,
Инновационные механизмы доставки бюджетных услуг потребителю
Услуги, которые оказывают органы государственной власти или местного самоуправления, принято называть государственными (муниципальными) услугами. В составе государственных (муниципальных) услуг выделяются бюджетные услуги – такие услуги, на оказание которых непосредственно затрачиваются бюджетные средства[1]. В соответствии с Бюджетным кодексом «государственный или муниципальный заказ представляет собой совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета».
В зависимости от того, кто предоставляет услуги, их различают по способам и методам производства, организационно-правовым механизмам предоставления, схемам финансирования, при этом необходимо разделять часто отождествляемые понятия «услуга», «работа», «товар», используемые в гражданском, бюджетном, налоговом и ином отраслевом законодательстве.
Под «услугой» в гражданском праве понимается деятельность исполнителя, создающая определенный полезный эффект не в виде овеществленного результата, а в виде самой деятельности.
Действующий российский Бюджетный кодекс оперирует терминами «бюджетные услуги», «государственные услуги» и «муниципальные услуги», при этом никак их не определяя. Согласно Бюджетному кодексу в процессе составления бюджета устанавливаются задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг.
Под муниципальными услугами мы будем понимать услуги (работы, товары), обязанность по обеспечению предоставления которых возложена на муниципальное образование в соответствии с законодательством РФ, а также уставом муниципального образования в связи с решением вопросов местного значения. Поскольку муниципальные услуги – сфера деятельности и ответственности органов местного самоуправления, то одним из участников отношений является муниципальное образование. Так как муниципальные услуги есть определенные материализованные продукты деятельности, то участниками отношений выступают также хозяйствующие субъекты, которые производят (поставляют) эти услуги.
Согласно российскому Налоговому кодексу услугой для целей налогообложения признается деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности.
Таким образом, указанное правовое регулирование представляет собой тесное переплетение частного и публичного права.
Базовыми бюджетными услугами являются услуги, непосредственно обеспечивающие жизнедеятельность граждан. Содержание этих услуг прямо следует из предметов деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. С некоторыми оговорками все бюджетные услуги можно разбить на следующие блоки:
§ услуги образования (в том числе дополнительного – музыкального, художественного и пр.);
§ услуги здравоохранения и поддержания жизнеспособности (уход за инвалидами и престарелыми, социальная помощь на дому, предоставление финансовой и материальной помощи, санаторно-курортное лечение, дома отдыха);
§ услуги по обеспечению досуга (культура, спорт, информация);
§ услуги по обеспечению среды обитания (благоустройство, озеленение, градостроение, содержание дорог) и содержанию жилья (жилищные и коммунальные услуги);
§ услуги транспорта и связи;
§ услуги снабжения (торговля, общественное питание, бытовое обслуживание);
§ услуги по обеспечению правопорядка и личной защиты;
§ услуги поддержки деловой активности (банки, биржи).
§ и т. д.
Каждый из указанных отраслевых блоков имеет свою проблематику, индивидуальные компоненты (подсистемы) общей системы правового, организационного, финансового обеспечения производства и предоставления услуг. Однако следует отметить, что даже специализированные организации оказывают целый спектр услуг.
Например, общеобразовательная школа по своей сути является многопрофильным социальным учреждением, предоставляя услуги не только образовательные, но и услуги питания, организации досуга, личной безопасности учащихся, услуги воспитания, культуры, здравоохранения и т. д.
ОРГАНИЗАЦИОННО–ФИНАНСОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ
ПРОИЗВОДСТВА И ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УСЛУГ
В процессе оказания любой услуги всегда можно выделить трёх главных участника процесса – потребителя (получателя), поставщика и организатора услуги, которые связаны между собой достаточно сложной системой отношений (назначение услуги, ее поставка, потребление и оплата).
Потребителями государственных и муниципальных[2] услуг, как правило, являются граждане (группы граждан). В отдельных случаях в роли потребителей выступают юридические лица.
В самом общем случае поставщиками услуг могут быть: (а) органы публичной власти (либо подведомственные им учреждения); (б) коммерческие организации; (в) некоммерческие организации (НКО); (г) отдельные граждане либо «неформальные» группы граждан. Естественно, у каждого поставщика услуг может быть как сугубо «своя» (узкая) клиентская база, так и расширенная («незакрепленная») база потребителей, что влияет на механизм правового регулирования.
Организатор должен установить процедуру принятия решений по отбору поставщика требуемых услуг по их видам, количеству и качеству, по уровню необходимых затрат в условиях заведомого отсутствия согласия между потребителями.[3] Поскольку организация услуги сама по себе является услугой, органы власти могут выступить также в роли «организатора организации», назначив на определенных условиях непосредственного организатора услуги (которым может быть и коммерческая фирма, и НКО).
