Механизмы

административно - правового регулирования деятельности в области теплоснабжения

(разработанные в НП «Российское теплоснабжение»)

Основная задача – определение обязательных правил функционирования субъектов теплоснабжения побуждающих их к обеспечению качественного и надежного теплоснабжения наиболее экономичными способами.

1.

Отмена понятия «субабонент» в теплоснабжении. Введение понятия «теплосетевая организация»

Потребители подключенные к системе теплоснабжения через тепловые сети других потребителей (определяемые сегодня гражданским кодексом как «субабоненты) существенно ущемлены в правах по сравнению с основным потребителем ( абонентом).

·  Качество и надежность теплоснабжения ему должен обеспечить основной абонент в большинстве случаев не имеющий для этого реальных возможностей;

·  Тарифы для субабонентов выше, из-за тарифных надбавок на эксплуатацию оборудования абонента.

Предлагается:

·  В каждом здании подключенном к СЦТ, либо в части здания имеющем отдельный тепловой ввод и узел учета (даже при наличии нескольких собственников), должно быть определено лицо уполномоченное на заключение договора теплоснабжения и несущее ответственность по этому договору.

·  Взаимоотношения собственников здания в части определения доли каждого в затратах на теплоснабжение законодательством о теплоснабжении не регулируется.

·  Теплоснабжающая организация осуществляет продажу тепловой энергии, мощности и теплоносителя как другим теплоснабжающим организациям, так и потребителям, в том числе получающим от нее теплоноситель через сети теплосетевых организаций.

·  Теплосетевая организация оказывает теплоснабжающим организациям услуги по транспорту теплоносителя и отвечает за состояние своего оборудования.

2.

Определение типов товаров продаваемых на рынках теплоснабжения. Тепловая энергия, мощность и теплоноситель

Эти товары могут продаваться совместно и по отдельности.

Владельцы пиковых котельных основные доходы имеют от платы за мощность.

Владельцы реконструируемых зданий и предприятий имеющих собственные теплоисточники могут зарезервировать за собой мощность в СЦТ осуществляя плату за резерв.

Потребители пара обычно не платят ставку за тепловую энергию. Тарифы на горячую воду в системах ГВС также являются тарифом на теплоноситель.

Тепловая мощность для конечных потребителей равносильна их тепловой нагрузке при расчетной температуре и максимальному часовому потреблению теплоносителя.

3.

Введение обязательных требований для теплосетевых организаций

Любое лицо, владеющее на любом законном основании тепловой сетью через которую получают теплоноситель другие потребители, автоматически является теплосетевой организацией.

Теплосетевая организация не имеет права отказать в подключении к своим тепловым сетям теплоснабжающим организациям или новым потребителям, а также отключить ранее подключенных.

Взаимоотношения теплоснабжающих и теплосетевых организаций регулируются договорами, обязательные требования к которым определяются в Правилах теплоснабжения утверждаемых Правительством РФ.

Теплосетевая организация вправе передать все или часть своих обязательных функций теплоснабжающей организации от которой она получает теплоноситель.

4.

Определение в СЦТ теплоснабжающих организаций

·  Для любых изолированных СЦТ муниципалитетом должна быть определена «основная» теплоснабжающая организация имеющая наибольшие возможности осуществления общего оперативного регулирования режимов СЦТ и у потребителей в штатных и нештатных ситуациях. На эту организацию должно быть возложено общее диспечерское управление.

·  Любая теплосетевая организация может стать теплоснабжающей при условиях:

- Признания общего диспечерского управления;

- Возможности приборного учета закупаемых ею тепловой энергии, мощности и теплоносителя;

- Прохождения процедуры соответствия стандартам деятельности теплоснабжающих организаций.

·  Одна и та же организация на одних участках СЦТ может выполнять функции теплоснабжающей, а на других теплосетевой.

·  Любая организация владеющая одним или несколькими теплоисточниками осуществляющими поставку «на сторону» тепловой энергии, мощности и теплоносителя автоматически считается теплоснабжающей.

·  Чисто теплосбытовые организации не могут стать теплоснабжающими, так как не могут обеспечить надежность теплоснабжения и оптимальное развитие СЦТ. Их функция оказание услуг для потребителей и теплоснабжающих организаций.

5.

Требования к договорам теплоснабжения

·  Договоры теплоснабжения заключаются как между теплоснабжающими организациями, так и между теплоснабжающими организациями и потребителями. Так как разным потребителям не может поставляться теплоноситель разного качества, качество теплоснабжения должно обеспечиваться в равной степени для всех и договор теплоснабжения должен быть публичным.

