Концептуальные документы (стратегии, концепции). Основные положения, требующие закрепления на региональном и местном уровнях. Организационные механизмы взаимодействия НКО, бизнеса и органов власти
Фонд «Саратовская губерния»
Партнерство фондов местных сообществ
Система документов, на основе которых строится взаимодействие региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления и неправительственных (негосударственных и немуниципальных) некоммерческих организаций, а также участие в этом взаимодействии бизнеса, в идеале должна состоять из:
1) концепции, определяющей цели, задачи, основные принципы, приоритетные направления взаимодействия, механизмы мониторинга и оценки его эффективности;
2) закона субъекта Российской Федерации, содержащего основные понятия и формы взаимодействия;
3) подраздела программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, перечисляющего основные направления и механизмы развития взаимодействия;
4) правовых актов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, утверждающих мероприятия по реализации первого, второго и третьего документов;
5) нормативных правовых актов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливающих процедуры применения основных форм взаимодействия (в том числе утверждающих соответствующие административные регламенты).
Практика
Концептуальные документы, принятые в Москве
Законом города Москвы от 01.01.01 года № 38 «О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями» определены основные понятия и принципы взаимодействия органов государственной власти города с негосударственными некоммерческими организациями, а также формы этого взаимодействия. Несмотря на множество замечаний к данному документу, на сегодня он является одним из лучших действующих региональных законов о взаимодействии органов власти и негосударственных некоммерческих организаций.
Постановлением Правительства Москвы от 01.01.01 года утверждена Концепция развития взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы с общественными и иными некоммерческими организациями на 2006–2010 годы.
Концепция развития взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы с общественными и иными некоммерческими организациями на 2006–2010 годы закрепляет основные принципы, сферы, направления, формы и механизмы сотрудничества власти, общественного сектора и бизнес-сообщества.
В числе направлений социального партнерства называются:
разработка и внедрение моделей и современных технологий сотрудничества государственных органов, общественных и иных некоммерческих организаций и бизнеса;
сохранение программно-целевого планирования городской социальной политики;
переход от поддержки к сотрудничеству на условиях социального заказа, грантов, субвенций;
содействие развитию фондов территориального развития, грантовых программ, организации постоянно действующей интерактивной биржи общественных социально значимых проектов и программ, ежегодной ярмарки социальных проектов;
взаимодействие при разработке механизмов, побуждающих социально ответственный бизнес к занятию благотворительной деятельностью, меценатству и поддержке общественных инициатив;
разработка механизмов контроля за эффективным использованием нежилых помещений и других неналоговых льгот, предоставляемых общественным и иным некоммерческим организациям для выполнения социально значимых проектов и программ.
К формам сотрудничества отнесены:
выработка согласованных решений по осуществлению социально ориентированной политики, экономических преобразований в городе Москве на основе соглашений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными некоммерческими организациями и бизнес-структурами;
поддержка деятельности общественных и иных некоммерческих организаций, размещение социального заказа;
участие в разработке проектов законов города Москвы, городских целевых программ и программ социально-экономического развития административных округов города Москвы;
организация и обеспечение экспертно-аналитической деятельности;
развитие механизмов общественного мониторинга, включая общественный контроль и общественный мониторинг хода реализации и результатов социальных реформ;
дискуссии, общественные слушания, переговорные площадки, «горячие линии», общественные приемные и иные формы диалога и обмена мнениями между властью, обществом и бизнесом по широкому спектру вопросов общественного и социально-экономического развития;
содействие в разработке и реализации пилотных проектов, действующих моделей инновационных социальных технологий, направленных на решение проблем общественного развития;
расширение практики подготовки и проведения совместных социально значимых акций и мероприятий;
организация и обеспечение образовательно-просветительской деятельности, оказание методической, консультативной и иной помощи территориальным органам исполнительной власти города Москвы, общественным и иным некоммерческим организациям и бизнес-структурам в выстраивании взаимодействия, социального партнерства, осуществлении общественного контроля и экспертной деятельности;
формирование позитивно наполненного конструктивного информационного пространства между властью, обществом и бизнесом, информационного обмена.
