К вопросу о стабильности Конституции России и ее нерушимости

,

Заведующий кафедрой уголовного права ВИУ, кандидат юридических наук, доцент

К ВОПРОСУ О СТАБИЛЬНОСТИ КОНСТИТУЦИИ РОССИИ И ЕЕ НЕРУШИМОСТИ

Важнейшим условием естественно-гармоничного развития общества и государства является стабильность основного закона страны – конституции. Это означает, что конституция является нормативным правовым актом долговременного действия, положения которого имеют устойчивый характер. Стабильность конституции, как показывает мировая практика, способствует эффективному развитию общества, является фундаментальной ценностью, лежащей в основе демократического развития современных государств. Сказанное в полной мере относится и к Конституции Российской Федерации.

Стабильность конституции определяется прежде всего ее сущностью как особого политико-правового акта, закрепляющего основополагающие, фундаментальные отношения и связи в обществе. В этой связи прав , отмечая, что одним из признаков, определяющих специфику юридической природы конституционных норм, является их стабильность. «Стабильность обусловлена устойчивостью тех глобальных общественных отношений, которые регулирует Конституция, и предполагает действие ее основных положений в течение длительного исторического периода развития государства и общества. Это естественно, ибо количественные изменения и переход их в новые качественные состояния в области конституционного регулирования происходят значительно медленнее, чем в других сферах правового регулирования».[1]

Современные американские исследователи также отмечают, что стабильность формальной юридической конституции зависит от характера сосуществующей рядом с ней постоянно изменяющейся под воздействием исторической обстановки реальной конституции и от степени несовпадения их друг с другом. Реальная, или «живая», Конституция, по их мнению, сложилась и продолжает развиваться как результат юридического приспособления конституционной системы США к современным социально-политическим и международным условиям. «Как документ Конституция исходит от поколения 1787 г., - пишет известный американский конституционалист Эдвард Корвин, - как закон она черпает силу и эффективность от современного поколения американских граждан и, следовательно, должна интерпретироваться в свете современных условий и с точки зрения современных проблем»[2]. Отсюда вытекает, что стабильность положений конституции зависит от устойчивости общественных отношений, являющихся предметом конституционного регулирования. Иными словами: стабильность конституции прямо пропорциональна стабильности общественных институтов.

«Стабильность как одна из основных черт Конституции, - отмечает и , - это длительность ее действия без внесения существенных изменений. Стабильность конституции основывается на незыблемости самого социального строя, в условиях которого она принимается и который оформляет. Устойчива формация - стабильна и конституция; находится формация в стадии создания, переживает переходный период - скорее можно ожидать изменений конституции. Может происходить и более нежелательное явление - Конституция останется незыблемой на бумаге, а общественные отношения уйдут дальше, а то получат основу в актах неконституционного уровня»[3]. Да и мировая конституционная практика показывает, что нестабильность конституций, в частности государств переходного типа, прежде всего обусловливается нестабильностью регулируемых ими общественных отношений.

Таким образом, очевидно, что стабильность основного закона обусловлена природой общественного и государственного устройства конкретной страны, устойчивостью всей социальной системы общества, определенностью отношений между личностью и государством. Следовательно, при внесении изменений и дополнений в конституцию важно учитывать характер стабильности общественных отношений, подлежащих отражению и закреплению в основном законе. Известный французский ученый М. Лесаж справедливо, на наш взгляд, полагает, что лучшим автором изменений в конституции является сама практика. Изменения в конституцию необходимо вносить тогда, когда уже невозможно решить проблему другими средствами[4].

Изложенное позволяет прийти к выводу о том, что стабильность конституции не означает ее нерушимости. Нелогична и опасна абсолютная нерушимость Конституции для современной реформируемой России, как впрочем, и для других государств, находящихся в процессе реформирования, в которых вновь складывающиеся общественные отношения нестабильны и чрезвычайно подвижны. На практике это приводит, в частности, к созданию различного рода институтов и правовых инструментов, не предусмотренных Конституцией (Госсовет, федеральные округа, Общественная палата, наделение Президента правом роспуска парламентов субъектов и многое другое). Сама же конституция рискует превратиться в исторический документ, утрачивающий нормативную силу и имеющий мало общего с реальной действительностью. Все это только усугубляет ситуацию - обостряет конституционные проблемы и по принципу цепной реакции ведет к еще большему конституционному нигилизму, разрушительному для государства, права и общества.