·  Потребитель не вправе самостоятельно выбирать себе теплоснабжающую организацию, он заключает договор теплоснабжения с ближайшей к нему по ходу теплоносителя теплоснабжающей организацией (иначе эта организация не сможет обеспечить регулирование режимов теплоснабжения в интересах всех подключенных к ней потребителей).

·  Договоры теплоснабжения не могут устанавливать условия теплоснабжения хуже чем оговоренные в технических условиях на присоединение.

·  Изменение температурного графика, а также других режимных условий должно осуществляться только по процедуре разработки и согласования схемы теплоснабжения с оценкой финансовых затрат потребителей и определения источников их компенсации.

·  В Правилах теплоснабжения должны быть определены конкретные требования к договорам теплоснабжения для разных типов систем, включая ответственность теплоснабжающих организаций и потребителей за режимы теплоснабжения и теплопотребления.

6.

Подключение новых потребителей

·  Стандартные процедуры 210 ФЗ и принятой практики с обязательным введением платы за подключение.

·  Важно ввести учет фактической нагрузки и фактических потерь для определения реальных резервов. Основа – электронная модель СЦТ с балансами по каждому кадастровому кварталу.

·  Учитывая, что из полученных технических условий реализуется только 1/3 необходимо дать право теплоснабжающим организациям вводить процедуру подтверждения необходимости технических условий через год после их выдачи.

·  Потребителям должно быть предоставлено право подключить дополнительную нагрузку в СЦТ в счет высвобожденной в результате энергосберегающих мероприятий мощности на любых объектах подключенных к СЦТ. Потребитель в этом случае освобождается от платы за подключение к СЦТ, но принимает на себя финансирование работ по перераспределению высвобожденной мощности.

·  Предоставление права тарифным органам устанавливать пониженные ставки платы за подключение для потребителей подключение которых существенно снижает удельные издержки в СЦТ, например нагрузка от заводских котельных.

·  Процедура подключения прописывается в Правилах теплоснабжения.

7.

Коммерческий учет тепловой энергии, мощности и теплоносителя

·  Обязательность Правил учета тепловой энергии, мощности и теплоносителя ( утверждается Правительством РФ).

·  Определение окончательных сроков установки приборов учета в зависимости от мощности источника или нагрузки потребителя (последний срок 01.01.2013г.) введение штрафов за безучетное потребление.

·  Введение отдельного тарифа на услуги по организации коммерческого учета или биллинговые услуги и утверждение в тарифном органе как рекомендательного. Предоставление разумного срока жителям многоквартирных домов на выбор варианта:

- Самостоятельное приобретение, установка и обслуживание прибора учета

( как вариант по договору с теплоснабжающей организацией);

- Присоединение к программе муниципалитета (муниципальный конкурс) и оплата дополнительного тарифа.

8.

Развитие системы теплоснабжения

Основа инвестиционного процесса – программа развития инженерной инфраструктуры. Схема теплоснабжения является составной частью ПКР.

·  Задача схемы - обеспечить развитие и совершенствование систем теплоснабжения поселений наиболее экономичным образом при соблюдении требований качества, надежности и экологии.

·  Задача организации процесса разработки схемы - заменить конкуренцию построенных мощностей на конкурентный выбор проектов.

·  В соответствии с ПКР муниципалитетом выдаются задания на разработку и утверждаются производственные и инвестиционные программы теплоснабжающих организаций.

·  Контроль выполнения производственных и инвестиционных программ осуществляется через процедуру мониторинга ключевых показателей органами уполномоченными Правительством РФ и регионами один раз в квартал.

·  Схемы теплоснабжения должны выполняться только на основе электронных моделей теплоснабжения, с учетом фактического состояния оборудования, фактических КПД и тепловых потерь.

·  Обязательна ежегодная актуализация схем.

·  Инвестиционными соглашениями заключаемыми на осуществление проектов предусмотренных «Схемой» должны быть предусмотрены компенсации при отказе от осуществления проекта, в том числе при появлении лучшего предложения, включенного в схему при корректировке.

·  Порядок и требования к схемам раскрываются в Правилах теплоснабжения, включая стандарты раскрытия информации необходимой для схем.

9.

