А. ЭПОВ,
магистрант первого курса направления «Юриспруденция»
Хакасского государственного университета им.
ОФИЦИАЛЬНОЕ ОБНАРОДОВАНИЕ
НОРМАТИВНЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ
Законодательство, регламентирующее порядок официального обнародования различных нормативных правовых актов Российской Федерации, не учитывает некоторые жизненные реалии, в том числе возможности новых информационных технологий. Это порождает противоречия между правовым регулированием тех или иных отношений и правоприменительной практикой, вызывая двойственность последней. Такая ситуация наиболее ярко иллюстрируется судебной практикой разрешения экономических споров. Обратить внимание на обозначенную проблематику заставляет то, что именно с официальным обнародованием нормативного правового акта тесно связано вступление его в юридическую силу.
В настоящий момент существует проблема определения даты вступления закона в силу, если он опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации», имеющем более раннюю дату выхода по сравнению с датой выхода в свет номера «Российской газеты», в котором этот закон также официально опубликован. Статья 4 Федерального закона от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»[1] (далее — Закон № 5-ФЗ) гласит: «Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Иными словами, тот источник, который имеет наиболее раннюю дату, и считается первым официальным опубликованием акта. Следовательно, если дата опубликования в «Собрании законодательства Российской Федерации» более ранняя, чем в «Российской газете», то и нужно определять первую публикацию по «Собранию законодательства».
Однако «Собрание законодательства» является еженедельным изданием, выходная дата которого совпадает с датой его подписания в печать и не является датой поступления журнала в продажу или по подписке. Таким образом, «Собрание законодательства» доходит до адресатов намного позже (на практике — через 1,5–2 недели) названной в нем выходной даты. «Российская газета» является газетой ежедневной и проставляемая на ней выходная дата является датой, когда опубликованный в газете закон доходит до адресатов.
Такая ситуация ведет к созданию противоречивой правоприменительной практики. Рассматривая вопрос о конституционности положений одного из законов, регулирующих налоговые правоотношения, Конституционный Суд РФ в 1996 г. указал, что день 11 марта 1996 г., которым датирован выпуск «Собрания законодательства Российской Федерации» с текстом федерального закона, не может считаться днем его обнародования. Эта дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще не обеспечивается получение информации о содержании закона его (издания) адресатами. В «Российской газете» оспариваемый Федеральный закон был опубликован 13 марта 1996 г. Именно этот день должен быть признан днем официального его опубликования. Следовательно, данный Закон не подлежит введению в действие ранее 24 марта 1996 г., когда истекает десятидневный срок с момента его опубликования[2]. Иными словами, Конституционный Суд счел, что при решении вопросов о дате первой официальной публикации нормативного правового акта, являющейся ориентиром для исчисления срока, по истечении которого этот акт вступает в силу, необходимо принимать во внимание критерий реальной возможности заинтересованных лиц ознакомиться с текстом акта и качественно подготовится к его реализации. Тезис вполне справедливый, так как реальное доведение до сведения граждан подлинного содержания текстов нормативных правовых актов есть единственная главная цель их официального опубликования. Вместе с тем примечательно, что позднее Конституционный Суд при рассмотрении иных дел, в которых возникали аналогичные вопросы, непоследовательно руководствовался собственной правовой позицией, сформулированной в 1996 г., и определял дату первой официальной публикации закона и вступления его в силу неоднозначно: в одних случаях исходя из буквального смысла ст. 4 Закона № 5-ФЗ[3], а в других — в соответствии со своей ранее сформулированной правовой позицией[4]. Двойственный подход Конституционного Суда к решению обозначенных вопросов оказал серьезное влияние на правоприменительную практику других судов и федеральных органов исполнительной власти. Пленум ВАС РФ в одном из своих разъяснений о применении закона также выбрал отправной точкой для определения даты вступления его в силу более позднюю, по сравнению датой публикации в «Собрании законодательства Российской Федерации», дату публикации в «Российской газете»[5]. Аналогичной позиции придерживаются и некоторые Федеральные арбитражные суды округов, например ФАС Дальневосточного округа[6]. Другие окружные арбитражные суды, в частности ФАС Восточно-Сибирского округа, придерживаются противоположной, законной точки зрения[7].
