Практика ведения федерального регистра нормативных правовых актов Пензенской области, его популяризация среди населения и организаций
А, Заместитель начальника Управления Минюста России по Пензенской области
г. Москва 21 октября 2010г.
Уважаемые коллеги!
Благодарю Вас за возможность обсудить вопросы, которые, на первый взгляд «носят» чисто ведомственный характер, но по-нашему мнению, все же, требуют пристального внимания территориальных органов Минюста России и контроля со стороны центрального аппарата, поскольку федеральный регистр, созданный в целях реализации права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, в настоящее время все шире начинает использоваться особенно органами власти всех уровней.
В августе текущего года исполнилось 10 лет с того момента, когда в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 000 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» был создан федеральный банк нормативных правовых актов - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, и с этого времени функции по ведению федерального регистра были возложены на Министерство юстиции Российской Федерации.
Начиная с 2000 г. на федеральном уровне ведется целенаправленная деятельность по приведению нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством. Новое направление деятельности территориальных органов Минюста России было воспринято органами государственной власти субъектов Федерации по-разному, где-то настороженно, где-то с радостью. Не могу сказать, что у территориальных органов юстиции не было проблем и все шло гладко, разговоры велись разные. «И зачем нужен регистр, у нас и так все хорошо, да кто будет проводить экспертизу, что они могут?». В Пензенской области первые копии НПА начали поступать в Управление уже в октябре 2000 года, совместно с Правительством области была организована работа по отбору НПА «прошлых лет» и направлению их копий для включения в федеральный регистр. В марте 2001 года соответствующим распоряжением Губернатора области на руководителей органов исполнительной власти области была возложена обязанность по направлению нормативных правовых актов исполнительных органов в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Пензенской области для включения в федеральный регистр в 7-дневный срок после их принятия.
Деятельность по созданию регистра велась Управлением на высоком уровне. Профессионализм экспертов, их творческий подход к ведению федерального регистра и проведению юридической экспертизы НПА был оценен. В Пензенской области «общественное признание» федерального регистра состоялось еще в 2004 году, когда соответствующими нормативными правовыми актами Законодательного Собрания и Губернатора области были закреплены положения, в соответствии с которыми Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации был утвержден официальным электронным источником опубликования нормативных правовых актов обеих ветвей государственной власти Пензенской области.
Не буду особо останавливаться на цифрах, но считаю необходимым отметить, что уже к началу 2002 года все нормативные правовые акты субъектов Федерации были включены в федеральный регистр.
В настоящее же время в нем содержится более 400 тысяч НПА субъектов Российской Федерации. База данных по Приволжскому федеральному округу насчитывает более 80 тысяч актов, в «пензенском регистре» - более 5 тысяч актов.
Федеральный регистр создавался в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов в Российской Федерации, а также реализации права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.
Органы юстиции ведут федеральный регистр в электронном и документальном виде (на бумажных носителях). Ведение федерального регистра на бумажных носителях занимает значительную часть рабочего времени государственного служащего, а хранение бумажных носителей требует наличия объемных архивных помещений.
В настоящее время с аналогичной проблемой по размещению архивов федерального регистра муниципальных правовых актов столкнулись и органы исполнительной власти субъектов Федерации. Приведу пример по Пензенской области: по итогам 2009 года в Правительство области от муниципальных образований поступило более 38 тысяч муниципальных правовых актов, более 5 тысяч источников официального опубликования, более 2 тысяч документов дополнительных сведений. Для размещения такого объема документов на бумажных носителях, с учетом муниципальных правовых актов прошлых лет и ежегодно вновь принимаемых, в дальнейшем потребуется строительство нового здания архива регистра муниципальных правовых актов Пензенской области.
Громадные преобразования, происходящие в стране, находят свое отражение в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, причем стоит отметить, что из года в год наблюдается увеличение количества принимаемых органами власти субъектов Федерации нормативных правовых актов, подлежащих включению в федеральный регистр. Так, за прошлый год по Приволжскому федеральному округу база данных увеличилась более чем на 11 тысяч актов. В Пензенской области банк данных увеличился в два раза (2006г.-2752 НПА, 2009г.-5240 НПА).
Полагаем, что новые информационные технологии, перевод органов государственной власти всех уровней на электронный документооборот, во взаимосвязи с положениями вступившего в силу Федерального закона от 01.01.2001 N 1-ФЗ (ред. от 01.01.2001) "Об электронной цифровой подписи", могут стать основой для внесения изменений в соответствующие нормативные правовые акты, которые, в конечном итоге, предусматривали бы ведение федерального регистра только в электронном виде. Тем более, предпосылка для этого уже создана. В 2009 году Минюстом России осуществлен переход территориальных органов на ведение федерального регистра НПА субъектов РФ в оболочке «Нормативные правовые акты Российской Федерации Единой системы информационно-технологического обеспечения» (далее – НПА ЕСИТО).
Управление по Пензенской области одно из первых начало работу с ПС НПА, в процессе работы с которой выявлен ряд недостатков, которые до настоящего времени не устранены и требуют дополнительной проработки, о чем направлена информация в Департамент управления делами Минюста России.
Ведение федерального регистра - это не просто механическое включение копий НПА в банк данных, это фактически контроль за нормотворческим процессом, происходящим в каждом субъекте Федерации. В рамках этого, специалисты территориальных органов юстиции постоянно отслеживают соблюдение органами государственной власти субъектов Российской Федерации требований Указа Президента № 000 и постановления Правительства РФ от 01.01.2001г. № 000 по предоставлению копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, подлежащих включению в федеральный регистр, в течение 7 дней после их принятия.
