Реализация государственных обязательств в социальной сфере в форме услуг (культура, образование)

Реализация государственных обязательств в социальной сфере в форме услуг (культура, образование)

Федеральный закон от 01.01.2001 №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее №83-ФЗ) внес радикальные изменения в условия функционирования государственных (муниципальных) учреждений.

Законом устанавливается, что государственные (муниципальные) учреждения оказывают услуги (выполняют работы), в соответствии с государственным (муниципальным) заданием.

Таким образом, выделение средств учредителем государственному учреждению на его основную деятельность может быть осуществлено учредителем только на основании государственного задания.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии услуг (выполнением работ).

Действующее законодательство устанавливает лишь самые общие принципы формирования государственного (муниципального) задания.

Законодательством установлено, что государственное (муниципальное) задание в отношении государственных учреждений формирует орган власти, исполняющий функции и полномочия учредителя (учредитель) или главный распорядитель бюджетных средств (ГРБС).

При этом порядок формирования государственного (муниципального) задания и его финансового обеспечения определяются соответствующим высшим органом исполнительной власти соответствующего уровня: Правительством Российской Федерации в отношении федеральных государственных бюджетных учреждений, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении государственных бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации, местной администрацией в отношении муниципальных учреждений[1].

Такой подход при формировании государственных заданий позволяет учитывать как отраслевые, так и региональные особенности функционирующей системы государственных учреждений, особенности социальных обязательств и их финансового обеспечения.

В 2010 году Правительством Российской Федерации, Минфином России и Минэкономразвития России была подготовлена федеральная нормативная правовая и методическая база по переходу от сметного финансирования к финансовому обеспечению учреждений на основе формирования государственного задания [2].

Институтом управления государственными ресурсами НИУ ВШЭ проведен анализ практик формирования государственных заданий в отношении государственных учреждений профессионального образования и государственных научных учреждений, учреждений культуры, который показал большое разнообразие в подходах субъектов Российской Федерации, к данному вопросу. Разнообразные подходы к формированию госзаданий имеют место и у органов исполнительной власти, в частности, в отношении подведомственных государственных учреждений профессионального образования и культуры.

Анализ нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации, определяющей порядок формирования государственного задания, показывает, что в большей части регионов она повторяет положения, установленные постановлением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 г. № 000 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания».

Отметим, однако, что даже при копировании положений федеральной нормативной базы наблюдаются серьезнейшие отличия в формате установленных государственных заданий.

Положением о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 г. № 000 устанавливается форма государственного задания.

Аналогично, каждым высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации устанавливается форма государственного задания единая для всех исполнительных органов власти.

Фактически, как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на федеральном уровне структура формы государственного задания является единой для всех сфер деятельности государственных (муниципальных) учреждений.

Таким образом, «общий формат» государственного задания, с одной стороны позволяет формировать задание в любой сфере деятельности, с другой стороны не учитывает особенностей формирования задания в конкретной сфере.

Отсутствие отраслевой специфики в структуре формы государственных заданий не позволяет оптимально реализовать функции государственного задания.

Существует мнение, что модель формирования государственного задания в отношении государственных учреждений в каждой отдельной сфере деятельности (культуре, образовании, здравоохранении, социальном обеспечении) должна быть построена с учетом основных видов деятельности учреждений. Такой подход позволит наиболее полно реализовать функций государственного задания, с учетом специфики услуг (работ) в конкретной области.

Государственное задание призвано выполнять следующие основные функции:

1.  Отражение социальных обязательств государства, которые реализует учреждение, предоставляя услуги и проводя работы.

2.  Планирование государственных услуг (работ) в натуральном выражении.

3.  Основание расчета средств необходимых для реализации услуг и проведения работ.

4.  Основание для расчета учредителем расходных обязательств соответствующего бюджета на год и плановый период.

Приведенные выше основные функции государственного задания присущи для любой сферы деятельности учреждений.

Рассмотри более детально представленные функции.

1.  Отражение социальных обязательств государства, которые реализует учреждение, предоставляя услуги и проводя работы.

Государственное задание должно очевидным образом описывать предоставляемые услуги и выполняемые работы. Описание должно быть однозначно понятным для потребителей услуг, персонала учреждения и сотрудников учредителя.

Таким образом, должен быть сформирован перечень услуг и работ, исчерпывающим образом описывающий социальные обязательства государства в соответствующей сфере.

Эта функция установлена требованиями к описанию услуг, и государственного задания, установленными ст. 69.2, Бюджетного кодекса Российской Федерации" от 01.01.2001 N 145-ФЗ.

