Исх. № А-02/5-121
от 04.03.08
Председателю
Центрального банка
Российской Федерации
!
Обращение Ассоциации российских банков обусловлено тем, что у ряда кредитных организаций возникают разногласия с территориальными учреждениями Банка России по вопросам, связанным c обязательностью применения ненормативных актов Банка России, в частности указаний оперативного характера, содержащих разъяснения по порядку осуществления контроля в рамках Федерального закона от 07.08.01 «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее – Закон ).
В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 10.07.02 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее – Закон ) Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции Законом и другими федеральными законами, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.
Согласно пункту 1.2 Положения Банка России от 15.09.97 № 000 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» (далее – Положение № 000) нормативными актами Банка России являются акты Банка России, направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определенных Законом и Положением № 000, рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации.
Кроме того, Банк России в соответствии с Положением Банка России от 18.07.00 «О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России» (далее – Положение ) издает официальные разъяснения по вопросам применения федеральных законов, иных нормативных правовых актов, а также нормативных актов Банка России.
Официальные разъяснения Банка России не устанавливают норм права и не относятся к нормативным актам Банка России (пункт 1.3 Положения ). Вместе с тем, официальные разъяснения Банка России обязательны для применения субъектами, на которых распространяет свою силу нормативный правовой акт, по вопросам применения которого издано официальное разъяснение Банка России (пункт 1.4 Положения ).
Кроме нормативных актов и официальных разъяснений Банк России также в целях разъяснения принятых им нормативных актов издает указания оперативного характера. При этом порядок подготовки и вступления в силу указаний оперативного характера нормативными актами Банка России не урегулирован.
Так, например, нормами пункта 2 статьи 7 Закона установлено, что организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, в том числе кредитные организации, обязаны в целях предотвращения легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма разрабатывать правила внутреннего контроля и программы его осуществления.
При этом пунктом 2 статьи 7 Закона определено, что правила внутреннего контроля разрабатываются кредитными организациями с учетом рекомендаций, утверждаемых Центральным банком Российской Федерации по согласованию с уполномоченным органом.
Такие рекомендации содержатся в Письме Банка России от 13.07.05 «О методических рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее – Письмо ).
Обращает на себя внимание то, что в вышеуказанной норме пункта 2 статьи 7 Закона законодатель использовал словосочетание «с учетом рекомендаций», а не «в соответствии с рекомендациями».
Кроме того, принимая во внимание требования Положения № 000 и Положения , рекомендации Банка России, изданные в виде указаний оперативного характера, не могут устанавливать обязательные для кредитных организаций конкретные правила поведения. Применительно к норме пункта 2 статьи 7 Закона это, по нашему мнению, означает, что рекомендации Банка России должны и могут не определять как и в каких формах осуществлять внутренний контроль, а ориентировать банки, в каком направлении (в отношении каких клиентов, каких групп операций и т. п.) следует осуществлять усиленный контроль. Такое понимание нормы Закона позволяет избежать кажущихся противоречий между юридическим статусом рекомендаций и необходимостью их «учета» в работе кредитных организаций.
При этом проверке со стороны территориальных учреждений Банка России подлежит лишь наличие в правилах внутреннего контроля, разработанных кредитной организацией в соответствии с Законом , положений по тем направлениям, на которые Банком России было рекомендовано обратить особое внимание.
Данная позиция подтверждается ранее данными разъяснениями Банка России. Так, в пункте 2.1 Информационного письма Банка России от 29.11.02 № 2 «Обобщение практики применения Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» по вопросам применения «Рекомендаций по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», утвержденных указанием оперативного характера Банка России от 28.11.01 (утратило силу в связи с изданием Письма ), говорится, что указание оперативного характера не является нормативным актом Банка России. В этой связи кредитные организации могут самостоятельно определять полноту применения Рекомендаций в зависимости от особенностей своей деятельности и деятельности их клиентов, учитывая при этом необходимость соблюдения требований Закона .
Таким образом, изложенное подтверждает то, что указания оперативного характера Банка России, в отличие от нормативных актов и официальных разъяснений Банка России, не являются обязательными для исполнения кредитными организациями, поскольку носят рекомендательный характер.
Однако некоторые территориальные учреждения Банка России требуют от кредитных организаций безусловного выполнения указаний оперативного характера и дословного включения их положений в текст правил внутреннего контроля, что приводит к возникновению конфликтных ситуаций, многократному возврату правил внутреннего контроля без согласования по формальному признаку.
Учитывая изложенное, а также в целях устранения разногласий между банками и территориальными учреждениями Банка России, Ассоциация российских банков просит довести до территориальных учреждений Банка России информацию о недопустимости предъявления вышеуказанных требований к кредитным организациям (проект письма прилагается).
Ассоциация российских банков надеется на понимание со стороны руководства Банка России и положительное решение означенной проблемы.
Приложение на 1 л.
С уважением,
Тосунян
Исп.