В зависимости от способов взаимодействия между поставщиком, организатором и потребителем услуги, в зависимости от сочетания способов оплаты, поставки и назначения услуги можно выделить как минимум одиннадцать механизмов организации и предоставления услуг, которые схематично представлены в таблице на рис. 1.
На приведённых схемах[4] механизмы разбиты на три группы в зависимости от роли бюджета в финансировании услуги: (1) услуга полностью финансируется из бюджета; (2) бюджет не участвует в финансировании услуги; (3) бюджет и потребитель финансируют услугу совместно.
Предложенная классификация ни в коей мере не является всеохватывающей «истиной в последней инстанции», а скорее приглашением к обсуждению. [5]
Рис. 1. Модели механизмов доставки услуг потребителю
1. БЮДЖЕТНОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ | 2. САМОФИНАНСИРОВАНИЕ | 3. СОФИНАНСИРОВАНИЕ | ||||||||||||||||||||||
1.1. «Бесплатная» муниципальная услуга | 2.1. Автономное самообслуживание | 3.1. Субсидирование поставщика | ||||||||||||||||||||||
    
|
| |||||||||||||||||||||||
1.2. Платная муниципальная услуга | 2.2. Коллективное самообслуживание | 3.2. Субсидирование потребителя | ||||||||||||||||||||||
   
    
 
|
| |||||||||||||||||||||||
1.3. Межмуниципальное соглашение | 2.3. Привилегированный рынок | 3.3. Муниципальная гарантия | ||||||||||||||||||||||
   
  
|
| |||||||||||||||||||||||
1.4. Муниципальный контракт | 2.4. Свободный рынок | 3.4. Комбинированная модель | ||||||||||||||||||||||
 
 
| Сочетание различных механизмов для различных компонентов тех или иных услуг |
Ниже даны краткие комментарии к механизмам, приведённым на рис. 1.
ПЕРВАЯ ГРУППА. Бюджетное финансирование
1.1. «Бесплатная» муниципальная услуга.
Ее бесплатно поставляет орган власти, который здесь является и поставщиком, и организатором услуги.
В СССР практически вся жизнь основывалась на государственных услугах и товарах, тогда бесплатно предоставлялись медицинские, образовательные услуги, многие услуги по организации досуга, спорта. В современной России объем этих услуг снизился, тем не менее основной их перечень сохранился. Отметим, что бесплатной услуга быть не может: или за неё платит клиент, либо за обслуженного клиента полностью или частично платит бюджет. Может быть и третий вариант, когда все издержки (или их часть) по производству и доставке услуги берёт на себя поставщик, проявляя меценатство.
1.2. Платная муниципальная услуга.
В этом случае организатором услуги является потребитель, а муниципалитет выступает как монопольный поставщик.
Зачастую государственные (муниципальные) органы оказывают платные услуги наряду с бесплатными, пользуясь своим монопольным положением (ПИБ, ГБР, ОВИР), или осуществляя «торговлю статусом» с использованием особых прав и возможностей, данных этому органу как государственному. Например, платные услуги охраны (милиция) или сопровождения спецавтомобилем с проблесковым маячком (ГИБДД) осуществимы именно потому, что этим органам приданы особые права как государственным, а также потому, что они (опять же как государственные) за бюджетный счет обеспечиваются помещениями, оборудованием (теми же спецавтомобилями), условиями для обучения и тренировок персонала и т. д.
1.3. Межмуниципальное соглашение.
Организация межмуниципальной хозяйственной кооперации путем заключения межмуниципальных соглашений и создания межмуниципальных хозяйственных обществ.
1.4. Муниципальный контракт.
Его органы власти заключают с частными и некоммерческими организациями. Орган власти выступает как организатор услуги и оплачивает ее, а фирма – как ее поставщик.
Управление муниципальным контрактом – отдельная крупная тема, как в законодательстве, так и в экономической теории.
ВТОРАЯ ГРУППА. Самофинансирование
2.1. Автономное самообслуживание.
Потребитель не обращается за услугами ни к власти, ни к коммерсантам.
Везя себя на работу в собственной машине, обучая чтению своего ребенка, перевязывая порез - мы занимаемся самообслуживанием. Наиболее эффективное управление по многим видам частных услуг демонстрирует семья как ячейка самообслуживания.
2.2. Коллективное самообслуживание и добровольные услуги.