Концепция развития взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы с общественными и иными некоммерческими организациями на 2006–2010 годы выделяет следующие механизмы социального партнерства:
система межпрофильных и межотраслевых соглашений и договоров;
постоянно действующие общественные и государственно-общественные советы, городские и окружные собрания общественного и хозяйственного активов, совещания, рабочие и экспертные группы и комиссии;
конкурсы социально значимых программ, социальный заказ, грантовые программы;
общественные советы различного функционального назначения при правительстве Москвы, префектурах административных округов города Москвы, управах районов города Москвы;
Городской общественный консультативный совет по взаимодействию органов государственной власти города Москвы с негосударственными (неправительственными) некоммерческими организациями города Москвы;
ежегодный Московский гражданский форум;
ежегодная городская и окружные ярмарки социальных проектов и программ;
постоянно действующая биржа социальных проектов и программ общественных и иных некоммерческих организаций на базе системы информационной поддержки общественных и иных некоммерческих организаций в сети Интернет;
содействие развитию фондов местного сообщества, направленных на финансирование общественных проектов развития территории, формирование социально ответственного бизнеса;
развитие инфраструктуры межсекторного сотрудничества, укрепление действующих структур, создание новых государственных, общественных и иных некоммерческих профильных организаций. Расширение инфраструктуры местных сообществ.
Концепция раскрывает действующую инфраструктуру взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы с некоммерческими организациями, в которую входят государственные учреждения города Москвы: Дом общественных организаций (Центр по связям с общественными объединениями), Дом детских общественных организаций и их филиалы в административных округах города Москвы.
Отдельные разделы Концепции посвящены организационному и финансовому обеспечению ее реализации.
Ежегодно при формировании проекта бюджета города Москвы предусматривается выделение средств на поддержку общественных социально значимых проектов и программ, развитие общественных организаций, проведение социально значимых мероприятий.
Особое место в Концепции и постановлении правительства Москвы об ее утверждении занимают вопросы информационного обеспечения социального партнерства.
Пресс-служба мэра и правительства Москвы обязана оказывать содействие в информировании москвичей о деятельности общественных и иных некоммерческих организаций, проводимых по их инициативе и при поддержке правительства Москвы социально значимых мероприятиях.
Введено положение, согласно которому в договорах, заключаемых комитетом по телекоммуникациям и средствам массовой информации города Москвы и префектурами административных округов города Москвы со средствами массовой информации, должны предусматриваться пункты об освещении социально значимых программ, реализуемых общественными и иными некоммерческими организациями в интересах москвичей, важных гражданских инициатив, развития социального партнерства.
Ряду средств массовой информации предложено создать серии передач, посвященных деятельности негосударственных некоммерческих организаций города Москвы, совместным проектам общества и власти.
Предусмотрена возможность размещения информации о мероприятиях, реализуемых в рамках Концепции, в виде наружной рекламы, с освобождением рекламных фирм, участвующих в реализации Концепции, от оплаты по договору на право размещения средств наружной рекламы в согласованных объемах.
Постановлением Правительства Москвы от 01.01.01 года утвержден Комплекс мероприятий по развитию взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы с участниками благотворительной деятельности в городе Москве на 2007–2008 годы. Этот документ включает в себя 154 мероприятия, которые сгруппированы по следующим разделам:
1. Мероприятия по совершенствованию правового регулирования.
2. Мероприятия по совершенствованию существующих и разработке новых форм социального партнерства, взаимного сотрудничества органов исполнительной власти города Москвы и участников благотворительной деятельности.
3. Меры по созданию единой системы учета участников благотворительной деятельности.
4. Мероприятия по организационно-методической поддержке участников благотворительной деятельности, повышению их профессионального уровня, информационному сопровождению благотворительной деятельности.
5. Мероприятия по развитию инфраструктуры взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы, участников благотворительной деятельности, бизнес-сообщества.
6. Мероприятия по повышению активности и социальной ответственности бизнеса, разработка и реализация неэкономических мер стимулирования участия бизнес-структур в благотворительности.
7. Мероприятия по формированию благоприятного общественного мнения москвичей по отношению к благотворительности и участникам благотворительной деятельности.
8. Мероприятия департаментов и комитетов города Москвы.
9. Общественно полезные инициативы благотворительной направленности общественных и иных негосударственных некоммерческих организаций, реализуемые при поддержке префектур административных округов города Москвы.
10. Перечень городских социально значимых программ (проектов) благотворительной направленности, реализуемых негосударственными некоммерческими организациями, в том числе по результатам конкурсов, проводимых органами исполнительной власти города Москвы.
На проведение перечисленных мероприятий в 2007–2008 годах запланировано выделить из бюджета города Москвы 242,5 млн рублей.