Конституция не должна тормозить общественное развитие. Абсолютно прав был третий Президент США Томас Джефферсон - автор проекта Декларации о независимости Соединенных Штатов Америки, человек, чья подпись стоит первой под самой стабильной из всех известных в мире конституций. Он писал: «Есть люди, которые смотрят на конституции со священным благоговением и считают их подобием ковчега священного завета - слишком большой святыней, чтобы к ним можно было прикасаться. Они приписывают людям предшествующих времен мудрость, превышающую человеческую, и полагают, что все ими созданное уже не может быть как-либо исправлено или дополнено... Я, разумеется, отнюдь не сторонник частых и неоправданных опытом изменений в законах и конституциях. Я полагаю, что лучше терпеть сравнительно малые их несовершенства. Но я также знаю, что законы и человеческие институты должны идти рука об руку с прогрессом человеческого разума... По мере того, как совершаются новые открытия, как открываются новые институты, а обычаи и мнения меняются с изменением обстоятельств, должны развиваться также и институты государства и общества, они также должны идти в ногу со временем»[5].

Сохранение в неизменном виде конституционных норм нежелательно еще и потому, что действующая Конституция Российской Федерации внутренне коллизионна. И это вполне закономерно, если вспомнить, в каких условиях и в какой спешке она принималась. Более того, невозможно идеально и непротиворечиво обеспечить правовое регулирование не соответствующих ей общественных отношений. Ведь на самом деле определение юридической коллизии гораздо шире, нежели конкретная несопоставимость положений разных нормативных актов или норм внутри одного отдельно взятого акта. Юридическая коллизия - это противоречие не только между существующими правовыми актами и институтами, но и между правопорядком, притязаниями и действиями по их изменению, признанию и отторжению. Классическое противостояние между «сущим» и «должным» здесь приобретает классические правовые признаки[6]. Именно из этого проистекают многочисленные внутренние противоречия Конституции (такие, например, как между ч. 2 и 3 ст. 5, где сначала устанавливается различный статус субъектов Федерации, а затем провозглашается принцип их равноправия, или между ст. 10 и ч. 1 ст. 11, в которых определяются три ветви государственной власти, осуществляемой четырьмя независимыми системами органов). Эти противоречия, в свою очередь, порождают коллизии иных нормативных актов с Конституцией и друг с другом.[7]

Более того, целый ряд отношений и процедур, которые могут и должны регулироваться Конституцией, в ней либо не урегулированы вообще, либо урегулированы таким образом, что без дополнительных разъяснений и уточнений эти положения не могут быть реализованы[8]. Подобных изъянов в Конституции немало. В итоге Конституционный Суд Российской Федерации 12 раз был вынужден устранять неопределенности, разъяснять положения, а порой даже выяснять смысл конституционных норм и давать им собственную интерпретацию. При этом в подавляющем большинстве случаев Суд шел намного дальше простой интерпретации. Фактически он формировал новую конституционно-правовую доктрину и предлагал свое, зачастую существенно отличавшееся от изначального, понимание тех или иных положений Основного Закона, выполняя несвойственную ему правотворческую функцию.[9]

Поэтому применительно к Конституции Российской Федерации проблема ее абсолютной нерушимости выглядит весьма спорно. Складывается впечатление, что это вовсе не правовая проблема, а всего лишь политическая уловка в целях искусственного сохранения в неизменном виде действующей Конституции.

Справедливости ради следует отметить в основном единодушное мнение большинства ученых и политиков о необходимости реформирования Конституции Российской Федерации. Однако осуществить его на деле достаточно сложно, поскольку эта Конституция является одной из самых жестких в мире по процедуре внесения в нее изменений и дополнений. Что же касается принятия новой Конституции, то сделать это в условиях существующего правового регулирования практически невозможно[10].

В этом плане следует согласиться с позицией , который считает, что «сверхужесточенная процедура пересмотра Конституции создает для ее консервации возможности не меньше, чем прямой запрет пересмотра. Даже при выделении категорий «пересмотр» и «внесение поправок», больше похожих на политико-правовое кокетство. Это ничего не имеет общего с принципом нерушимости Конституции»[11]. В итоге, слишком «высокая степень жесткости конституционно-правового регулирования политической сферы может привести к застою или к тому, что движущая энергия государственной жизни перекроет или отбросит конституционно-правовые нормы, превратив в итоге конституционную завершенность в иррелевантность».[12]

Мировой опыт конституционализма показывает, по мнению , равную опасность двух его крайних тенденций: конституционной гибкости (возможности сравнительно легко изменить конституцию) и конституционной жесткости, возникающей при введении конституций, практически не поддающихся изменениям, но переставших соответствовать изменившейся социальной реальности с течением времени, или навязанных обществу властью (например, в результате заимствования) и не соответствующих социальной реальности. Первая тенденция ведет к конституционной нестабильности, а вторая блокирует необходимые социальные и политические изменения. В обоих случаях результатом становятся сокращение конституционной легитимности и конституционная нестабильность. В первом случае власть легко преодолевает конституционные ограничения, а во втором - стремится к поиску неправовых решений для выхода из противоречий[13].

