Глава 1: Цель и необходимость
1.1 Введение
В 1976 г. Конгресс США принял закон, в настоящее время известный как Закон Магнусона-Стивенса о сохранении и управлении рыбными ресурсами (Закон Магнусона-Стивенса). Этот закон дает Соединенным Штатам право управлять своими рыбными ресурсами в зоне, лежащей на расстоянии от 3 до 200 морских миль (4.8 – 320 км) от побережья США (исключительная экономическая зона). Управление этими морскими ресурсами возложено на Министра торговли и на Региональные советы по управлению рыболовством. В регионе Аляски обязанности по разработке Планов управления рыболовством, направленных на сохранение и управление морскими ресурсами, которые определяются Советом, возложены на Совет по управлению рыболовством в Северной части Тихого океана (Совет). Министерство торговли США, Национальное управление по исследованию океанов и атмосферы, Национальная служба морского рыболовства осуществляют федеральные функции Министерства торговли применительно к промышленному рыболовству, например, согласование и реализация Планов управления рыбными ресурсами и поправок к ним, которые представляются Советом.
В соответствии с законом Магнусона-Стивенса Совет подготовил, а Министр утвердил «План управления промыслом донно-пищевых пород рыбы в районе Берингова моря и Алеутских островов» в 1982 г., «План управления промыслом донно-пищевых пород рыбы в районе залива Аляска» в 1978 г., «План управления промыслом королевского краба и глубоководного краба-стригуна в районе Берингова моря и Алеутских островов» в 1989 г. и «План управления промыслом гребешка у побережья Аляски» в 1995 г. Были разработаны Заключения о воздействии на окружающую среду (ЗВОС) в соответствии с Законом о национальной политике в области охраны окружающей среды для планов управления промыслом донно-пищевых пород рыбы после их утверждения Министром. Для каждой последующей поправки к планам управления и для каждого нормативного акта готовились документы, анализирующие состояние окружающей среды, а в 1998 г. было разработано дополнительное Заключение о воздействии на окружающую среду для обоих планов управления промыслом донно-пищевых пород рыбы.
1.2 Область применения
Ресурсы, о которых идет речь, находятся в северной части Тихого океана и в Беринговом море в исключительной экономической зоне между 50° с. ш. и 65° с. ш. (рис. 1.2.1). Эта акватория разделена на два района управления: район Берингова моря и Алеутских островов (БМАО) и залив Аляска (ЗА). Район БМАО далее подразделяется на два подрайона (подрайон Берингова моря и подрайон Алеутских островов). Район ЗА далее подразделяется на три подрайона (западный, центральный и восточный).
Промысел донно-пищевых пород рыбы у побережья Аляски осуществляется на основе двух планов – «Плана управления промыслом донно-пищевых пород рыбы в районе Берингова моря и Алеутских островов» для района БМАО и «Плана управления промыслом донно-пищевых пород рыбы в районе залива Аляска» для района ЗА. Промысел королевского краба и глубоководного краба-стригуна осуществляется в районе БМАО на основе «Плана управления промыслом королевского краба и глубоководного краба-стригуна в районе Берингова моря и Алеутских островов». И, наконец, «План управления промыслом гребешка у побережья Аляски» относится к промыслу гребешка и в районе БМАО и в районе ЗА.
1.3 Цель и необходимость принятия поправок 61/61/13/8
21 октября 1998 Президент США подписал закон «Американский акт о рыболовстве» (ААР), который позволил внести масштабные изменения в программу сохранения и управления промыслом минтая в районе Берингова моря и Алеутских островов (БМАО) и в меньшей степени затрагивал программы управления промыслом других донных пород в районе БМАО и донных пород рыбы в районе залива Аляска (ЗА), промысел королевского краба и глубоководного краба-стригуна в районе БМАО, а также промысел гребешка у побережья Аляски. В отношении различных видов промысла у побережья Аляски ААР предъявляет требования к принятию новых мер обеспечения управления, которые могут быть разделены на четыре категории: (1) правила, ограничивающие доступ в добывающий и перерабатывающий секторы минтаевого промысла в БМАО и выделяющие ресурсы для этих секторов; (2) правила, регулирующие создание
ЗВОС к закону ААР: Глава 1 1-1 Февраль 2002
Рис. 1.2.1 Районы Берингова моря и Алеутских островов (БМАО) и залива Аляска (GOA).
