Тезисы выступления председателя Комитета по безопасности предпринимательской деятельности и противодействию коррупции Приморской торгово-промышленной палаты на IX Всероссийской конференции «Индустрия безопасности России. Перспективы, тенденции, проблемы» (14.02.2011 г.)
Тема выступления: Некоторые проблемы правового регулирования
деятельности охранного бизнеса и пути их решения
Сегодня вряд ли кто-либо из присутствующих в зале не знает о том, что всего через полтора года во Владивостоке состоится важное политическое событие – саммит стран АТЭС. Важная роль в создании условий для безопасного проведения этого мероприятия принадлежит не только правоохранительным, контролирующим органам, но и негосударственным структурам, специализирующимся в области обеспечения безопасности граждан и объектов различных форм собственности. Я имею в виду частные охранные организации, деятельность которых регламентируется Федеральным законом «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 01.01.2001 № 272-ФЗ). В целом охранный бизнес Приморья представляют 307 компаний, в которых охранную деятельность осуществляют около 5 тыс. чел., используется около 2 тыс. единиц служебного оружия. В общей сложности под охрану взято свыше 7 тыс. объектов различных форм собственности, в том числе объекты предстоящего саммита. Однако встает вопрос, насколько эффективно используется этот потенциал, имеются ли пути по повышению эффективности его использования?
В своем выступлении позвольте акцентировать Ваше внимание лишь на некоторых проблемах правового регулирования деятельности охранного бизнеса и путях их решения.
Уже более двух лет, как принят Федеральный закон № 272-ФЗ (от 01.01.2001), внесший существенные коррективы в закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Казалось бы, высшим законодательным органом принят и Президентом страны подписан закон, который должен исполняться всеми гражданами страны, независимо от того, являются ли они государственными должностными лицами или нет. Надеюсь, Вы согласитесь, что неисполнение любого закона подрывает у граждан авторитет указанных ветвей власти. Однако что происходит на самом деле?
Так, статьей 3 названного закона организациям, осуществляющим частную охранную деятельность, предоставляется право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка. Однако как реализуется это положение? С одной стороны, не только органы внутренних дел на местах, но и частные охранные агентства заинтересованы в реализации этого права. Более того, в последние годы издан ряд нормативных правовых актов, рекомендующих федеральным, региональным и муниципальным органам создавать условия для участия населения (к числу которого следует отнести и охранников) в правоохранительной деятельности, в том числе в охране общественного порядка. Так, в связи с ухудшением правопорядка на улицах и в других общественных местах, с учетом требований граждан об обеспечении реальной защиты их прав и личной безопасности еще в сентябре 1993 г. (№ 959) Постановлением Правительства РФ Министерству ВД РФ предписывалось распространить на граждан, принимающих участие в охране общественного порядка, гарантии правовой и социальной защищенности, предусмотренные для членов добровольных народных дружин постановлением СМ РСФСР от 19 июля 1974 г. № 423, а органам региональной исполнительной власти (краев, областей), органам местного самоуправления было рекомендовано восстановить (с учетом местных условий и до принятия Закона РФ «Об участии населения в охране правопорядка») деятельность добровольных народных дружин и других социальных институтов для участия населения в правоохранительной деятельности. Во исполнение данного постановления исполнительными органами субъектов Федерации, муниципальных образований были изданы соответствующие нормативные правовые акты, устанавливающие возможность участия граждан в охране общественного порядка в формах, не запрещенных законодательством. Среди них - Закон Приморского края «Об участии населения в охране общественного порядка на территории Приморского края» от 01.01.2001 г. ; Положение о дружинах по охране общественного порядка в городе Владивостоке, утверждено Муниципальным правовым актом г. Владивостока от 9.09.2008 г. . Помимо этого в органах МВД на федеральном и региональном уровнях созданы Координационные советы, призванные способствовать привлечению негосударственных структур безопасности к совместной работе и участию в мероприятиях по охране общественного порядка. Если в 2009 году к содействию милиции в охране общественного порядка было привлечено порядка 25 процентов всех частных охранных структур, то в 2010 году Лицензионно-разрешительное управление ДООП МВД России поставило задачу выйти на «разумные 40 процентов».