Следует отметить, что упомянутые Закон города Москвы от 01.01.01 года № 38 «О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями» и Концепция развития взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы с общественными и иными некоммерческими организациями на 2006–2010 годы разработаны на базе действовавших ранее Закона города Москвы от 01.01.01 года № 8 «О взаимодействии органов власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями» и Концепции Московской программы общественного развития до 2005 года.
Концептуальные документы, принятые в других регионах России
Кроме Москвы, концептуальные документы по вопросам социального партнерства есть и в некоторых других регионах России, включая Самарскую и Волгоградскую области. Постановлением губернатора Самарской области от 3 июля 2003 года № 000 была одобрена Концепция партнерства органов государственной власти Самарской области, органов местного самоуправления и негосударственных некоммерческих организаций по развитию гражданского общества.
13 июля 2007 года главой администрации Волгоградской области была утверждена Концепция развития взаимодействия органов исполнительной власти Волгоградской области с негосударственными некоммерческими организациями на 2007–2010 годы, которая представляет собой упрощенный вариант аналогичной концепции города Москвы.
15 октября 2007 года глава Республики Карелия, председатель Законодательного собрания Республики Карелия, председатель Ассоциации муниципальных образований Карелии, президент Союза промышленников и предпринимателей Республики Карелия, председатель Торгово-промышленной палаты Республики Карелия и представители общественности подписали Концепцию партнерства органов государственной власти и местного самоуправления, неправительственных организаций и бизнеса по развитию гражданского общества в Республике Карелия.
Одним из первых аналогичных документов на местном уровне стала Концепция развития некоммерческих организаций, утвержденная решением Тольяттинской городской Думы от 01.01.01 года № 000. В рамках ее реализации решением Думы городского округа Тольятти от 01.01.01 года № 000 была утверждена Городская целевая программа развития некоммерческого сектора через социальное партнерство на территории городского округа Тольятти на 2006–2008 годы. Оба документа развитие социального партнерства комплексно не рассматривают, уделяя внимание лишь отдельным формам и проектам, поэтому они не интересны для тиражирования.
В Самарской области, как и в Москве, помимо концептуального документа был принят план мероприятий: постановлением Правительства Самарской области от 01.01.01 года № 000 утверждены мероприятия по развитию институтов гражданского общества в Самарской области на 2008–2010 годы. Документом предусмотрены 35 мероприятий с объемом финансирования 69,9 млн руб. в течение трех лет.
В ряде регионов России, как и в Москве, приняты законы, регулирующие вопросы взаимодействия органов власти с негосударственными некоммерческими организациями. К этим регионам относятся Брянская область, Волгоградская область, Республика Дагестан, Еврейская автономная область, Калининградская область, Краснодарский край, Липецкая область, Оренбургская область, Пермский край, Смоленская область, Удмуртская Республика, Ульяновская область, Республика Хакасия, Ярославская область. В нескольких субъектах Российской Федерации, например, в Санкт-Петербурге, такой закон вносился на рассмотрение законодательного органа, но не был принят.
Основная проблема региональных законов о взаимодействии органов власти с негосударственными некоммерческими организациями заключается в их рамочном характере и практически полном отсутствии норм прямого действия. Это значит, что без подзаконных правовых актов эти законы работать не будут, и хорошо, если законы обязывают соответствующие органы государственной власти принимать такие акты.
В большинстве российских регионов в той или иной степени урегулированы такие формы социального партнерства, как выделение бюджетных средств для реализации социально значимых проектов некоммерческих организаций (субсидии, субвенции, гранты) и общественные коллегиальные органы (общественные палаты, общественные советы и другие). Другие формы, даже будучи установленными региональным законом о взаимодействии, могут оставаться нерегламентированными.
Реализация административной реформы и появление в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 года , подраздела «Развитие институтов гражданского общества» повлекли появление положений, затрагивающих развитие социального партнерства, в программах социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Еще одним видом концептуальных документов, определяющих развитие социального партнерства, помимо специальных нормативных правовых актов об основах взаимодействия органов власти и негосударственных некоммерческих организаций, концепций и положений программ социально-экономического развития территорий, могут быть целевые программы.
Целевые программы, направленные на развитие гражданского общества и поддержку деятельности негосударственных некоммерческих организаций, принимались в ряде регионов и муниципальных образований, в том числе в Магаданской, Саратовской, Новгородской, Пензенской областях, Хабаровском крае, Республике Алтай, городах Иркутск, Краснодар и Майкоп. Но ни одна из этих программ не является действительно программным документом, отличающимся системным подходом к решению заявленных проблем.