и функционирование рыболовецких кооперативов на промысле минтая в районе БМАО; (3) правила, защищающие от побочных последствий принятия закона ААР; (4) правила, определяющие порядок измерения улова и осуществления мониторинга на промысле минтая в БМАО.
В соответствии с законом Магнусона-Стивенса Совет разработал поправки к Плану управления промыслом для реализации положений закона ААР применительно к промыслу донно-пищевых пород рыбы, краба и гребешка у побережья Аляски. Эти поправки включают Поправку 61 к «Плану управления промыслом донно-пищевых пород рыбы в районе Берингова моря и Алеутских островов», Поправку 61 к «Плану управления промыслом донно-пищевых пород рыбы в районе залива Аляска», Поправку 13 к «Плану управления промыслом королевского краба и глубоководного краба-стригуна в районе Берингова моря и Алеутских островов» и Поправку 8 к «Плану управления промыслом гребешка у побережья Аляски» (Поправки 61/61/13/8).
Целью настоящего Заключения о воздействии на окружающую среду (ЗВОС) является представление инстанциям, принимающим решения, и общественности оценки экологических и экономических последствий программы управления, которая будет реализовываться на основе предлагаемых Поправок 61/61/13/8, а также последствий альтернативных программ управления, реализуемых в рамках исполнения закона ААР. Предполагается, что данное ЗВОС будет выполнять роль центрального документа обеспечения охраны окружающей среды в интересах мер управления, которые будут разработаны Национальной службой морского рыболовства и Советом в целях реализации положений Закона о рыболовстве.
1.4 Цель и необходимость принятия закона ААР
Закон ААР преследует две основные цели: (1) завершить начатый в 1976 г. процесс обеспечения приоритета США в добыче американских рыбных ресурсов и (2) существенно снизить капитализацию минтаевого промысла в Беринговом море. Со времен принятия закона
ЗВОС к закону ААР: Глава 1
1-2
Февраль 2002
Магнусона-Стивенса ничего подобного закону ААР не было. При наличии системы Советов никаких действий со стороны Конгресса обычно не требуется, чтобы решать вопросы сохранения и управления рыбными ресурсами для конкретных промыслов. тем не менее, Конгресс посчитал, что избыток мощностей, сложившийся в минтаевом промысле в районе БМАО ко времени принятия закона ААР в 1998 г., возник в результате несовершенства или неправильного толкования Закона 1987 года «О смене флага судами рыбной промышленности» (Закон о смене флага) и что исправить эту ситуацию может только Конгресс (Протоколы Конгресса США. 1998, ).
Закон о смене флага преследовал следующие цели: (1) обеспечить контроль США над рыболовными судами под американским флагом; (2) прекратить переоборудование иностранцами судов под флагом США; (3) обеспечить наличие американских экипажей на рыболовных судах под флагом США. Из этих трех целей было выполнено только требование наличия американского экипажа. Из-за того, каким образом Управление береговой охраны США истолковывало Закон о смене флага, рыболовные суда под флагом США не были выведены из владения и из-под контроля иностранными компаниями. До принятия закона о рыболовстве примерно на 30000 из 33000 имевшихся рыболовных судов под флагом США не распространялось требование о принадлежности США контрольного пакета акций. Принятие Закона о смене флага также не остановило переоборудование американских судов на иностранных верфях в гг., в результате чего почти 20 крупнотоннажных перерабатывающих траулеров, участвующих в минтаевом промысле в Беринговом море, были переоборудованы за границей. Совет и Национальная служба морского рыболовства не имели полномочий, чтобы повернуть процесс вспять путем отмены разрешений на промысел или предоставления средств в соответствии с Законом о федеральной кредитной реформе, чтобы выделять кредиты в 75 млн. долларов для снижения добывающей мощности, для соблюдения нормативов находящегося в собственности США контрольного пакета акций или для реализации программы кооперативов прибрежного рыболовства, содержащейся в Законе о рыболовстве (Протоколы Конгресса США. 1998, ).
