Особенности субъектного состава правонарушений, предусмотренных особенной частью КОАП РФ

ПЛЕНАРНОЕ ЗАСЕДАНИЕ

,

заведующий кафедрой

теории государства и права ВИУ

к. ю.н., доцент

ОСОБЕННОСТИ СУБЪЕКТНОГО СОСТАВА ПРАВОНАРУШЕНИЙ, ПРЕДУСМОТРЕННЫХ ОСОБЕННОЙ ЧАСТЬЮ КоАП РФ

Административная ответственность становится все более значимым регулятором общественного поведения. Возрастает ее роль как в обеспечении исполнения многочисленных правил (пожарных, санитарных, экологических и т. д.), так и в области защиты гражданских прав. Если 20 лет назад статьи КоАП почти исключительно защищали установленные государством правила, а субъектами правонарушения были в основном граждане, то сейчас этот документ активно защищает права этих самых граждан от противоправных посягательств со стороны государственных служащих.

«Лед тронулся», когда в теории права восторжествовала идея правового государства с ее принципом взаимной ответственности государства и общества, когда активно стала обсуждаться идея административной юстиции, защищающей население от произвола бюрократии, а в законодательной сфере когда был принят Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» от 2 ноября 1989 года № 000-1.

Прошло несколько лет и в Особенную часть КоАП РФ все активнее стали проникать статьи, где субъектами правонарушений названы должностные лица государственных и муниципальных органов. На сегодняшний день мы насчитали более 30 таких статей, причем 9 из них были включены в кодекс после его принятия (ст. ст. 5.45., 5.477., 5.52., 5.56., 7.29. – 7.32., 14.35.) Больше всего подобных статей – 14 – в главе 5 (в основном это избирательные правонарушения), 4 - в главе 7 (правонарушения, связанные с госзаказом), 4 – в 19 главе. В большей части статей субъекты названы общо как «должностные лица государственных и муниципальных органов» (в статьях 5.3., 17.1., 19.10., 19.17., 21.1., 21.2.) В других – как «должностные лица органов исполнительной власти» - ст. ст. 5.21., 7.31., 14.9. В некоторых – как просто «должностные лица» (ст. ст. 5.38., 5.39., 12.35., 19.22.). В статьях 5.8. и 5.45. говорится об ответственности должностных лиц, «занимающих государственные или муниципальные должности». Причем, в некоторых статьях подразумеваются исключительно должностные лица государственных органов, в других – они же, вместе с должностными лицами негосударственного сектора.

В статьях 5.6., 5.22., 5.24., 5.25., 5.56. речь идет о руководителях и членах избирательных комиссий. В статьях 8.4., 14.25., 14.35., 15.6. ответственности подлежат должностные лица регистрирующих органов, в статье 5.5. – должностные лица государственных (муниципальных) СМИ. Статья 21.4. устанавливает ответственность должностных лиц органов ЗАГС и органов государственной службы медико-социальной экспертизы, статьи 7.29. – 7.32. – должностных лиц государственного (муниципального) заказчика, а статьи 8.12., 8.24. и 19.9. – должностных лиц органов, предоставляющих земельные и лесные участки.

То есть можно утверждать, что наряду с гражданами, должностными лицами (ст. 2.4.), юридическими лицами (ст. 2.10, 2.1.), а также военнослужащими (ст. 2.5.), несовершеннолетними (ст. 2.3.), иностранцами (ст. 2.6.), специальными субъектами, имеется еще один субъект - должностные лица государственных и муниципальных органов. Примечание к ст. 2.4. КоАП, давая понятие должностного лица, начинает перечислять их с представителей административной власти, затем называет должностных лиц государственных органов, а затем только добавляет к ним «до кучи» должностных лиц негосударственных организаций и даже предпринимателей, таковыми не являющихся, но должных нести ответственность как они.

Можно предположить, поэтому, что в Особенной части речь тоже пойдет в первую очередь о представителях государственной администрации, и только во вторую очередь – о должностных лицах негосударственных органов. В действительности же все происходит с точностью до наоборот. Только в 34 статьях из 458 (это около 7%) субъектами являются должностные лица государственной администрации.

А ведь различий между государственными и негосударственными должностными лицами гораздо больше, чем между последними и гражданами, почему бы их не разделить в Общей части? Умышленное смешивание приводит к тому, что некоторые статьи Особенной части звучат двусмысленно. Например, в ст. 19.22. трудно понять, имеются в виду только должностные лица предприятий или также и ГИБДД, нарушающие правила регистрации транспортных средств. Кроме того у большинства населения возникает иллюзия, будто КоАП не распространяется на должностных лиц государственных органов. Отсутствие упоминания о них как об отдельной группе не стимулирует законодателя по-новому взглянуть на содержание кодекса. В научной литературе не раз упоминалось, что внесение десятков поправок в КоАП ежегодно больше напоминает латание дыр, нежели продуманный, солидный законотворческий процесс. Разумеется, быстрая реакция на изменяющиеся условия правильна и приветствуема, но где грань между быстротой и торопливостью?

Основной недостаток видится в том, что у нас между доктриной (теорией, принципами) и практическим законотворчеством лежит пропасть (не меньшая, впрочем, чем пропасть между правотворчеством и правоприменением). Конкретно это проявляется в следующем.