Программа должна строиться по цепочке: проблемы – цели – задачи – мероприятия – ресурсы. Каждой цели должны соответствовать задачи, каждой задаче – мероприятия. Если после определения потребности в ресурсах возникает понимание, что их нет в необходимом объеме, в программе описывается механизм, в соответствии с которым устанавливается приоритетность финансирования программных мероприятий и делается прогноз последствий недофинансирования.
Общей проблемой многих документов по вопросам взаимодействия органов власти и негосударственных некоммерческих организаций является путаница в понятийном аппарате, например, с понятиями «некоммерческая организация» и «общественная организация». Иногда эти понятия считаются тождественными, хотя общественная организация – это одна из организационно-правовых форм общественного объединения, а оно, в свою очередь, является формой, в которой, наряду с другими, может быть создана некоммерческая организация. Целый ряд нормативных правовых актов, принятых с 1995 по 2004 годы на региональном и местном уровнях, оперировали только понятиями «общественные объединения» или «общественная организация». Наверняка у авторов большинства этих документов не было цели «отсечь» некоммерческие организации, которые не созданы в форме общественных организаций (например, фонды, некоммерческие партнерства, ассоциации и союзы), от возможностей получения государственной поддержки и участия в деятельности советов и комиссий при органах власти. Но так вышло.
Взаимодействие власти и институтов гражданского общества раньше часто называли социальным партнерством, и в этом также кроется терминологическая проблема. Дело в том, что в трудовом праве социальное партнерство долгое время понималось как система взаимоотношений между работниками, работодателями и органами власти исключительно по вопросам трудовых отношений. В принятом в 2001 году Трудовом кодексе Российской Федерации появилась статья 23 «Понятие социального партнерства», в которой оно было определено как «система взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленная на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений». И лишь в 2006 году в Трудовой кодекс были внесены изменения, и название статьи 23 поменялось на «Понятие социального партнерства в сфере труда». За последние несколько лет ряд региональных законов о социальном партнерстве получил в свое название дополнение: «в сфере труда», но проблема с использованием термина «социальное партнерство» сохраняется.
Разное понимание одних и тех же понятий среди представителей власти и общественности создавало и по-прежнему создает множество проблем.
На развитие правовых основ взаимодействия органов власти и некоммерческих организаций на региональном и местном уровнях в 2008 году серьезное влияние оказал процесс формирования в регионах общественных палат. Возникает впечатление, что общественные палаты в некоторых регионах стали восприниматься властью чуть ли не как единственная и достаточная форма взаимодействия. В течение 2008 года принято много документов по различным вопросам взаимодействия органов власти и общественных палат на региональном уровне, а вот количество документов по вопросам применения других форм взаимодействия органов власти и некоммерческих организаций за этот период принято в разы меньше. Это опасная тенденция.
Основные положения, требующие закрепления на региональном и местном уровнях
1. Основные понятия, определяющие участников, формы, механизмы взаимодействия.
2. Цели и принципы взаимодействия.
3. Перечень основных форм взаимодействия (должно быть прямое указание на то, что этот перечень не является исчерпывающим).
4. Процедуры взаимодействия по основным формам (закрепляются в документах, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации к формам таких документов, и административных регламентах). Порядок изменения этих процедур.
5. Правовые предписания органам власти осуществлять взаимодействие в указанных формах (должны быть закреплены права некоммерческих организаций инициировать взаимодействие в определенных формах и соответствующие обязанности органов власти, а также предусмотрены случаи, когда взаимодействие инициируется органами власти).
6. Антикоррупционный механизм, который должен минимизировать использование возможностей взаимодействия в целях, не соответствующих целям взаимодействия, а также препятствовать ограничению доступа к формам взаимодействия одним некоммерческим организациям в интересах других.
7. Случаи, условия и формы участия коммерческих организаций в качестве третьей стороны взаимодействия.