Помимо устранения ошибочных, на взгляд Конгресса, положений Закона о смене флага и выдвижения требования по снижению капитализации минтаевого флота в БМАО, закон ААР разрешил длительный спор между различными секторами отрасли по поводу распределения квот на промысел минтая в БМАО, который начался в 1991 г. с принятием Поправок 13/19, разделяющих квоты минтая в БМАО и заливе Аляска на прибрежные и океанические. Обеспечение требования закона ААР по снижению капитализации минтаевого флота в БМАО путем выкупа и введения программы ограничения доступа к промыслу, включающей рыболовецкие кооперативы, решение проблемы распределения минтаевых квот путем введения новой межсекторной формулы и необходимость устранить побочные эффекты этих двух действий – все это и составляет цель и необходимость Поправок 61/61/13/8.
1.4.1 Основные элементы закона ААР
Закон ААР является комплексным законодательным актом, содержащим многочисленные положения, относящиеся к управлению промыслом донно-пищевых пород рыбы и краба у побережья Аляски. Закон содержит следующие ключевые положения:
• Требование, чтобы все владельцы рыболовных судов под флагом США соблюдали правило принадлежности США контрольного пакета акций в размере не менее 75%.
• Запрет на вход в воды США всех новых рыболовных судов, имеющих регистровую длину свыше 165 футов, валовую регистровую вместимость свыше 750 тонн или передаваемую валом мощность свыше 3 000 л. с.
• Выкуп девяти минтаевых ловцов/процессоров и последующая утилизация на металлолом восьми из этих судов путем использования смешанной схемы федерального финансирования в размере 20 млн. долларов и прямых заимствований в размере 75 млн. долларов.
• Новая схема распределения квот на добычу минтая в районе БМАО, согласно которой 10% общего допустимого улова (ОДУ) в районе БМАО выделяется Программе развития прибрежных поселков, и затем после выделения квоты на случайный прилов минтая другими промыслами оставшаяся часть ОДУ распределяется следующим образом: 50% - судам, добывающим минтай для прибрежной переработки; 40% - судам, добывающим минтай для переработки ловцами/процессорами; 10% - судам, добывающим минтай для переработки плавучими базами.
ЗВОС к закону ААР: Глава 1 1-3 Февраль 2002
• Сбор в размере шести десятых (0.6) одного цента за каждый фунт округленного веса минтая, добытого ловцами, поставляющими минтай прибрежным переработчикам, для выплаты обязательств по прямому заимствованию в размере 75 млн. долларов.
• Запрет доступа новых судов и переработчиков к промыслу минтая в районе БМАО. В законе ААР поименно перечисляются суда и переработчики, которым разрешено участвовать в промысле минтая в районе БМАО в рамках квоты, исключающей квоту на развитие прибрежных поселков, и/или устанавливаются критерии для таких судов и переработчиков.
• Повышение требований к присутствию наблюдателей и к взвешиванию улова для ловцов/процессоров, подпадающих под закон ААР.
• Новые стандарты и ограничения в части организации рыболовецких кооперативов в секторах ловцов/процессоров, плавучих баз и прибрежного рыболовства.
• Программа «квази»-индивидуальных рыболовных квот, по которой Национальная служба морского рыболовства выделяет индивидуальные квоты внутри ОДУ прибрежного минтаевого промысла в БМАО кооперативам прибрежных добывающих судов, которые объединяются вокруг конкретного прибрежного переработчика и соглашаются поставлять не менее 90% своего минтаевого улова этому переработчику.
• Введение ограничений на добычу и переработку для рыбаков и переработчиков, получивших по закону ААР эксклюзивные привилегии на добычу или переработку, чтобы защитить интересы рыбаков и переработчиков, которые не получили прямых выгод от закона ААР.
• Максимальная величина в 17.5% для доли в добыче минтая в БМАО и требование, чтобы Совет разработал максимальные значения доли для переработки минтая БМАО, а также для добычи и переработки других донно-пищевых пород рыбы.
