бюджетной обеспеченности. Причем, эти различия не уменьшаются, а по ряду направлений, напротив, увеличиваются.

Недаром в последние годы в федеральном бюджете появился такой вид финансовой поддержки регионов, как дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, и его объем постоянно растет.

Наличие резких контрастов в потенциале регионов делает первоочередной задачу финансового выравнивания, основным элементом которого является Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Неоднократно Совет Федерации указывал, что методика распределения средств этого фонда излишне формализована, недостаточно отражает реальные изменения налогового потенциала регионов и объективные факторы, влияющие на повышение уровня бюджетных расходов, в том числе учитывающие особенности жизнеобеспечения северных территорий. Однако при подготовке проекта федерального бюджета на 2006 год указанная методика оставлена Правительством Российской Федерации без изменений.

При реальном бюджетном федерализме все участники бюджетного процесса должны иметь права участвовать в определении порядка и реализации межбюджетных отношений. В то же время по действующим нормам Бюджетного кодекса Правительство Российской Федерации имеет фактически монопольные права по распределению большинства видов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Государственная Дума должна или согласиться с внесенными Правительством предложениями, или не принимать в третьем чтении федеральный закон о федеральном бюджете в целом.

В связи с этим Советом Федерации в марте текущего года по инициативе Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов был внесен проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации», которым предлагается изменить порядок определения объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а также сроки внесения и порядок утверждения распределения по субъектам Российской Федерации основных видов межбюджетных трансфертов. Однако законопроект не поддержан Правительством Российской Федерации и по формальным основаниям Советом Государственной Думы возвращен в Совет Федерации.

В то же время положения законопроекта почти в полном объеме реализованы в проекте федерального бюджета на 2006 год без внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс. Фактически это говорит о применении двойных стандартов в законотворческой работе Правительства Российской Федерации.

3.2 Задачи законодательной деятельности в области экономического развития Севера

Для обеспечения устойчивого развития северных территорий необходимо прежде всего принять федеральный закон «О районировании Севера Российской Федерации».

Необходимость проведения районирования Севера связана с неоднородностью природно-климатических и социально-экономических условий на различных его территориях. В настоящее время территория Севера делится на две зоны: районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Данная система районирования имеет ряд недостатков. Она недостаточна гибка, поскольку деление Севера только на две зоны не отражает всего разнообразия особенностей природно-климатических условий на его территории.

Научно обоснованных критериев для отнесения территорий к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям в настоящее время не существует. Поэтому некоторые из указанных территорий имеют вполне благоприятные для проживания природно-климатические условия и, по мнению, специалистов, не должны относиться к северным регионам.

В 1992 году в Правительстве Российской Федерации начата разработка проекта федерального закона «О районировании Севера России» (расп. Правительства Российской Федерации от 18.01.92 г. ), однако законопроект так и не был представлен.

В настоящее время проект федерального закона «О районировании Севера Российской Федерации» разрабатывается в рабочей группе Государственной Думы. Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей должно устанавливать Правительство Российской Федерации.

Отсутствие научно обоснованной системы районирования сдерживает работу по подготовке других законодательных актов по проблемам Севера. Ряд законопроектов, внесенных в Государственную Думу по проблемам Севера, был отклонен под предлогом, что сначала нужно определиться с районированием Севера.

Первоочередной задачей является также разработка принятие федерального закона «Об арктической зоне Российской Федерации». Арктическая зона России по природно-климатическим условиям, геополитическом положении - особая зона страны, где необходимо установить отдельный правовой режим регулирования экономической, социальной, природоохранной и других видов деятельности в данной зоне.

Проект такого закона был подготовлен в Комитете Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов, однако Государственная Дума его отклонила.

Необходимо также подготовить ряд федеральных законов, направленных на учет специфики функционирования экономики и социальной сферы в условиях Севера, в том числе на компенсацию повышенных затрат на производство и жизнеобеспечение населения северных регионов, в межбюджетных отношениях, налогообложении, таможенном регулировании. Речь идет о проектах федеральных законов:

«Об экономических условиях хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения северных территорий»;

«О региональном прожиточном минимуме и социальных стандартах жизни населения северных территорий России»;

«О государственной поддержке и условиях, обеспечивающих традиционный образ жизни и хозяйствования коренных малочисленных народов Севера»;

«О северном оленеводстве».

В этих законопроектах должны быть закреплены нормы, учитывающие особенности хозяйственной деятельности на Севере, разработаны механизмы компенсации повышенных затрат на производство и жизнеобеспечение населения.

Очень важно предусмотреть законодательное регулирование вопросов социального партнерства государства и бизнеса, стимулирования компаний, разрабатывающих природные ресурсы, к решению проблем социально-экономического развития территорий, воспроизводства материально-сырьевой базы. Данная проблема будет обсуждена в конце ноября на заседании «круглого стола» в Совете Федерации.

Для развития транспортной инфраструктуры Севера и Арктики необходимо принять федеральные законы «О Северном морском пути» и «Об аэропортах в Российской Федерации».

[1] , И.А. Вижина. Трансформация государственной социально-экономической политики на Севере.//Проблемы Севера и Арктики Российской Федерации. - М. 2005. выпуск первый.