Потребители обслуживают себя, объединившись для этого в ассоциацию: товарищество собственников жилья, потребительский кооператив, общественную организацию. По такой схеме организуются, например, и «субботники».
2.3. Привилегированный рынок.
Исключительная привилегия - это предоставление частной фирме монопольных прав на поставку услуги, обычно предусматривающее регулирование цены органом власти.
Встречаются и многосторонние привилегии, как в случае с такси. В такой услуге, как и при контракте, орган власти является организатором, а частник - поставщиком услуги. Различие в том, что по контракту поставщику за услугу платит бюджет, а при привилегии - сам потребитель. Многие бытовые услуги: кабельное телевидение, перевозки на “маршрутках” - оказываются с помощью привилегий.
2.4. Свободный рынок.
Организатором услуги выступает сам потребитель.
Роль государства здесь сведена к минимуму, хотя орган власти может устанавливать стандарты услуг и правила их предоставления.
ТРЕТЬЯ ГРУППА. Софинансирование
3.1. Субсидирование поставщика.
В этом механизме поставщиком является частная фирма, а орган власти и потребитель выступают соорганизаторами (орган власти выбирает дотируемого поставщика, а потребитель выбирает наиболее подходящего поставщика).
Государство (муниципалитет) предоставляет поставщику услуги бюджетные субсидии для поддержки уровня потребления товаров и услуг. Субсидии могут предоставляться не только в денежной форме, но и в форме налоговых льгот, кредитов или поручительств. Результатом должно стать снижение цен на услуги.
Субсидии и различные льготы предоставляются, например, предприятиям – поставщикам коммунальных услуг. В СССР субсидировались (дотировались) поставщики мясо-молочной продукции.
3.2. Субсидирование потребителя,
Потребитель обращается за услугой к поставщику, назначенному органом власти.
Таков, к примеру, механизм предоставления компенсаций на оплату жилищно-коммунальных услуг.
3.3. Муниципальная гарантия.
Потребитель получает трансферт из бюджета, а затем осуществляет свободный выбор на рынке услуг.
Именно этот механизм положен в основу «монетизации льгот».
3.4. Комбинированная модель.
Она может сочетать в себе несколько механизмов для различных компонентов услуги.
Следует отметить, что все описанные механизмы относятся к конкретным услугам, а не к органам, их оказывающим. Понятно, что один и тот же орган может предоставлять услуги по различным механизмам, которые к тому же меняются во времени.[6]
При выборе способа организации предоставления услуг рекомендуется учитывать следующие принципы:
- предоставление доступа к оказанию услуг населению любым хозяйствующим субъектам, соответствующим необходимым квалификационным требованиям;
- приоритет применения конкурсных способов организации предоставления услуг, как обеспечивающих большую прозрачность принимаемых решений и больший экономический эффект;
- полное равенство хозяйствующих субъектов, конкурирующих на рынках соответствующих услуг;
- необходимость создания и развития конкуренции в тех сферах хозяйственной деятельности, где она отсутствует, но потенциально возможна;
- отказ от административных и переход к гражданско-правовым (договорных) отношениям с хозяйствующими субъектами – поставщиками муниципальных услуг, обеспечение соблюдения качества, сроков и иных обязательных параметров, предоставляемых населению услуг путем организации надлежащего контроля условий заключаемых договоров;
- недопущения совмещения функций заказчика (и контролера) и исполнителя услуг (работ);
- контроль монопольных рынков, в том числе деятельности хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке, в рамках действующего законодательства.
При принятии решения о выборе способа организации предоставления услуги органам местного самоуправления следует также учитывать:
- нормы федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и местных нормативных актов, принимаемых органами МСУ в соответствии с их компетенцией;
- состояние рынка данной услуги (монопольный, олигопольный, конкурентный, потенциально конкурентный);
- источники финансирования предоставления услуги (средства местного бюджета, оплата услуг потребителями, смешанные) и их соотношение;
- соразмерность избираемого способа организации объему предоставляемых услуг (экономическая обоснованность);
- общие тенденции развития данной услуги на российских и зарубежных рынках и специфические особенности муниципального образования.
Там, где уже существует и может развиваться частное предпринимательство, требуется ограничивать хозяйственную деятельность муниципалитетов.
Каждая из вышеуказанных моделей обладает как преимуществами, так и недостатками, причём практически все виды услуг могут быть обеспечены более чем одним механизмом. Можно выделить некоторые факторы[7], важные как для выбора наиболее эффективного механизма, так и для оценки услуги:
ü специфицируемость услуги;
ü возможность выбора из числа конкурирующих поставщиков;
ü результативность и эффективность услуги;
ü масштабы предоставления услуги;
ü социальное равноправие потребителей.