1.4.2 Осуществленные на данный момент действия в рамках закона ААР
Закон ААР состоит из двух разделов. Раздел I «Разрешения на промысел» содержит новые требования к правам собственности с учетом интересов США и ограничения длины судна для американских судов, имеющих разрешение на промысел, которые действуют на всей территории страны. Эти новые требования в данное время реализуются Морской администрацией и Управлением береговой охраны США под руководством Министерства торговли и не подлежат оценке в рамках настоящего документа. Раздел II «Промысел минтая в Беринговом море» содержит новые требования в части управления ресурсами и промыслом минтая в районе БМАО и является основой для Поправок 61/61/13/8.
Кроме того, некоторые другие элементы закона ААР уже выполнены Национальной службой морского рыболовства (НСМР) в процессе постоянного нормотворчества, и действия по таким элементам не рассматриваются. Выкуп и утилизация на металлолом девяти перерабатывающих траулеров, не получивших право промысла, завершены НСМР в 1999 г. в соответствии с графиком, установленным законом ААР. Это действие было выполнено на основе контракта с судовладельцами, а не нормативно-правовым путем. НСМР также выполнила программу введения сборов с прибрежных ловцов минтая, которая предусмотрена законом ААР, и опубликовала окончательный вариант правил 3 февраля 2000 г. (65 FR 5278).
Кроме того НСМР выполнила два остающихся требования закона ААР на временной основе со сроком действия в 2000 промысловом году, приняв два особых временных правила. Первое особое временное правило (65 FR 380 от 5 января 2000 г., после переработки и дополнений 65 FR 39107 от 01.01.01 г.) устанавливало требования для получения разрешений судами, переработчиками и кооперативами, желающими участвовать в минтаевом промысле в районе БМАО. Второе особое временное правило (65 FR 4520 от 01.01.01 г., после переработки и дополнений 65 FR 39107 от 01.01.01 г.) определяло общие меры управления на основе закона ААР, включая распределение квот на добычу минтая, меры защиты для других промыслов, требования по мониторингу и измерению улова для судов и переработчиков, работающих на основе закона ААР.
ЗВОС к закону ААР: Глава 1 1-4 Февраль 2002
1.5 Участие общественности
При разработке Поправок 61/61/13/8 и данного ЗВОС была обеспечена возможность самого широкого участия общественности. Поправки к Планам управления промыслом были разработаны Советом после серии из 12 публичных заседаний Совета, начиная со специального заседания в ноябре 1998 г., на которых рассматривались вопросы, возникшие в связи с принятием закона ААР. Процесс определения содержания документа включал принятие Протокола о намерениях в части разработки ЗВОС, возможность для общественности и Совета вносить замечания по ЗВОС на заседании Совета в апреле 2000 г., многочисленные обсуждения и встречи с гражданами и с группами в процессе разработки Поправок 61/61/13/8 и саму разработку данного документа.
1.5.1 Протокол о намерениях и определение содержания документа
Официальный период определения содержания документа начался с момента публикации Протокола о намерениях на разработку Заключения о воздействии на окружающую среду. Он был опубликован в «Федеральном реестре» 6 апреля 2000 г. (65 FR 18028) (Приложение C). Срок для подачи замечаний общественности отводился до 8 мая 2000 г. Национальная служба морского рыболовства (НСМР) предлагала общественности представить мнения о том, какие вопросы следует подвергнуть анализу в документе и какие альтернативы существующему управлению следует рассмотреть. Кроме того содержание документа рассматривалось на совещании Совета в апреле 2000 г., на котором НСМР предложила Совету и общественности представить замечания по вопросам, которые следует подвергнуть анализу. Все полученные от общественности замечания были рассмотрены и использованы НСМР для выявления ключевых экологических и экономических вопросов, которые должны быть рассмотрены в ЗВОС.