Интересными, в этой связи, представляются следующие правила для осмотрительного конституционного дизайна, предложенные известным канадским политологом МакВинни:

- конституция должна быть небольшой;

- не пытайтесь решить краткосрочные проблемы;

- конституция должна быть нейтральной в смысле партийности;

- конституция должна писаться юристами;

- умерьте амбиции, если общество разделено;

- не пытайтесь возвести в закон то, что невозможно;

- не делайте конституцию слишком жесткой;

- то, что действует везде, может не работать в вашей стране;

- изменение одного повлияет на другое;

- общество может воспринять только определенные изменения за один раз[14].

Таким образом, осмысление динамики конституционного процесса в России в контексте зарубежного опыта показывает, что поэтапная конституционная реформа является важнейшей задачей государства и общества в развитии демократических преобразований. Только конституция, адекватная динамичным процессам общественного развития, способна обеспечить стабильность в государстве и обществе, необходимую для успеха демократических преобразований.

Полноту исследуемого вопроса невозможно обеспечить без обращения к порядку пересмотра Конституции России и внесения в нее поправок. Как мы уже отмечали, такой порядок считается залогом ее стабильности и одним из способов охраны, но все же не абсолютной нерушимости. Он призван обеспечить не только стабильность Конституции, но и динамизм ее развития. Конституция должна быть жесткой и неизменной в своей основе и одновременно динамичной, развивающейся в соответствии с изменениями общественных отношений. В этой связи, на наш взгляд, требуют совершенствования и нормы о порядке пересмотра Конституции и внесения в нее поправок.

В главе 9 Конституции Российской Федерации можно выделить три модели решения вопроса об ее изменении: пересмотр Конституции, поправки к положениям глав 3-8 и поправки к статье 65 Конституции Российской Федерации.

Существующую сложную процедуру можно оценить позитивно, если вспомнить, что в прежнюю Конституцию за недолгий срок ее действия было внесено свыше 500 различных поправок, нередко внутренне несогласованных и противоречащих друг другу. Однако чрезмерная «жесткость» Конституции может породить проблемы другого характера. Для принятия поправок к гл. 3-8 действующей Конституции Российской Федерации требуется согласие квалифицированного большинства депутатов палат Федерального Собрания и не менее 2/3 субъектов Российской Федерации. Достичь такого согласия даже в условиях гражданского мира очень трудно, особенно когда речь идет о принципиальных изменениях. Еще более сложна реализация поправок к главам Конституции, закрепляющим основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина. Она возможна только путем разработки проекта новой Конституции, который принимается квалифицированным большинством специально для этой цели созываемого Конституционного Собрания либо всенародным голосованием.

Довольно сложный порядок внесения поправок и, тем более, пересмотра Конституции Российской Федерации выражается, прежде всего, в ограничении круга лиц (субъектов), обладающих правом ставить вопрос об изменении или пересмотре положений Конституции (право конституционной законодательной инициативы). К указанным лицам (субъектам) в соответствии со статьей 134 Основного закона относятся Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

В период временного исполнения обязанностей Президента Председателем Правительства последний не вправе выступать с предложениями о поправках и пересмотре положений Конституции (статья 92). Данная норма содержит ограничения деятельности исполняющего обязанности Президента Российской Федерации. Смысл этих ограничений сводится к запрету предпринимать какие-либо действия, которые могли бы нарушить существующий политический баланс, инициировать изменение основных правовых правил, на основе которых действуют различные ветви власти. Такое ограничение естественно, поскольку исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не является избранным на президентский пост лицом и не имеет мандата народа. Его задача состоит только в решении текущих вопросов управления страной, обеспечении согласованного функционирования государственных органов, непрерывности осуществления власти до избрания нового Президента либо возвращения Президента к своим обязанностям.

Вместе с тем, указанное ограничение фактически не достигает своей цели, поскольку исполняющий обязанности Президента Российской Федерации все же имеет возможность выступить с предложениями о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации, так как Правительство (а, значит, и действующий от его имени Председатель Правительства) является субъектом, обладающим таким полномочием. Из этого следует необходимость ограничения права конституционной законодательной инициативы Правительства Российской Федерации на период исполнения обязанностей Президента Российской Федерации Председателем Правительства.