Анализируя статданные соблюдения данного требования за 2009 г., отмечу, что в целом по Российской Федерации более 10% НПА поступают в территориальные органы юстиции с нарушением срока. Данный показатель по Приволжскому федеральному округу составляет 16%, по Управлениям Минюста России по субъектам РФ, входящим в Приволжский федеральный округ он различен (от 2% - Ульяновская область до 51%- Республика Татарстан). В Пензенской области акты, принимаемые Законодательным Собранием и Правительством, в основном поступают в строгом соответствии с федеральным законодательством. С нарушением срока поступают акты отраслевых министерств и ведомств, так называемые «ведомственные приказы». Направление информационных писем, обобщений Губернатору области, имеют действенные результаты.
Вместе с тем, решение данной проблемы, по - нашему мнению, заключается, в наделении территориальных органов Минюста России правом привлечения виновных должностных лиц к административной ответственности.
В отдельных субъектах РФ возникают также проблемы по проверке полноты предоставления сведений для включения в федеральный регистр, в том числе и НПА. Данную проблему мы решили, заключив Соглашения с Законодательным Собранием, Правительством, прокуратурой, поэтому необходимые сведения в основном поступают для включения в федеральный регистр.
В соответствии с Приказом Минюста России от 01.01.2001 г. № 90 во 2 полугодии т. г. в План мероприятий включена разработка проекта Указа Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации о внесении изменений в соответствующие НПА, в части установления полномочий Минюста России по осуществлению контроля за полнотой предоставляемых сведений для включения в федеральный регистр НПА субъектов, а также процедурой такого контроля.
Еще одной проблемой, требующей скорейшего решения, является внесение в федеральный регистр заключений о проведении антикоррупционной экспертизы. На сегодняшний день Управлением проведено более 900 экспертиз, в ПФО – почти 7 тысяч. Надеемся, что в ближайшее время будут внесены соответствующие изменения в постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» и Приказ Минюста России «Об утверждении и введении в действие Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», что, в свою очередь, позволит оперативно и в полном объеме включать сведения в базу федерального регистра.
Ведение федерального регистра в соответствии с Приказом Минюста России от 01.01.2001г. № 5 включает в себя несколько стадий. Остановлюсь на первой - юридическая обработка правового акта и присвоение ему номера государственной регистрации, именно на этой стадии определяется нормативность правого акта. От правильно принятого решения «является ли представленный правовой акт нормативным?» в дальнейшем будет зависеть полнота сведений, содержащихся в федеральном регистре НПА.
В связи с отсутствием федерального закона о нормативном правовом акте, все юридическое сообщество России в настоящее время руководствуется разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.01.2001 г. № 48 о признаках нормативного правового акта. В Пензенской области спорных ситуаций по данному вопросу практически не возникало. Однако, в текущем году в Управление для включения в федеральный регистр поступило более 20 НПА, принятых в форме ведомственных приказов отраслевых органов исполнительной власти области. Приказами были урегулированы правоотношения по установлению порядка уведомления государственными гражданскими служащими Пензенской области работодателя о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений, регистрации таких уведомлений и организации проверки содержащихся в них сведений. Указанные правовые акты отвечали требованиям нормативности, были включены в базу данных, по ним была проведена юридическая экспертиза, в процессе проведения которой было установлено, что Приказ Управления по регулированию тарифов области не был официально опубликован. На наш запрос указанное Управление не согласилось с нашей позицией, заявив, что приказ не является нормативным и поэтому не подлежит официальному опубликованию. Как ни странно, аналогичную позицию по данному вопросу заняла и прокуратура области.
Управление в решении данного вопроса занимало твердую позицию и добилось соблюдения норм статьи 15 Конституции Российской Федерации (о невозможности применения НПА, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, без их официального опубликования для всеобщего сведения) даже в отношении одного конкретного акта. Более того, Управление при включении данного Приказа в федеральный регистр, исходило в том числе, и из практики регистрации Министерством юстиции Российской Федерации аналогичных по содержанию нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти.
Данная проблема Управлением в настоящее время после обращения в центральный аппарат Минюста России и Генеральную прокуратуру решена.
Органы юстиции в соответствии с действующим законодательством не наделены правом самостоятельно обращаться в суд за отменой незаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а правовая экспертиза органов юстиции носит рекомендательный характер и органы государственной власти в регионах в отдельных случаях ее просто игнорируют. Это тоже проблема, к сожалению, пока не решенная.
Вместе с тем, анализируя работу органов юстиции по данному направлению, стоит отметить, что в последние годы значительно повысился авторитет органов юстиции во взаимодействии с органами государственной власти субъектов Федерации. Это позволило, даже не имея собственных законодательно-карательных и иных полномочий, без судебных процедур и применения мер прокурорского реагирования привести в соответствие с федеральным законодательством более 66% выявленных в 2009 году незаконных региональных актов, по Приволжскому федеральному округу – почти 50%, в Пензенской области - 65%. Отмечу, что до издания Указа Президента Российской Федерации от 01.01.01 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» эта цифра составила всего 25%.
В заключении хотелось бы отметить, что у федерального регистра большое будущее, ведь находящиеся в нем данные должны быть использованы для мониторинга применения НПА субъектов РФ. Результаты мониторингов должны давать ясное представление не только о качестве нормативных правовых актов, их содержании и юридической технике, но и показывать реально ощутимые результаты регулируемых общественных отношений.