С другой стороны, достаточно ли вышеуказанных нормативных актов для практического осуществления совместных действий правоохранительных органов и частных охранных организаций, направленных на охрану общественного порядка? Как показывает, практика – не в полной мере. Так, уже более 17 лет идет работа над Законом РФ «Об участии населения в охране правопорядка». То же самое, кстати, касается проекта закона о добровольных народных дружинах. После одобрения профильным комитетом Совета Федерации, после положительной оценки в предварительном чтении думского Комитета по безопасности этот законопроект вновь отправлен на доработку. Между тем, в условиях очередного реформирования органов МВД запланировано сокращение в течение годов более, чем на 20% штатной численности личного состава этого ведомства.
В то же время ставиться задача частичного переноса бремени охраны правопорядка при проведении массовых общественных мероприятий на работников частных охранных организаций. У руководителей предприятий охранного бизнеса возникают следующие вопросы:
- как привлечь охранника, находящегося в рабочее время при исполнении обязанностей, к участию в подобных охранных мероприятиях, не нарушая трудового законодательства?
- кто должен оплачивать охраннику за его использование в рабочее время вне рабочего места?
- и самое главное - кто должен компенсировать охраннику нанесенный физический вред третьими лицами (например, при задержании правонарушителя)?
- как поступит суд в случае нанесения охранником вреда правонарушителю при задержании, поскольку охранник фактически нарушил должностную инструкцию и в рабочее время находился не на рабочем месте?
Если привлекать охранников в нерабочее время, то опять же возникают вопросы:
- из каких штатов руководители территориальных органов внутренних дел должны выделить сотрудников, которые бы являлись координаторами работы добровольных народных дружин или иных подобных общественных организаций?
- из каких средств (а они как раз, в большей части немногочисленны) руководители частных охранных организаций должны выделять помещения, средства связи для подобных общественных формирований, если они поддержат идею их создания?
Одним из путей создавшегося положения, на наш взгляд, является принятие упомянутых федеральных законов – «Об участии населения в охране правопорядка» и «О добровольных народных дружинах». С их принятием, как представляется, у нас не было бы сегодня проблем с договорами по охране частными охранными организациями общественного порядка, с правами охранников-дружинников, с их социальной защитой. Однако эти проблемы в российском праве, к сожалению, не решены.
Еще одна проблема связана с невозможностью выполнения требований статьи 16 Федерального закона «О частной детективной и охранной деятельности» и статьи 12 Федерального закона «Об оружии» (в ред. Федерального закона от 01.01.2001 N 272-ФЗ). Дело в том, что до 01 января 2011 г. частные охранные организации должны были реализовать либо передать в органы ВД имеющееся в собственности служебное оружие. Казалось бы, Постановлением Правительства № 000 еще в 1998 г. (в редакции Постановления правительства ) установлен порядок получения оружия во временное пользование, однако до настоящего времени Министерством внутренних дел Российской Федерации не разработан механизм реализации этого нормативного акта (форма заявки и т. п.). Мне не хотелось бы задавать вопрос, кто виноват в сложившейся ситуации, но если мы хотим жить в цивилизованном правовом государстве, то представляется, что данная коллизия могла бы быть разрешена законным путем. Либо МВД России (с 1 марта с. г. – ее преемник – Полиция) в самое ближайшее время разработает необходимые нормативные документы, либо Комитету по безопасности Государственной Думы следует поставить вопрос о переносе срока введения в действие указанных статей названных законов. На мой взгляд, это позволит не только упорядочить деятельность охранного бизнеса, но и повысить имидж высшего эшелона власти страны.
И еще об одной проблеме.
С одной стороны, Президентом страны ставится вопрос о реальной борьбе с коррупцией, о развитии в этом направлении инициатив у гражданского общества. С другой, - не в полной мере понятна позиция представителей высших органов власти, когда в течение длительного времени игнорируется позиция этого самого гражданского общества. Так, в недавно принятом Федеральном законе «О полиции» у государственного органа, предназначенного «для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка…», вновь сохраняется право на «охрану имущества и объектов на договорной основе» (п.10.ст.2), т. е. право заниматься коммерческой деятельностью. В этой связи, нельзя не согласиться с депутатами Госдумы Владимиром Груздевым, Геннадием Гудковым и др., заявляющими о том, что предоставленное право не будет способствовать усилиям государства, направленным на борьбу с коррупцией.
