Совершенствование системы государственного управления
(Improving management of state assets)
This article focuses on possible ways to improve management of state assets by implementing a federal information platform of target value management.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» положено начало реформированию бюджетного процесса в Российской Федерации, путем включения в него механизмов среднесрочного планирования.
Основным направлением реформы бюджетного процесса стало расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, при разработке и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ, а также ведомственных целевых программ.
В настоящее время практика формирования и реализации государственной политики органами власти показывает, что применение программно-целевого метода имеет ряд преимуществ по отношению к иным методам (например, реализация отдельных проектов).
Основными достоинствами применения программно-целевого метода, в частности при реализации ведомственных целевых программ, являются комплексность решения проблемы, достижения цели и задач; концентрация временных, финансовых и человеческих ресурсов; определение приоритетности мероприятий, очередности и сроков их реализации исходя из их социальной и экономической целесообразности.
При этом следует отметить ряд недостатков и рисков, которые возникают при применении данного метода. К ним можно отнести: риск недостаточного ресурсного обеспечения мероприятий программы; необъективный мониторинг мероприятий; недостатки в работе исполнителей при реализации мероприятий программы.
В последние годы Правительством Российской Федерации продолжалось активное развитие системы прогнозирования и внедрения в практику государственного управления среднесрочного и долгосрочного планирования. Улучшены методики расчета прогнозных показателей, прогнозирование строится на разработке разных вариантов сценария социально-экономического развития страны. Поставлена задача перехода на долгосрочное прогнозирование, в рамках которого более обоснованными становятся показатели среднесрочных прогнозов. Разработана и утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года.
В тоже время качество среднесрочного прогнозирования социально-экономического развития страны требует совершенствования, о чем свидетельствует не только практика систематического пересмотра прогнозных показателей, но и подчас их значительное отклонение от реальных условий, в которых происходит развитие экономики и социальной сферы России.
Обозначенные проблемы требуют проведения анализа действующего законодательства, для научного осмысления и обоснования с точки зрения юриспруденции новых теоретических предпосылок, способных нивелировать недостатки правового фундамента планирования и прогнозирования в Российской Федерации.
В ст. 71 и 72 Конституции РФ закреплены основные направления государственного участия в регулировании рыночной экономики. Например, установление основ федеральной политики в области экономического развития, единых правовых основ функционирования рыночной экономики по вопросам финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, налогообложения, вопросов собственности. Также в данных статьях отражаются отдельные элементы государственного планирования, например установление федеральных программ в области экономического развития (подп. «е» ст. 71).
Федеральным законом от 01.01.01 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» определены цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ. Подп. 3. ст. 1 данного Федерального закона раскрывает определение понятия «программа социально-экономического развития Российской Федерации», как комплексную систему целевых ориентиров социально - экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. В свою очередь подп. 5 ст. 4 предусмотрено, что в специальном разделе послания Президента Российской Федерации формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне.
Практика применения Закона показала, что в нем не достаточно эффективно установлен механизм контроля, недостаточен горизонт прогнозов, отсутствует индикативное планирование, широко используемое в зарубежных странах, крайне слабо представлен территориальный разрез федеральных документов, работа в этом направлении субъектов Федерации и ассоциаций межрегионального сотрудничества.
В этой связи, на основе анализа возможности автоматизации процессов сбора, обработки и представления информации, необходимой органам государственной власти для обеспечения эффективного управления приоритетными национальными проектами, с учетом результатов реализации мероприятий федеральной целевой программы «Электронная Россия (2годы)», а также соответствующей информационно-телекоммуникационной инфраструктуры Федеральной службы охраны Российской Федерации принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. об одобрении «Концепции создания государственной автоматизированной системы информационного обеспечения управления приоритетными национальными проектами».
В дальнейшем, был принят ряд нормативных правовых актов, так или иначе затрагивающих рассматриваемую область. Например, в целях реализации Стратегии национальной безопасности Распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000‑р утверждены основные направления деятельности Правительства Российской Федерации до 2012 года. В документе отмечено, что ключевым условием успеха в решении этих задач является повышение качества работы системы государственного управления. Пятый раздел основных направлений посвящен формированию требований к государственному управлению, где основное внимание уделено созданию системы стратегического управления. В документе прямо указано, что развивающаяся государственная автоматизированная система «Управление» (далее – ГАС-У) должна быть выстроена на основе интеграции информационных систем планирования и отчетности различных органов исполнительной власти.