«Государственное (муниципальное) задание должно содержать:

показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ);

определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;

порядок оказания соответствующих услуг;

предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации».

2.  Планирование государственных услуг (работ) в натуральном выражении.

В том случае если государственное задание утверждается не только на год, но и на среднесрочный период оно становится средством планирования государственных услуг (работ) в натуральном выражении.

3.  Основание расчета средств необходимых для реализации услуг и проведения работ.

Эта функция определена ст. 69.2, Бюджетного кодекса Российской Федерации" от 01.01.2001 N 145-ФЗ:

«Показатели государственного (муниципального) задания используются при составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением.»

4.  Основание для расчета учредителем расходных обязательств соответствующего бюджета на год и плановый период.

Эта функция описывается требованиями к описанию услуг, и государственного задания, изложенными в ст. 69.2, Бюджетного кодекса Российской Федерации" от 01.01.2001 N 145-ФЗ:

«Показатели государственного (муниципального) задания используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением».

Таким образом совокупность, установленных учредителем государственных (муниципальных) заданий, связывает социальные обязательства с бюджетными (расходными) обязательствами соответствующего бюджета.

Основой формирования государственного (муниципального) задания является услуга. Практика показывает, что в большинстве субъектов Российской Федерации формируются перечни услуг и эта функция возложена на учредителя.

Таким образом, одни и те же услуги в соседних субъектах (муниципальных образованиях) описываются по-своему. Различается описание услуг в степени их детализации/агрегировании, описания содержания услуги, категорий потребителей и др.

В связи с этим отсутствуют как возможности стандартизации параметров оказания самих услуг (работ), так стандартизации финансового обеспечения однотипных услуг (работ) различными ведомствами. Такое положение наблюдается как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Эта ситуация приводит к территориальной фрагментации системы оказания социальных услуг населению.

Примером может служить различное описание одних и тех же услуг в соседних субъектах Российской Федерации.

Еще один пример из сферы профессионального образования. Разными органами власти одного субъекта Российской Федерации, имеющими в своем ведении учреждения профессионального образования перечни услуг формируются самостоятельно. Так департамент культуры, имеющий в своем ведении учреждения СПО вправе самостоятельно описать услуги для подведомственных учреждений, не увязывая его с описанием установленным департаментом образования для своих учреждений СПО.

Такое состояние дел наталкивает на мысль о необходимости стандартизации перечней услуг.

Стандартизация необходима с целью реализации конституционных прав граждан на получение определенных услуг одного содержания вне зависимости от места проживания или ведомственной принадлежности организации, оказывающей такие услуги.

Стандартизация так же позволит оценить расходы бюджетов на одинаковые услуги, что в настоящее время нереально.

Определенная стандартизация тем более актуальна в настоящее время, когда имеется возможность оказывать услуги за счет средств бюджетов не только государственными учреждениями, но и негосударственными организациями.

Работа по формированию «стандартных» перечней услуг в настоящее время ведется Межведомственной рабочей группы по разработке предложений по формированию базовых (отраслевых) перечней (реестров) государственных и муниципальных услуг (работ) и на их основе единого регистра государственных и муниципальных услуг (работ).

Предлагаемый МРГ формат перечня включает в себя следующие показатели.

1.  № п/п

2.  Код ОКВЭД

Услуга - "1"Работа - "2"

3.  Уровень ППО*

федеральный – «1»; региональный – «2»;муниципальный – «3»

4.  Субъект, оказывающий услугу (выполняющий работу)*

орган власти - «1»; государственное (муниципальное)
учреждение - «2»;негосударственная организация - «3»

5.  Платность услуги (работы)*

бесплатная (за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ) – «1»; платная – «2»; частично платная – «3»;

6.  Наименование услуги (работы)

7.  Характеристика услуги (работы) (например специальности, профили, виды театральных постановок, виды спорта)

8.  Дополнительная характеристика услуги (работы)

9.  Форма предоставления услуги (работы) (например, очно, заочно, амбулаторно, в условиях стационара, на выезде, на гастролях)

10.  Категория потребителей услуги (работы) (исчерпывающий перечень возможных потребителей услуги (работы))

11.  Единицы измерения показателя объема услуги (работы)

Основными принципами стандартизации вероятно должны стать:

- перечни услуг (работ) в социальной сфере должны исчерпывающим образом отражать социальные обязательства государства, установленные действующим законодательством и нормативной правовой базой, детально описывать услуги и работы;

- степень детализации и описание услуг (работ) должно давать возможность расчета индивидуальных, и в перспективе, групповых и расчетных (формульных) нормативов финансового обеспечения их оказания с учетом содержания, форм предоставления услуг, категорий получателей при формировании государственного задания.