Теория провозглашает единство прав и обязанностей и взаимную ответственность общества и государства. Применительно к интересующему нас объекту это означает, что если установлена административная ответственность водителя за управление автомобилем без номерных знаков, то должна быть так же установлена ответственность для сотрудников ГИБДД, своевременно не позаботившихся о закупке номерных знаков и оставивших без них на длительное время целый субъект федерации. Т. е. статье 12.2. должна корреспондировать столь же четкая статья, направленная против нерадивых служащих. Вместо этого мы имеем статью 19.22., которую можно трактовать как угодно.

То же касается паспортных правил. Нарушение сроков обмена паспорта влечет ответственность для граждан по ст. 19.15., а для лиц, выдающих паспорта, ответственность за нарушение сроков выдачи кодексом не установлена вообще.

Следовательно, техника написания (дополнения) кодекса (в том числе) должна быть такова: должны быть проанализированы все отношения, где кодексом установлена ответственность для населения (граждан, должностных лиц, юридических лиц – не важно) и поставлен вопрос: а не совершаются ли другой стороной встречные правонарушения? Ведь в целом ряде глав (6-й, 9 – 11-й, 13-й, 16-й, 18-й, 20-й) таких статей нет вообще. Правильно ли это?

Конечно, не следует поступать во всех случаях абсолютно зеркально и прямолинейно. В ряде случаев для должностных лиц государственных органов более эффективной может оказаться не административная, а дисциплинарная ответственность (если только удастся ее применить), но сам подход – осмысление каждого вида правоотношений через предлагаемое сито – должен быть реализуем неукоснительно. В противном случае о взаимной ответственности государства и общества (а, значит, и о правовом государстве) придется забыть. Поэтому мы солидарны с мнением , которая считает положительной тенденцию расширения перечня лиц государственной администрации, рассматриваемых как субъекты административных правонарушений, поскольку это имеет «непосредственное отношение к проводимым в стране мероприятиям по борьбе с коррупцией и грубыми нарушениями финансовой, налоговой и бюджетной дисциплины»[1]

Второй аспект проблемы тесно связан с первым и вытекает он из выше установленного факта: если раньше административные правонарушения почти сплошь состояли из формальных составов, то теперь КоАП все больше содержит статьи, защищающие права граждан от посягательств иных лиц. Больше всего таких статей – 20 – в главе 7-й. Немало их в главах 8-й (10) и 14-й (10). Всего мы насчитали в кодексе около 80 таких статей.

Но есть главы, где их нет вообще (6-я, 16-я, 18-я, 21-я), или только по 1 –я, 17-я, 13-я).

В чем смысл выделения этих «субъектов-наоборот» - потерпевших? Ведь около 80% статей Особенной части не предполагают наличия потерпевшего; он не нужен, достаточно формального нарушения охраняемых правил.

Смыслов несколько. Во-первых, это просто здорово, когда одна статья охраняет интересы и личности, и государства. Совпадение интересов усиливает эффект противодействия нарушителю. пишет по этому поводу: «В качестве позитивной тенденции развития законодательства об административной ответственности надо отметить включение в материальную часть КоАП РФ норм, направленных на защиту прав и законных интересов граждан от противоправных действий, в том числе на защиту жизни и здоровья, окружающей среды…»[2]

Во-вторых, наложение административного взыскания в подобных случаях имеет преюдициальное значение при последующем предъявлении иска. Потерпевшему уже не надо доказывать факт нарушения, достаточно обосновать размер ущерба.

В-третьих, при написании большой главы кодекса, например, пятой, содержащей более тридцати статей об избирательных нарушениях, легко можно что-то упустить – слишком емки и многогранны избирательные отношения. Нужно использовать несколько критериев классификации, чтобы разбить главу на множество частей и проанализировать каждую маленькую часть в отдельности. Данное предложение базируется на широко известных правилах метода Декарта, в частности, на втором положении: разделять любую проблему на столько частей, сколько необходимо для ее эффективного решения.

Так, например, мы можем классифицировать статьи главы в том числе и по потерпевшим. Ими можно считать:

• граждан (избирателей) – ст. 5.1.,

• наблюдателей – ст. 5.6.,

• доверенных лиц – ст. ст. 5.6., 5.7.,

• представителей СМИ – ст. 5.6.,

• членов избиркомов – ст. 5.6.,

• избиркомы – ст. ст. 5.3., 5.4., 5.21.,

• избирательные объединения – ст. ст. 5.5., 5.14., 5.15., 5.21. – 5.24., 5.48., 5.52. и

• кандидатов – ст. ст. 5.5., 5.7., 5.13.-5.15., 5.21. – 5.24., 5.48., 5.52.

При таком подходе возникает ряд вопросов, в частности: а в достаточной ли степени эти 1 – 2 статьи защищают права каждого из участников процесса, например, избирателей? Не нарушаются ли их права еще каким-то (забытым законодателем) способом?

Таким образом, учет субъектного состава в том смысле, в котором он был преподнесен в настоящей статье, поможет законодателю сделать КоАП максимально адекватным реалиям нашего времени.

[1] О некоторых тенденциях развития законодательства об административной ответственности в России в современный период // Административное право и процесс. 2009. №5. С.7.

[2] Там же. С.9.