Управление тепловой нагрузкой

·  Возможны три варианта организации управления процессом распределения тепловой нагрузки между теплоисточниками:

а) создание некоммерческой управляющей организации типа «Совета рынка»;

б) реализация схемы «единого закупщика» когда уполномоченная теплоснабжающая организация не имеющая собственных крупных теплоисточников работающих на общую сеть самостоятельно определяет объемы закупок от разных теплоисточников;

в) нагрузка распределяется согласно утвержденной схеме теплоснабжения.

Так как схема теплоснабжения является составной частью Программы комплексного развития инженерной инфраструктуры, а она, в свою очередь, является основой инвестиционных соглашений, не могут быть легитимными решения противоречащее ПКР и «Схеме».

Таким образом, распределение нагрузок определяется схемой теплоснабжения и уточняется при ее ежегодной корректировке.

·  Если схемой теплоснабжения предусматривается перевод котельных в пиковый режим работы, в поселении обязательно должен вводиться двухставочный тариф на тепловую энергию ( хотя бы на уровне теплоисточников).

10.

Прекращение деятельности

·  Теплоснабжающие и теплосетевые организации не вправе прекратить деятельность по эксплуатации, ремонту и обновлению своих тепловых сетей, кроме случаев предусмотренных схемой теплоснабжения, либо полного отключения всех присоединенных к сети потребителей. (нет запрета на продажу, либо строительства замещающей сети или локального теплоисточника).

·  Теплоснабжающие организации владеющие теплоисточниками при разработке схемы теплоснабжения должны письменно подтвердить возможность отпуска тепла, мощности и теплоносителя в предусмотренных схемой объемах на каждый год ее реализации.

·  Отказ от выполнения определенных схемой объемов поставок возможен только при корректировке схемы, через определенный в откорректированной схеме промежуток времени. Смена собственника организации не влечет за собой изменения обязательств.

·  При банкротстве теплоснабжающей или теплосетевой организации, либо при подтвержденной судом неспособности их осуществлять квалифицированную эксплуатацию теплоустановок, последние могут быть переданы муниципалитетом в оперативное управление другой теплоснабжающей организации, либо выкуплены по стоимости определенной независимым оценщиком.

·  Подробно процедуры прописываются в Правилах теплоснабжения.

11.

Снижение потерь в тепловых сетях

·  В сложившейся практике тарифообразования вместо реальных используются нормативные теплопотери, а сверхнормативные потери обычно списываются на «безучетных» потребителей, что даже выгодно теплоснабжающей организации. Применение РЭКами фактических данных и установление заданий по сокращению потерь позволит создать стимулы к реальному снижению потерь. Необходимо участие в процессе Минэнерго, курирующего вопросы утверждения нормативных потерь.

·  Отсутствие массового приборного учета затрудняет определение в текущем режиме фактических потерь и позволяет списывать сверх нормативные потери на потербителей. Введение отдельного тарифа будет стимулировать биллинговый бизнес и создаст необходимый финансовый поток для «оприборивания».

·  Качество прокладки тепловых сетей в стране чрезвычайно низкое. Одна из причин – не проведение инструментальной проверки на этапах строительства и пуска в эксплуатацию (начиная с входного контроля поставляемых труб, что особенно важно при поставке трубопроводов полной заводской готовности). Затраты на проверку исключаются на этапе согласования проекта государственной экспертизой. Предлагается сделать такие испытания (проверки) обязательными.

·  Необходимо установить обязанность строительных организаций по предоставлению гарантии на тепловые сети минимальным сроком 10 лет.

·  Присоединение потребителей к сети на дальнем расстоянии экономически может быть невыгодно по причине роста потерь и издержек на доставку. Предлагается ввести расчеты «эффективного радиуса теплоснабжения» как обязательного условия ПКР.

·  Плановая замена сетей на качественные конструкции с низкими теплопотерями (даже без увеличения пропускной способности теплосети) при существующем порядке финансируется из прибыли, а простая замена конструкции на аналогичные старым, из себестоимости.

12.

Тарифное регулирование и налоги

·  Исключение из налогооблагаемой базы по налогу на прибыль платы за технологическое подключение/присоединение снизит финансовую нагрузку на застройщиков.

·  Введение двухставочного тарифа на тепловую энергию позволяет осуществить перевод котельных в пиковый режим работы без убытков, поскольку по сравнению с одноставочным тарифом, сохраняется оплата мощности в полном объеме. То есть, котельная получит достаточно средств, для поддержания ее в работоспособном состоянии независимо от того, отпускает она тепловую энергию в сеть или нет. Перевод котельных в пиковый режим работы позволяет не только оптимизировать загрузку источников, но и снижать стоимость вырабатываемой энергии (за счет загрузки более эффективных источников) и снижать объемы неэффективно сжигаемого газа.