В число основных форм взаимодействия можно включить:
1) участие негосударственных некоммерческих организаций в разработке и реализации целевых программ;
2) предоставление негосударственным некоммерческим организациям субсидий из бюджета;
3) передача негосударственным некоммерческим организациям государственного (муниципального) имущества региона в безвозмездное пользование;
4) проведение совместных мероприятий;
5) заключение договоров и соглашений;
6) проведение общественной экспертизы;
7) осуществление общественного контроля;
8) проведение публичных слушаний;
9) общественные советы при органах власти;
10) общественные палаты;
11) участие представителей негосударственных некоммерческих организаций в работе коллегиальных органов, образуемых органами власти;
12) рассмотрение обращений негосударственных некоммерческих организаций и предоставление им информации;
13) предоставление негосударственным некоммерческим организациям налоговых льгот;
14) поощрение негосударственных некоммерческих организаций, их работников, а также иных физических и юридических лиц, оказывающих поддержку деятельности негосударственных некоммерческих организаций;
15) поставка негосударственными некоммерческими организациями товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд (в том числе выполнение социального заказа).
1 января 2008 года вступил в силу Федеральный закон от 01.01.01 года «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», который изложил статью 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой в ряде территорий ранее предоставлялись субсидии некоммерческим организациям, в новой редакции. Эта редакция предусматривает, что субсидии могут предоставляться на безвозмездной и безвозвратной основе юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.
При этом из бюджета субъекта Российской Федерации субсидии указанным категориям лиц предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; из местного бюджета – в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации.
Существует несколько мнений относительно возможностей закрепления форм социального партнерства на региональном и местном уровне. Самое консервативное – это мнение о том, что эти формы могут устанавливаться только на федеральном уровне. Такое утверждение необоснованно, но между тем часто встречается в заключениях юридических подразделений органов власти.
На самом деле форма взаимодействия есть не что иное, как вид юридической классификации действий, основанных на различных нормах публичного права.
Например, согласно пункту 3 статьи 12 и пункту 3 статьи 56 Налогового кодекса Российской Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации законами о налогах в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом Российской Федерации, могут устанавливаться и отменяться налоговые льготы по региональным налогам, основания и порядок их применения. Именно указанные положения налогового законодательства дают основания включить в региональный закон о взаимодействии такую форму, как предоставление негосударственным некоммерческим организациям налоговых льгот. Но устанавливаться эти льготы будут отдельными законами о региональных налогах.
В соответствии с пунктом 6 статьи 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» проект бюджета субъекта Российской Федерации, закон о бюджете субъекта Российской Федерации, годовой отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, ежеквартальные сведения о ходе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, а также о численности государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. По проекту бюджета субъекта Российской Федерации и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации проводятся публичные слушания.
Федеральный закон не предписывает, как должно осуществляться официальное опубликование перечисленных сведений и как должны проводиться публичные слушания и что под ними понимается. Это регионы определяют самостоятельно.
Пункт 1 статьи 31 Федерального закона от 01.01.01 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» допускает наличие различных форм экономической поддержки некоммерческих организаций.
Организационные механизмы взаимодействия НКО, бизнеса и органов власти
1. Долевое финансирование программ поддержки деятельности негосударственных некоммерческих организаций. Например, в Саратовской области грантовый фонд областного конкурса социальных и культурных проектов формируется из средств областного бюджета и пожертвований предприятий.
2. Фонды местного сообщества. В рамках таких фондов аккумулируются пожертвования юридических и физических лиц и через прозрачные процедуры выделяются на развитие территорий, в основном, на проекты, инициированные гражданами и их объединениями.
3. Социальные программы бизнеса, в которых представители органов власти и общественности могут выступать экспертами, а некоммерческие организации – исполнителями отдельных мероприятий.
4. Участие представителей бизнеса в работе коллегиальных органов, образуемых органами власти.
5. Участие представителей коммерческих организаций, в том числе обладающих специальными знаниями, в публичных слушаниях, проведении общественной экспертизы и осуществлении общественного контроля.
6. Выделение застройщиками площадей в новостройках в собственность регионов и муниципальных образований, выделившим им земельные участки для застройки, для передачи этих площадей в пользование негосударственным некоммерческим организациям. Такая норма предусмотрена Законом города Москвы от 01.01.01 года № 38 «О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями».
7. Предоставление бизнесом на льготных условиях товаров, работ и услуг для проведения совместных мероприятий власти и некоммерческих организаций, реализации социально значимых программ и проектов.
Помимо закрепления форм участия коммерческих организаций во взаимодействии с органами власти и негосударственными некоммерческими организациями представляется целесообразным развитие механизмов стимулирования этого участия: как экономических (налоговые льготы), так и неэкономических (присвоение почетных званий, награждение наградами, почетными грамотами и благодарностями органов власти, присвоение имен благотворителей программам, организациям, улицам, иным объектам).