Федеральная таможенная служба России, сообщая о вступлении в силу постановления Правительства страны, которое опубликовано в «Собрании законодательства Российской Федерации» раньше, чем в «Российской газете», указывает на то, что оно официально опубликовано в «Российской газете» и именно с даты этой публикации следует отсчитывать срок, по истечении которого постановление вступит в силу[8].
Подобная проблема существует и в случае с актами Президента и Правительства РФ (публикуются одновременно в «Собрании законодательства» и в «Российской газете»), а также ведомственными актами, зарегистрированными в Минюсте (публикуются одновременно в «Российской газете» и в журнале «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»).
Оба предложенных варианта определения даты первой официальной публикации нормативного правового акта, размещенного в номере «Российской газеты», по более поздней, по сравнению с номером «Собрания законодательства», выходной дате, нельзя признать приемлемыми. Строгое следование букве закона может повлечь за собой для граждан невозможность ознакомиться с текстом акта, прежде чем он вступит в силу. Тем более что исследователи отмечают, что в настоящее время наиболее распространено вступление законов в силу со дня их опубликования[9]. Второй вариант, предложенный Конституционным Судом РФ в 1996 г., строго говоря, незаконный, хотя с точки зрения здравого смысла он вполне целесообразен и имеет много сторонников в среде правоприменителей. Аналитики АО «Консультант Плюс» констатируют, что вариант, когда датой первой официальной публикации акта считается более ранняя, по сравнению с «Российской газетой», дата его публикации в «Собрании законодательства», хотя формально и основан на нормах закона, может быть «проигрышным», если дело дойдет до судебного разбирательства, так как в судебной практике все же чаще отдается предпочтение публикации в газете (с более поздней датой)[10].
Представляется, что длительные сроки, необходимые для получения сведений о содержании актов, публикуемых в печатных изданиях, свойственны распространению информации на бумажном носителе как таковому вообще. Бóльшие или меньшие сроки подготовки и доставки бумажного носителя всегда были, есть и будут. В современных условиях это можно воспринимать как недостаток, но это объективная данность.
Необходимо искать иной вариант однозначного определения источника официального опубликования и даты вступления в силу нормативных правовых актов. Такой вариант подсказывает один пример из судебной практики, но тоже довольно спорный с позиций действующего законодательства.
Верховный Суд РФ рассматривал жалобу о признании недействительным в некоторой части постановления Правительства России. Один из доводов заявителя состоял в том, что оспариваемое постановление не может применяться, так как не было официально опубликовано. В своем решении Верховный Суд отметил следующее. Как установлено на судебном заседании, официальный текст обжалуемого постановления Правительства Российской Федерации был распространен через научно-технический центр правовой информации «Система» (здесь и далее — курсив автора). В соответствии с п. 2 Указа Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»[11] (далее — Указ от 01.01.01 г. № 763) акты Президента Правительства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение десяти дней после дня их подписания. Официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система». Поскольку оспариваемый нормативный акт опубликован в установленном порядке, доводы жалобы о том, что оспариваемое постановление Правительства Российской Федерации, в силу ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, не подлежит применению, несостоятельны[12]. При рассмотрении этого дела в кассационном порядке Верховный Суд РФ подтвердил свою первоначальную позицию, указав, что необоснованным является довод в кассационной жалобе о нарушении Правительством РФ ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, издавшим нормативный акт для применения без официального опубликования. Как правильно указал суд в своем решении, текст обжалуемого постановления был доведен для всеобщего сведения через научно-технический центр правовой информации «Система», что соответствует ч. 3 п. 2 Указа Президента РФ от 01.01.01 г. № 763[13].
Таким образом, Верховный Суд РФ дал расширительное толкование понятия официального опубликования, включив в него наряду с доведением до сведения содержания акта путем тиражирования и распространения бумажных носителей его текстов также и информирование о содержании акта при помощи электронных средств телекоммуникаций.