В соответствии с положением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «О единой вертикально интегрированной государственной автоматизированной информационной системе «Управление», ГАС-У предназначена для осуществления мониторинга, анализа и контроля исполнения решений, принятых органами власти Российской Федерации. К таким решениями относятся вопросы реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, выполнения приоритетных национальных проектов, реализации мероприятий по оздоровлению российской экономики, процессов, происходящих в реальном секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах.
Согласно статьи 107 Указа Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, информационная и информационно-аналитическая поддержка реализации указанной Стратегии осуществляется при координирующей роли Совета Безопасности Российской Федерации за счет привлечения информационных ресурсов заинтересованных органов государственной власти и государственных научных учреждений с использованием системы распределенных ситуационных центров, работающих по единому регламенту взаимодействия.
Таким образом, ГАС-У является важным инструментом правительственного контроля, по всем рассмотренным выше вопросам (например, повышение энергоэффективности российской экономики, модернизация и инновации, дивидендная политика, расширение практики привлечения профессиональных директоров и т. д.).
Учитывая изложенное, представляется целесообразным систематизировать нормативные правовые акты в установленной сфере, путем внесения изменений в Федеральный закон от 01.01.01 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Важность систематизации нормативных правовых актов в рамках данного федерального закона обусловлена тем, что, не смотря на значительное количество актов Правительства Российской Федерации в сфере государственного прогнозирования и планирования, последние изменения в него были внесены 9 июля 1999 г.
Вносимые изменения помогут создать правовую основу для выработки и реализации стратегии экономического и социального развития страны на основе ГАС-У, позволяющей с высокой точностью в режиме реального времени получать информацию о реализации долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных прогнозов, программ и индикативных планов.
Кроме того, систематизация рассматриваемых нормативных правовых актов, позволит установить единый перечень мероприятий и сроков их реализации, а значит, будет способствовать повышению эффективности контроля за их осуществлением. Повышение эффективности контроля в свою очередь, ускорит процесс интеграции в ГАС-У автоматизированных систем управления, действующих в структуре федеральных органов исполнительной власти.
Отдельно в организации процессов государственного планирования следует отметить роль Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущества) как федерального органа исполнительной власти в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 000, имеющего универсальную правоспособность в сфере управления имуществом Российской Федерации (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти), в том числе при осуществлении прав акционера.
Росимущество в силу специфики своей деятельности должно располагать информацией обо всем комплексе государственного сектора экономики и способно играть важную роль при определении наиболее приоритетных направлений развития промышленности в межотраслевом масштабе.
Кроме того, Росимущество в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «О совершенствовании учета федерального имущества», осуществляет ведение реестра федерального имущества. Важно отметить, что указанным постановлением было предусмотрено обеспечить взаимодействие между федеральным органам исполнительной власти, иным федеральным органам государственной власти и организациям, наделенным в соответствии с законодательством Российской Федерации правом владения, пользования и распоряжения федеральным имуществом. Также, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления было рекомендовано разработать соответствующие положения об учете государственного имущества субъектов Российской Федерации и муниципального имущества. Однако до настоящего времени в рамках совершенствования учета федерального имущества, взаимодействие с Росимуществом было налажено только ФНС России. Тем не менее, в 2010 году реестр федерального имущества был в основном сформирован. Однако без надлежащего обновления содержащихся в нем сведений, достижение необходимого уровня государственного прогнозирования будет затруднено.
С целью преодоления озвученной проблемы необходимо выделить отдельным направлением интеграцию информационной системы Росимущества и других ФОИВ в ГАС-У. Такая интеграция в частности позволит в режиме реального времени обладать информацией о динамике экономического состояния юридических лиц с участием Российской Федерации, решениях, принимаемых органами управления акционерных обществ, осуществлении инвестиционной политики.
Таким образом, будет выстроена единая система, основанная на принципе целевого управления[1] организациями с государственным участием, обеспеченного качественной и своевременной информацией. То есть, решение (поручение) принятое Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации оформляется в виде измеримых целей и задач (достижение характеризуется числовым значением). Ее исполнение будет контролируется через ГАС-У и интегрированные в нее системы.
Например, цель, поставленная – создать/довести рынок инновационной продукции до определенного % от ВВП к отчетному периоду.
Инструментами для достижения поставленной цели могут стать создание/стимулирование спроса на инновационную продукцию со стороны основных потребителей (крупных компаний, работающих в секторах: телекомуникационном, транспорта, машиностроения, военно-промышленного комплекса, топливно-энергетического комплекса) в запланированном объеме от ВВП к отчетному периоду. При этом необходимо распределить запланированный объем от ВВП между этими потребителями пропорционально планируемым показателям (например, 40% – телекоммуникации, 30% – машиностроение, 20% – ВПК, 6% – транспорт, 4% – ТЭК) и создание/стимулирование предложения инновационной продукции со стороны основных разработчиков и производителей инновационной продукции.