Главную оценку услуге, конечно, ставит потребитель. Эта «потребительская оценка», в большинстве случаев субъективная, важна и для организатора услуги, который через систему обратной связи (систему индикаторов) отслеживает ситуацию на рынке услуг и вносит необходимые коррективы в сервисный процесс. Помимо учёта мнения потребителя, организатор использует и иные методы оценки качества услуг – проводит их сертификацию, проверки соблюдения поставщиками услуг норм и правил. Если услуга предоставляется в рамках государственного (муниципального) заказа, то организатор следит за исполнением соответствующего контракта, в котором обязательном порядке должны быть предусмотрены требования к качеству исполнения услуги. Вне зависимости от того, кто платит за услугу – бюджет или клиент – конечному потребителю должно быть предоставлено право получить полную информацию об услуге.
Таким образом, услуга признается качественной, если свойства услуги соответствуют требованиям, заданным в нормативном документе, договоре (контракте), технических условиях.
Предоставление любой услуги можно рассматривать как некоторую совокупность действий (технологических операций), последовательно осуществляемых для достижения главной цели – удовлетворения потребителя. Этот сервисный технологический процесс должен иметь надлежащее обеспечение – организационное, техническое, методическое, финансовое, кадровое, информационное, правовое.
В документации на услугу должны быть указаны основные нормативные показатели её предоставления (как в натуральном выражении, так и стоимостном выражении).
Мониторинг услуги заключается в постоянном наблюдении (по совпадающим периодам) за сервисным процессом и включает:
· выявление отклонений фактических показателей от нормативных;
· группировку причин по классификационным признакам;
· анализ последствий невыполнения нормативных показателей;
· подготовку предложений о совершенствовании сервисного процесса.
Результаты мониторинга сводятся в таблицу, «шапка» которой приведена ниже.
Основные показатели мониторинга услуг
№ п/п | Показатели | Един. изм. | Факт за отчетный период | План на текущий период | Отклонение («+» или «-») | Перспективный план по периодам | Приме-чания | ||
1-й | 2-ой | 3-ий | |||||||
(n-1) | n | (n+1) | (n+2) | (n+3) | |||||
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 |
Численные данные таблицы для наглядности целесообразно представить в виде графиков и диаграмм.
Мониторинг предоставляемых населению муниципальных услуг с использованием как статистических показателей, собираемых в рамках государственной статистики, а также на уровне муниципального образования, так и показателей, полученных в результате социологических исследований, является неотъемлимым элементом процесса управления. Это позволяет оценить не только степень удовлетворенности населения предоставляемыми услугами, но и изучить потребности населения.
Одной из ключевых задач деятельности органов МСУ является создание условий для возникновения и развития конкуренции на рынках муниципальных услуг в целях устойчивого предоставления качественных, разнообразных и недорогих услуг. Муниципалитеты должны использовать оптимальные способы организации предоставления бюджетных услуг, развивать прогрессивные рыночные механизмы в сфере муниципальных услуг в сочетании с мерами социальной защиты и поддержки в отношении малообеспеченных слоев населения.
Для решения проблем, связанных с предоставлением на территории муниципального образования новых видов муниципальных услуг, в местной администрации предлагается создавать временные рабочие группы. В состав этих групп могут входить сотрудники соответствующих служб администрации, производители (продавцы) и потребители новых услуг (население), производители (продавцы) аналогичных услуг других муниципальных образований, а также эксперты (ученые, общественные организации и т. д.).
Также для обмена опытом между производителями (продавцами) муниципальных услуг в рамках отделов, управляющих предоставлением тех или иных муниципальных услуг, целесообразно создать объединения производителей (продавцов) этих услуг. Это позволит органам МСУ не только эффективнее осуществлять бенчмаркетинг, но и привлекать производителей (продавцов) муниципальных услуг к разработке управленческих решений для устранения проблем в сфере предоставления муниципальных услуг.