·  Введение понижающих коэффициентов к тарифам на тепловую энергию за снижение температуры обратной сетевой воды стимулирует потребителей к более полному использованию потенциала теплоносителя.

·  Методами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения являются:

1)  метод экономически обоснованных расходов (затрат);

2)  метод аналогов;

3)  метод индексации тарифов;

4)  RAB.

В процессе регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения могут использоваться различные сочетания методов регулирования.

·  Плата за поддержание резервной мощности устанавливается как сумма ставки за поддерживаемую тепловую мощность источника тепла и ставки за поддерживаемую мощность тепловых сетей в размерах, необходимой для обеспечения присоединенной тепловой нагрузки потребителя.

·  Плата за подключение к системам теплоснабжения устанавливается единой по поселению либо индивидуальной по каждой системе теплоснабжения и включает необходимые затраты по всем технологически связанным организациям коммунального комплекса, реализующим инвестиционные программы в соответствии с законодательством РФ об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса.

·  Плата за подключения, внесенная потребителями или иными лицами, является основанием для их участия в уставных капиталах теплоснабжающих и (или) теплосетевых организаций, реализующих инвестиционные программы (проекты), финансирование которых осуществляется за счет платы за подключение.

13.

Получение разрешения на использование сетевого газа

·  Запрещается использование систем поквартирного отопления при подключении жилых домов к системам централизованного теплоснабжения или подомовым системам теплоснабжения, за исключением случаев, определенных схемой теплоснабжения поселения.

·  Не допускается выдача разрешений на использование газа в качестве топлива в отношении объектов по производству электрической и (или) тепловой энергии, если указанные объекты не включены в программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования.

·  Не допускается взимание штрафов (пеней, неустоек) или применение повышающих коэффициентов к цене на газ, а также иных видов ответственности за неисполнение обязательств по выборке газа в отношении газа, используемого для производства тепловой энергии.

·  Включение объектов по производству тепловой энергии в программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования согласованную со структурами «Газпрома», является основанием для обязательного заключения с поставщиками газа договоров на поставку газа в отношении объемов, указанных в программе.

14.

Саморегулирование в теплоснабжении

·  Ранее государство досконально регламентировало деятельность теплоснабжающих организаций через контроль исполнения более ста обязательных нормативных документов. Эффективную взаимоувязку и постоянное обновление этих документов не удалось осуществить из-за ведомственной разобщенности и сложной процедуры согласований.

С принятием закона «О саморегулируемых организациях» окончательно сформировалась новая система регулирования хозяйствующих субъектов.

Государство устанавливает обязательные требования к техническим системам, продукции и организациям, вводит ограничения для естественных монополий.

Регламентация множества возможных методов обеспечения обязательных государственных требований осуществляется стандартами профессиональной деятельности, разрабатываемыми самими участниками рынка через специализированные саморегулируемые организации.

Государство в значительной степени освобождается от контроля каждого предприятия, заменяя это контролем за саморегулируемыми организациями.

·  Большинство теплоснабжающих организаций являются вполне квалифицированными участниками рынка и способны участвовать в разработке стандартов деятельности.

·  Основная задача СРО – ограничения для неквалифицированных участников рынка через публичные процедуры соответствия, штрафы, участие в конкурсах и тендерах.

·  Бесполезно рассчитывать на добровольное объединение теплоснабжающих организаций в СРО. С учетом социальной значимости теплоснабжения, членство теплоснабжающих организаций в них должно быть обязательным. Иначе за государством придется сохранять функцию детального регулирования организаций не вошедших в СРО.

·  Нецелесообразно иметь мелкие СРО: нет возможности сравнения; тиражирования лучшего опыта; велики удельные затраты. Предлагается ввести норму – более 100 членов.

·  Если теплоснабжающая организация сама осуществляет деятельность по проектированию и строительству объектов теплоснабжения, нет смысла распространять на нее обязательность участия в специализированных СРО проектировщиков и строителей, все можно решить внутри СРО теплоснабжающих организаций.

·  Так как качество теплоснабжения обеспечивают не только теплоснабжающие организации, а и множество других ( наладочные, строительные, экспертные, поставщики, схемщики и т. д.) желательно разрешить им добровольное участие в СРО для работы в профильных комитетах.