Механизмы реализации вышеуказанных инструментов едины как для спроса, так и для предложения:
1. Создание налоговых стимулов для разработки, производства (предложение), а также использования (спрос) инновационной продукции.
2. Финансовая поддержка разработки, производства (предложение), а также использования (спрос) инновационной продукции. Например, через предоставление ВЭБом кредитных ресурсов на льготных условиях для разработки и производства (предложение) или для закупки (спрос) инновационной продукции. Также, для разработки и производства важна роль институтов развития.
3. Таможенные меры (облегченный порядок импорта технологий, лицензий, патентов).
4. Выдача директив представителям Российской Федерации в органах управления компаний с федеральным участием по вопросам:
Введения должности вице-президента, отвечающего за внедрение инновационной продукции, а также модернизацию;
Создания при совете директоров комитета по модернизации и внедрению инновационной продукции;
Включения стратегии по модернизации и внедрению инновационной продукции в общую стратегию развития компании (в том числе государственные корпорации);
Создания фонда средств, направляемых на модернизацию и инновации по представлению комитета по модернизации и внедрению инновационной продукции и утверждению советом директоров. Отчисления в фонд устанавливаются на уровне У% (зависит от отрасли) от выручки;
Разработки и утверждения комитетом положения об использовании средств фонда («на цели, указанные в стратегии, по представлению комитета и по решению совета директоров»);
Утверждения/не утверждения инвестиционной программы;
Утверждения/не утверждения распределению прибыли;
5. Обрабатываемая информация в режиме реального времени поступает в ГАС‑У.
6. Пользователи ГАС-У в соответствии со своими полномочиями (Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Минэкономразвития России, отраслевые ФОИВ, Росимущество) оказывают оперативное влияние на достижение целей. Построенная подобным образом система постановки целей позволит успешно реализовывать государственную политику по модернизации отечественной экономики.
Для этого представляется целесообразным также более детально проработать вопрос сопряжения ГАС-У и информационных систем ФОИВ. В рамках отраслевых федеральных органов исполнительной власти (Минпромторга России, Минсельхоза России, Минэнерго России, Минрегиона России, Роспечати, Росавтодора, Минфина России, Роснедр), а также ФНС России, Росреестра, Роструда, Росстата и Пенсионного фонда Российской Федерации, создать рабочую группу по интеграции информационных систем. В случаях, когда информация, содержащаяся в информационных системах, не может быть раскрыта в соответствии с законодательством Российской Федерации представлять структуру и количество данных по всем имеющимся полям информационных систем без раскрытия значений. Результатом деятельности рабочей группы должно стать представление в Правительство Российской Федерации предложений по сопряжению таких информационных систем с ГАС-У.
Вторым шагом может стать внесение в Правительство Российской Федерации проекта нормативного акта, предписывающего компаниям с государственным участием (в том числе государственным корпорациям) отчитываться о ходе и результатах выполнения поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в рамках ГАС-У и сопряженных с ним информационных систем.
Широкое применение ГАС-У, в свою очередь позволит сконцентрировать внимание субъектов прогнозирования и реализации стратегии экономического и социального развития страны на усилении ответственности конкретных лиц за постановку и достижение поставленных задач.
Кроме того, важным результатом от применения ГАС-У станет возможность системного планирования долгосрочных стратегий развития промышленности в целом, отдельных ее отраслей и роли каждой отдельной организации достижении поставленных задач.
Наличие подобных возможностей позволит перейти от прогнозирования необходимого минимума показателей, требующихся для расчета основных параметров федерального бюджета к выработке системы долгосрочных целевых программ, реализующих выбранные стратегические приоритеты.
к. ю.н.
Список использованных нормативных правовых актов:
1. Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации;
2. Федеральный закон от 01.01.01 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»;
3. Указ Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»;
4. Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»;
5. Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «О совершенствовании учета федерального имущества»;
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «Положение о единой вертикально интегрированной государственной автоматизированной информационной системе «Управление»;
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 000 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом»;
8. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. ;
9. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000‑р;
10. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000‑р.
[1] Целевое управление (англ. Goal management) - метод управленческой деятельности, предусматривающий предвидение возможных результатов деятельности и планирование путей их достижения