Важными элементами повышения эффективности процесса управления в сфере муниципальных услуг являются:
- система критериев предоставления бюджетных услуг населению, т. е. обобщенных показателей, используемых для принятия управленческих решений. Под критериями понимается признак, на основе которого производится измерение предоставляемых услуг, а, следовательно, и объем необходимых для предоставления этих услуг средств;
- объем ресурсов, необходимых для предоставления бюджетных услуг. Предлагается использовать различные уровни финансовых возможностей муниципального образования для предоставления бюджетных услуг;
- схема размещения производителей (продавцов) коммерческих услуг на территории муниципального образования. Схема должна разрабатываться органами МСУ с привлечением экспертов на основе перечня объектов муниципальной собственности, которые могут быть переданы в аренду производителям (продавцам) коммерческих услуг;
- межмуниципальная кооперация для предоставления бюджетных услуг населению. Объединение муниципальных образований для совместного решения проблем в сфере предоставления бюджетных услуг позволит не только рационально использовать средства местных бюджетов, но и сократить время потребителей на приобретение услуг;
- координирующая функция органов МСУ при осуществлении контроля различными организациями качества и количества предоставляемых населению бюджетных услуг. Необходимым условием для этого является составление по каждому виду услуг перечня организаций, контролирующих различные аспекты предоставления данной услуги, и разработка системы документооборота между этими организациями и органами МСУ.
За счет непрерывного наблюдения и оценки текущего состояния предоставления муниципальных услуг; выявления степени достижений целей управления; выявления приоритетных проблем в сфере оказания муниципальных услуг, сокращения дублирования функций, прозрачности информации для всех уровней субъекта управления значительно повышается качество принимаемых управленческих решений в сфере предоставления услуг населению, что в итоге способствует более рациональному использованию ресурсов муниципального образования для предоставления услуг населению, а также создает условия для увеличения доходной части местного бюджета.
На эффективность управления в сфере муниципальных услуг оказывает влияние ряд факторов, связанных с существующим подходом администраций муниципальных образований к построению организационных структур управления. В основе построения организационных структур управления предлагается использовать потребности населения. Так, в зависимости от вида потребителей, на удовлетворение которых направлены те или иные муниципальные услуги, в организационной структуре управления администрации муниципального образования можно выделить следующие функциональные блоки: жилищно-коммунальных и транспортных услуг, медицинских услуг и услуг социальной защиты; образовательных и культурных услуг. Помимо указанного, также рекомендуется выделять экономический блок и блок организационно-правового обеспечения.
Совокупность предлагаемых подходов и мероприятий в сфере муниципальных услуг позволяет не только наиболее эффективно обеспечить конституционные права населения через реализацию бюджетных и коммерческих услуг, но и рационально использовать имеющиеся средства местного бюджета.
Использованная литература
1. Акимова услуги: формирование системы управления/ , . –Кемерово: Кузбассвузиздат, 2004. – 152с.
2. Велихов городского хозяйства. – Обнинск: Институт муниципального управления, 1995.-216с.
3. Муниципальные услуги: путь к эффективности. , , – «Петрополис», 2001г. – 98с.
4. Муниципальное управление: учебное пособие для преподавателя. Ч.2- М.:АНХ, 2005.
5. Савас : ключ к рынку. – М.:Дело, 1992. – 411 с.
Сведения об авторах
– к. э.н., заведующий кафедрой «Государственного и муниципального управления» Санкт-Петербургского института гуманитарного развития;
– к. т.н., руководитель аппарата комитета по законодательству Законодательного Собрания СПб.
[1] Помимо общих расходов на содержание самих органов власти, как организаторов и поставщиков услуг.
[2] Все соображения относительно «муниципальных» услуг полностью применимы и к «государственным» услугам.
[3] В роли организатора общественных услуг особенно часто выступают органы власти (хотя организатором услуги может быть, например, и добровольная ассоциация, и сам потребитель).
[4] ОБОЗНАЧЕНИЯ НА СХЕМАХ:
1) сплошные тонкие линии – «потоки власти» (организатор услуги выбирает, назначает и уполномочивает поставщика услуги), жирные линии – «потоки доставки услуги» потребителю, точечный пунктир – «потоки финансов» (оплата за предоставленные услуги, трансферты, субсидии);
2) М – орган местного самоуправления, П – потребитель услуги, Ф – фирма-поставщик услуги, А – добровольная ассоциация.
[5] Так, например, в таблицу не включена схема «благотворительной услуги», когда все расходы по поставке услуги берет на себя ее поставщик. Органы власти не принимают никакого участия в организации такой услуги, но при составлении статистической картины и особенно при оценке потребностей в социальной помощи наличие таких услуг надо учитывать. Если же благотворительная организация полностью или частично существует за счет бюджетных средств, то ее услуги являются бюджетными услугами и подпадают под общую классификацию.
[6] Так, например, услуги городского общественного транспорта эволюционировали от субсидирования поставщика (в советское время) к частично бесплатной услуге, а затем к комбинации «свободный рынок + муниципальная гарантия + субсидирование потребителя», которая может реализоваться в одном и том же троллейбусе
[7] Савас : ключ к рынку. – М.:Дело, 1992. – 411 с.