1.5.2 Участие общественности в разработке Поправок 61/61/13/8
В дополнение к формальному процессу определения содержания документа широкие возможности для публичности процедуры были обеспечены на протяжении всего длительного процесса разработки поправок к Планам управления промыслом, который осуществлялся Советом в отношении Поправок 61/61/13/8. Общественность принимала широкое участие в разработке этих поправок, включая выдвижение альтернатив и обсуждение предпочтительных альтернатив. Общественность имела возможность вносить замечания и участвовать в разработке Поправок 61/61/13/8 в ходе 12 заседаний Совета, на которых поправки вырабатывались или пересматривались Советом. Общественность также имела возможность принять участие в различных публичных собраниях, организовывавшихся НСМР и Советом для рассмотрения различных технических вопросов в процессе разработки Поправок 61/61/13/8. Этот процесс подробно описан в разделе 2.2
1.5.3 Координация с другими ведомствами
Федеральные: Национальная служба морского рыболовства (НСМР) обратилась к Совету как разработчику Поправок 61/61/13/8 и консультанту Министра по вопросам политики в области рыболовства с просьбой оказать техническую поддержку данному ЗВОС. Места без права голоса в Совете имеют Управление охраны дикой природы и рыбных ресурсов США и Управление береговой охраны США. Управление охраны дикой природы и рыбных ресурсов отвечает за охрану морских и других видов птиц в районах управления промыслом. Опытные специалисты управления участвуют в группах Совета по планам управления промыслом донно-пищевых пород рыбы и оказывали помощь в данном анализе. Управление охраны окружающей среды является той инстанцией, которая будет рассматривать данное ЗВОС. Замечания, полученные от этого управления, использовались в работе под подготовке данного документа. Все указанные выше ведомства дали согласие на участие в разработке данного ЗВОС, предоставили данные, персонал и сделали замечания по данному ЗВОС.
Ведомства штатов: Места с правом голоса в Совете имеют представители штатов Аляска, Вашингтон и Орегон. В научно-статистическом комитете Совета работают эксперты и специалисты из органов управления промыслом этих штатов, которые оказывали помощь в разработке данного ЗВОС.
ЗВОС к закону ААР: Глава 1 1-5 Февраль 2002
1.5.4 Вопросы, рассматриваемые в ЗВОС
По результатам анализа всех замечаний по содержанию документа и материалов публичных обсуждений, полученных в процессе разработки Поправок 61/61/13/8, определились следующие вопросы. Национальная служба морского рыболовства (НСМР) намеревается в максимально возможной степени учесть все вопросы, поднятые в процессе определения содержания документа и разработки Поправок 61/61/13/8. НСМР объединила замечания, полученные в процессе определения содержания документа и разработки Поправок 61/61/13/8, в следующие основные вопросы:
• Влияние альтернативных вариантов на морских млекопитающих животных, особенно вопрос о том, приведет ли менее интенсивный минтаевый промысел рыболовецкими кооперативами к снижению неблагоприятных воздействий на сивучей
• Влияние альтернативных вариантов на промысловые донно-пищевые породы рыбы
• Влияние альтернативных вариантов на прилов донно-пищевых пород рыбы и запрещенных видов
• Влияние альтернативных вариантов на социально-экономические аспекты минтаевого промысла
• Влияние альтернативных вариантов на участников других промыслов донно-пищевых рыб и моллюсков
• Влияние альтернативных вариантов на прибрежные поселки
• Влияние альтернативных вариантов на независимых рыбаков и другие малые компании
• Влияние роста прибрежной переработки минтая на качество воды на прибрежных акваториях
Учитывая важность этих вопросов, НСМР уделяет отдельное внимание каждому из этих вопросов в Структуре главы 4 «Экологические и экономические последствия».
1.6 Другие документы Управления охраны окружающей среды
Одновременно с данным документом на стадии разработки находятся другие ЗВОС и другие документы Управления охраны окружающей среды. Наиболее значимыми документами, на которые часто даются ссылки в данном документе, являются Дополнительное ЗВОС к Программе промысла донно-пищевых пород рыбы в районе Аляски и Проект дополнительного ЗВОС к Программе мероприятий по охране сивучей.