Пересмотром Конституции Российской Федерации считаются изменения положений наиболее значимых глав – 1, 2 и 9. Первая глава определяет основы конституционного строя и, следовательно, любое изменение в ней влечет необходимость принятия новой Конституции. Как пересмотр Конституции оцениваются изменения главы 2, посвященной правам и свободам личности. И это понятно: права и свободы человека и гражданина определяют форму и содержание государственности, поэтому любая корректировка главы влечет изменение основ государства. Законодатель зафиксировал это в процедуре внесения изменений в Конституцию, определенной в главе 9. В части 1 статьи 16 и статье 64 главы 2 устанавливается, что положения глав 1 и 2 не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, а именно в главе 9.

Соответствующие предложения о внесении изменений должны содержать новую редакцию указанных глав Конституции или их статей, частей, пунктов, а также обоснование новелл, внесенных в порядке законодательной инициативы.[15] Предложение о пересмотре должно быть одобрено Государственной Думой и Советом Федерации тремя пятыми от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Создателями проекта конституции в данном случае, скорее всего, была допущена арифметическая неточность: желая увеличить необходимое для принятия решения количество голосов (по сравнению с числом голосов, необходимых для принятия федерального конституционного закона), на самом деле его уменьшили, поскольку три пятых – меньше уровня, необходимого для принятия федерального конституционного закона (две трети).

Принятие указанного решения влечет созыв особого учредительного органа – Конституционного Собрания. К сожалению, структура, порядок образования этого органа, объем его полномочий парламентариями до сих пор не определены. В самом общем виде функции Собрания зафиксированы в части 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации. Они заключены в решении дилеммы: либо подтвердить неизменность Конституции, либо разработать проект новой Конституции. Иными словами, любые изменения этих глав, с которыми согласится Конституционное Собрание, неизбежно повлекут принятие новой Конституции.

Вряд ли это можно признать целесообразным. Как это ни парадоксально, но чтобы упростить порядок изменения глав 1 и 2 Конституции Российской Федерации, следует внести поправки в главу 9, что неизбежно приведет к принятию новой Конституции в соответствии с той процедурой, которая в ней заложена. Круг замкнулся. Между тем, жизнь продолжается. В ней происходят радикальные изменения, которые невозможно не учитывать в Конституции. Как показывает практика других стран, упрощенный порядок внесения поправок в Конституцию не вызывает опасений и ничего страшного они в этом не усматривают. Так, в Основной закон ФРГ с момента его принятия в 1949 году внесено уже 49 поправок.

Вместе с тем, процесс такого нормативного вмешательства в текст Конституции не должен стать обычной практикой. С этой целью федеральному законодателю, как нам представляется, важно решить следующие задачи: а) определить перечень конституционных положений (например, формы правления, политического режима, принципов федерализма), внесение поправок в которые влечет за собой изменение действующей Конституции; б) установить различный режим внесения изменений в 1 и 2 главу Конституции; в) наделить Конституционное Собрание как специальный институт правом вносить поправки в главы 1, 2, 9. Закрепить его конституционно-правовой статус в Конституции, что обеспечит невозможность изменения его структуры и полномочий, установленных федеральным конституционным законом.

[1] Лучин Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С.

[2] Буржуазная конституция на современном этапе. Основные тенденции. М.: Наука, 1983. С. 48.

[3] Авакьян России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М.: РЮИД; Сашко, 2000. С. 30.

[4] Интервью главного редактора журнала «Государство и право» с профессором Парижского университета М. Лесажем // Государство и право. 1999. N 1. С. 17.

[5] О демократии. СПб., 1992. С. 120.

[6] См.: Тихомиров коллизия. М., 1994. С. 42.

[7] См. подробнее: Лукьянова проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. №15.

[8] См.: Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствования. М., 1998.

[9] См. подробнее: Лукьянова в судебном переплете // Законодательство. 2000. N 12. С.

[10] См. по этому вопросу: Авакьян реформы Конституции // В сб.: Российский конституционализм: проблемы и решения (материалы международной конференции). М., 1999. С. 74; Белкин Конституции (теоретические аспекты) // Правоведение. 1995. N 1. С.; Миронов не может быть неизменной // Государство и право. 1998. N 4. С; Является ли повышенная жесткость Конституции залогом ее стабильности? // Право и жизнь. 1998. N 3. С

[11] Белкин Конституции (теоретические аспекты). // Правоведение. 1995. №1. С. 77.

[12] Медушевский конституционное право и политические институты: Курс лекций. М.: ГУ - ВШЭ, 2002. С.

[13] Там же. С. 221.

[14] Цит. по: Искакова и демократия в Кыргызстане: Конституционный дизайн президентско-парламентских отношений. Бишкек: Бийиктик, 2003. С. 107.

[15] Ст. 3 Федерального закона от 01.01.2001 N 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 10.