В настоящее время постановлением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 г. № 000 установлены форма перечня услуг, которая тиражирована в документах субъектов Российской Федерации, определяющих требования к перечням услуг, и устанавливает следующие разделы:

Наименование государственной услуги (работы);

Категории потребителей государственной услуги (работы);

Единицы измерения показателя объема (содержания) государственной услуги (работы);

Показатели, характеризующие качество государственной услуги <*>;

Наименования федеральных государственных учреждений (групп учреждений), оказывающих государственную услугу (выполняющих работу)<*>;

<*> отмеченные разделы заполняются по решению федерального органа исполнительной власти, утверждающего настоящий перечень.

Анализ перечней субъектов Российской Федерации и органов исполнительной власти федерального уровня, реализующих деятельность в сфере образования и культуры, демонстрирует плохую их функциональность.

Основной проблемой является установленная структура перечня, не учитывающая специфики в данной конкретной сфере деятельности, что не позволяет описать услуги (работы) в формате, дающем возможность расчета индивидуальных, и в перспективе, групповых и расчетных (формульных) нормативов финансового обеспечения государственного задания с учетом содержания, форм предоставления услуг, категорий получателей при формировании государственного задания.

Второй проблемой является необязательный характер определения показателей, характеризующих качество или содержание государственной услуги.

Рассматривая сферу образования, отметим, что действующим (до 1 сентября 2013 г.) законодательством гражданам гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований и образовательных стандартов и требований.

Таким образом, существует возможность группирования услуг образования по уровням.

Если рассматривать практику регионов, федеральных исполнительных органов государственной власти, то значительная часть из них при формировании перечней услуг ограничивается детализацией услуг данного уровня.

Такое «укрупненное» представление образовательных услуг имеет значительные недостатки.

В частности, в этом случае отсутствует возможность планирования образовательных услуг профессионального образования не только с учетом потребностей населения, но и с учетом необходимости устойчивого развития экономики, а также подготовки специалистов по приоритетным для развития экономики специальностям.

Кроме того при подобном подходе возникают сложности расчета финансового обеспечения различных по «ресурсоемкости» услуг, относящихся к одному и тому же уровню образования. Эта проблема возникает не только в сфере профессионального образования, но и общего.

Так, очевидно, что расходы по реализации программ общего образования в школе значительно отличаются от расходов на реализацию программ для детей с ограниченными возможностями. Обучение в системе профессионального образования по программам требующим лабораторных занятий и практических технологических курсов требует больших затрат чем по большинству гуманитарных специальностей.

Обучение на каждом уровне образования осуществляется по установленному законодательством об образовании перечню образовательных программ, которые регламентируются соответствующими стандартами и требованиями.

Таким образом, в сфере образования в качестве отдельной услуги целесообразно принять каждую из нормативно описанных программ образования.

Такой подход позволит:

- отразить социальные обязательства государства в соответствующем сегменте образования в виде совокупности услуг - образовательных программ определенного уровня;

- увязать социальные обязательства государства с бюджетными (расходными) обязательствами в целях бюджетного планирования (формирование ОБАСов);

- на основе перечня образовательных программ существует возможность планирования формирования человеческого потенциала государства;

- реализация каждой образовательной программы должно осуществляться в рамках установленного стандарта или требований, обеспечивающих единство образовательного пространства;

- стандарт или требования определяют содержание (критерии качества) услуги;

- стандарт или требования позволяют уточнить категории потребителей услуги, установленные законом;

- стандарт или требования позволяют учитывать ресурсы необходимые для реализации услуги в целях расчета нормативов затрат на ее оказание (оценить «ресурсоемкость» ее оказания).

Немаловажным является тот факт, что система стандартов и требований к образовательным программам по разным причинам является наиболее стабильной частью нормативной правовой базы образования, что позволяет достаточно уверенно формировать перечень услуг на базе стандартов и требований образовательных программ различного уровня даже в условиях изменений законодательства об образовании.

Под отдельной услугой рекомендуется понимать конкретную образовательную программу, по отношению к которой установлен определенный стандарт или требования, описывающие содержание услуги.

Стандарт или требования к услуге при соответствии условиям, определенным нормативно, могут быть приняты за основу характеристики качества услуги, поскольку определяют результат ее оказания, т. е. содержание/качество услуги.