Однако положения действующего законодательства не дают никаких оснований для подобных суждений. Часть 6 ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»[14] говорит о том, что датой официального опубликования постановления Правительства Российской Федерации считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации. Ее уточняет и дополняет абз. 2 п. 2 Указа от 01.01.01 г. № 763, в соответствии с которым официальным опубликованием актов Правительства считается публикация их текстов в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации». Согласно п. 6 Указа от 01.01.01 г. № 763, акты Правительства вступают в силу после их официального опубликования. Следовательно, в настоящее время вступление в силу акта Правительства РФ (как, впрочем, и закона, акта Президента РФ, подлежащего государственной регистрации акта федерального органа исполнительной власти) может быть обусловлено лишь помещением текста документа в специальных печатных изданиях, признанных официальными действующим законодательством. Других способов обнародования (передачу по каналам связи, распространение в машиночитаемой форме и прочие) в целях решения этого вопроса оно не признает. Этот тезис более четко прописывается в законодательстве некоторых субъектов Федерации во избежание подобных споров относительно их нормативных актов. Например, в ч. 2 ст. 34 Закона Республики Хакасия от 5 декабря 2005 г. № 87-ЗРХ «О нормативных правовых актах Республики Хакасия»[15] сказано, что «законы Республики Хакасия, постановления Верховного Совета Республики Хакасия могут быть опубликованы и в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы органам государственной власти, органам местного самоуправления, организациям, должностным лицам, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме, что не будет считаться официальным опубликованием, и не будет нести юридические последствия».
Можно согласиться с тем, что официальными являются тексты актов Правительства, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система» (абз. 3 п. 2 Указа от 01.01.01 г. № 763). Однако некоторые ученые справедливо отмечают, что систематическое языковое толкование текста Указа приводит к выводу: выражения «официальное опубликование» и «официальный текст» не являются синонимами. В первом случае речь идет о процессуальной стороне правотворческого процесса, в котором с опубликованием связывается возможность вступления правового акта в юридическую силу. Именно об опубликовании идет речь в Конституции РФ. Словосочетание «официальный текст» означает, что он является точным, гарантированным от фальсификаций. Это очень важно для нормативных правовых актов, но не заменяет официального опубликования[16].
Итак, бесспорно, изложенная выше позиция Верховного Суда РФ не согласуется с действующим законодательством. Но следует признать, что в ней есть определенное «рациональное зерно»: она побуждает к скорейшему решению на федеральном уровне задачи всеобщего внедрения и официального закрепления электронных механизмов работы с правовыми актами. Официальное электронное обнародование должно быть приравнено к официальному опубликованию в законодательном порядке. Это автоматически снимет обозначенные противоречия между законом и практикой, а также позволит разрешить множество других проблем и многократно улучшить качество правотворческой и правоприменительной деятельности.
[1] СЗ РФ. — 1994. — № 8. — Ст. 801.
[2] Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах"» // Вестник КС РФ. — 1996. — № 5. — С. 7.
[3] См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. № 83-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб коммерческого акционерного банка "Банк Сосьете Женераль Восток", граждан Э. Баражуана и на нарушение конституционных прав и свобод положениями ст. 5 Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации", статьи 78 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" и законов города Москвы от 01.01.01 года, от 3 февраля 1999 года и от 01.01.01 года о ставках налогов, взимаемых в дорожные фонды"» // Вестник КС РФ. — 2002. — № 6. — С. 53.
[4] См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) "О выборах Президента Республики Саха (Якутия)"» // Вестник КС РФ. — 2002. — № 6. — С. 11.
[5] Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 апреля 2003 г. № 4 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» // Вестник ВАС РФ. — 2003. — № 6. — С. 53.
[6] См.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 01.01.01 г. № Ф03-А59/04-2/1704. Документ официально не публиковался // СПС «Гарант».
[7] См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 01.01.01 г. № 3 А74-3716/2004-Ф02-2008/05-С. 2. Документ официально не публиковался // СПС «Гарант».
[8] См.: Телетайпограмма ФТС РФ от 01.01.01 г. № ТФ-837. Документ официально не публиковался // СПС «Гарант».
[9] Федеральные законы: проблемы вступления в силу // Журнал российского права. — 2005. — № 10. — С. 146.
[10] Материал специалистов АО «Консультант Плюс» «Условия и порядок вступления в силу федеральных нормативных правовых актов» // СПС «Консультант Плюс».
[11] СЗ РФ. — 1996. — № 22. — Ст. 2663.
[12] Решение Верховного Суда РФ от 9 августа 2000 г. № ГКПИ 00-178. Документ официально не публиковался // СПС «Гарант».
[13] Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 01.01.01 г. № КАС 00-373. Документ официально не публиковался // СПС «Гарант».
[14] СЗ РФ. — 1997. — № 51. — Ст. 5712.
[15] Вестник Хакасии. — 2005. — № 63.
[16] Развитие признаков нормативного правового акта в современной правоприменительной практике // Журнал российского права. — 2004. — № 2. — С. 100.