1.6.1 Дополнительное ЗВОС к Программе промысла донно-пищевых пород рыбы в районе Аляски
Данное ЗВОС разрабатывается одновременно со значительно более объемным предварительным вариантом Дополнительного ЗВОС к Программе промысла донно-пищевых пород рыбы в районе Аляски для Планов управления промыслом донно-пищевых пород рыбы в районе БМАО и залива Аляска (NMFS 2001a). Это Дополнительное ЗВОС представляет собой широкий экологический анализ Планов управления промыслом донно-пищевых пород рыбы в районе БМАО и залива Аляска, включает анализ совокупных воздействий от предпринятых действий в целом, рассматривает политику ведения промысла и возможные действия в будущем в разрезе различных аспектов охраны окружающей среды. ЗВОС для Поправок 61/61/13/8 является оценкой конкретных мер и дополняет, а не дублирует материал, содержащийся в этом более широком дополнительном ЗВОС. В центре внимания данного ЗВОС находится рассмотрение экологических, экономических и социально-экономических последствий различных альтернатив реализации режима управления, предписанного законом ААР, относительно варианта «никаких действий», возвращающего к предыдущему режиму управления. Хотя данное ЗВОС рассматривает более широкие совокупные воздействия промысла донно-пищевых рыб в целом, оно не имеет той степени детальности, как более широкое Дополнительное ЗВОС. Мы отсылаем читателей, желающих более подробно ознакомиться с общими совокупными воздействиями промысла донно-пищевых рыб, взятыми в
ЗВОС к закону ААР: Глава 1 1-6 Февраль 2002
целом, к Дополнительному ЗВОС. Аналогичным образом, Дополнительное ЗВОС анализирует и рассматривает минтаевый промысел в районе БМАО на основе закона ААР, но не рассматривает конкретные элементы закона ААР или Поправки 61/61/13/8 на таком же уровне детализации, как данное ЗВОС.
1.6.2 Проект дополнительного ЗВОС к Программе мероприятий по охране сивучей
В Биологической оценке, подготовленной в 2000 г. в соответствии с разделом 7 Закона об охраняемых видах по всем аспектам промысла донно-пищевых пород рыбы у побережья Аляски, был сделан вывод о том, что промысел минтая, тихоокеанской трески и северного терпуга ставит под угрозу существование сивучей и негативно воздействует на их среду обитания в результате конкуренции за добычу и изменения их кормового поля. Порядок ведения промыслом должен быть изменен и приведен в соответствие со всеми федеральными законодательными актами. Было разработано несколько альтернативных предложений по управлению промыслом в форме Поправок 70/70 к Планам управления промыслом донно-пищевых пород рыбы для районов БМАО и залива Аляска. Дополнительное ЗВОС для Поправок 70/70 (NMFS 2001 d) анализирует предлагаемые альтернативные поправки, направленные на снижение негативных воздействий в результате конкуренции за рыбу между сивучами. Поправки 70/70 будут реализовываться одновременно с Поправками 61/61/13/8.
1.6.3 Другие аналитические документы Управления охраны окружающей среды
Помимо вышеназванных, НСМР и Совет разработали ряд других документов под грифом Управления охраны окружающей среды, которые имеют отношение к пониманию Поправок 61/61/13/8. В 1998 г. Совет разработал объемный документ «Оценка окружающей среды / Анализ воздействия нормативных актов / Первичный анализ гибкости нормативных актов» для Поправок 51/51 (прибрежный/океанический 3), рассматривающий экологические, экономические и социально-экономические последствия альтернативных режимов распределения прибрежных и океанических квот на добычу минтая в районе БМАО перед принятием закона ААР. Анализ этих последствий широко освещал минтаевый промысел в районе БМАО и послужил основой для значительной части экономического анализа, содержавшегося в этом документе. Совет также подготовил объемную «Оценку окружающей среды / Анализ воздействия нормативных актов», рассматривающую различные альтернативы мер управления по защите интересов других рыбаков и переработчиков, для особого временного правила, действовавшего в 2000 году. Этот анализ в значительной степени послужил основой для рассмотрения в данном документе мер в сфере добычи и переработки, направленных на защиту интересов других рыбаков и переработчиков, не получивших выгод от закона ААР.
ЗВОС к закону ААР: Глава 1 1-7 Февраль 2002