Условия реализации основных образовательных программ, установленные в стандарте/требованиях, а также категории лиц, в интересах которых оказывается услуга, позволяют с одной стороны объективным образом ограничить число услуг в перечне и, с другой стороны, детализировать услугу в ходе формирования государственного задания с учетом ее специфики для расчета средств на ее обеспечение.

Такой системный подход по мнению экспертов вызывает ряд проблем.

1.  Излишняя детализация приводит к сложностям формирования и громоздкости госзадания в установленной форме - «общей» для всех сфер деятельности.

2.  Определенные виды деятельности учреждений не могут быть описаны в виде услуг, по которым государство имеет конкретные социальные обязательства.

3.  Часть социальных гарантий, дополняющих социальные гарантии федерального уровня, возникает в субъектах Российской Федерации на основе собственных законодательных и нормативных правовых актов. Соответственно услуга возникающая на основе таких актов не может быть «стандартной».

Эти сложности выявились при обсуждении базовых (отраслевых) перечней (реестров) государственных и муниципальных услуг (работ) в рамках работы Межведомственной рабочей группы по разработке предложений по формированию базовых (отраслевых) перечней (реестров) государственных и муниципальных услуг (работ) и на их основе единого регистра государственных и муниципальных услуг (работ).

Очевидно, что только достаточно высокая степень детализации услуг позволит следовать смыслу введения в действие механизма государственного задания :

- реализовать переход от индивидуальных, к групповых и в перспективе расчетным (формульным) нормативам финансового обеспечения их оказания;

- планировать услуги с учетом потребностей населения, в целях обеспечения устойчивости экономики страны и приоритетных направлений ее развития.

Фактор громоздкости госзадания в установленной форме - «общей» для всех сфер деятельности преодолевается адаптацией формы государственного задания к конкретной сфере деятельности.

Такой подход отмечается в некоторых субъектах Российской Федерации в сфере профессионального образования. Услуги, детализированные в перечнях до уровня стандартов, агрегируются в блоки по уровням образования в рамках госзадания.

Таким образом, высокая степень детализации не является существенным препятствием при формировании базовых (отраслевых) перечней (реестров) государственных и муниципальных услуг (работ) и на их основе единого регистра государственных и муниципальных услуг (работ).

Практика показывает, что существуют виды деятельности учреждений, которые не могут быть отнесены к основным видам деятельности, с целью которых учреждение создавалось. Однако финансирование такой деятельности осуществлялось из средств соответствующего бюджета.

Такая «сопутствующая» деятельность может быть либо включена в содержание основных услуг либо выделена из них.

Включение «сопутствующей» деятельности в состав основных услуг учреждения противоречит идеологии государственного задания и не может считаться допустимым, поскольку вуалирует расходы бюджета на «сопутствующую» деятельность.

Выделение «сопутствующей» деятельности в отдельные виды работ и услуг, заставляет принимать решение об отказе от нее, либо нормативном ее закреплении в виде социальных и бюджетных обязательств. Кроме того выделение «сопутствующей» деятельности уже на первом этапе позволяет соотнести расходы на основную и сопутствующую деятельность как учреждений так и главных распорядителей бюджетных средств.

Сложность формирования базовых (отраслевых) перечней (реестров) государственных и муниципальных услуг (работ) и на их основе единого регистра государственных и муниципальных услуг (работ), вызванная тем, что часть социальных гарантий, дополняющих социальные гарантии федерального уровня, возникают в субъектах Российской Федерации на основе собственных законодательных и нормативных правовых актов актуальна лишь на этапе формирования первоначальной версии регистра.

Базовые перечни (реестры) государственных и муниципальных услуг (работ) не могут быть статичными. Поэтому должен быть создан механизм внесения изменений в перечни и соответственно ведения единого государственного регистра, который позволит его актуализировать и адаптировать к меняющимся условиям. Регулятором актуализации перечня должна стать практика хозяйственной деятельности, а также политика органа власти Российской Федерации, осуществляющей деятельность в соответствующей сфере.

Таким образом, реализация государственных обязательств в социальной сфере в форме услуг в условиях формирования базовых (отраслевых) перечней услуг (работ) и единого регистра услуг (работ), несмотря на определенные сложности, выходит на новый этап развития.

[1] ст. 78.1, «Бюджетный кодекс Российской Федерации -ФЗ

[2] Постановление Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 г. № 000 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания»

Методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений, утвержденные совместным приказом Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации № 137н/527 от 29 октября 2010г.