В. ТЮРИН,
главный научный сотрудник ГУ ВНИИ МВД РФ,
доктор юридических наук
ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Одним из условий успешного осуществления надзора за исполнением законов об административных правонарушениях уполномоченными должностными лицами и органами следует назвать предметную специализацию, т. е. закрепление этого участка за конкретным работником прокуратуры. Такая специализация позволяет своевременно и грамотно подходить к оценке законности в деятельности тех или иных органов и должностных лиц. При этом решаются задачи:
— комплексного сбора всей необходимой статистической и иной информации по рассматриваемому вопросу;
— централизованного обобщения правоприменительной практики, в том числе связанной с прокурорскими проверками;
— экономии времени, уходящего на ознакомление с законодательством об административной ответственности, включая законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие такую ответственность, и правовые акты федеральных органов исполнительной власти, уполномочивающие должностных лиц на совершение тех или иных процессуально значимых действий и принятие решений;
— исключения необходимости в спешном изучении правоприменительной практики, поскольку работник, за которым закрепляется этот предмет, должен знать кратчайший и наиболее эффективный выход из казусных ситуаций.
Этот организационный аспект следует учитывать прокурорам и иным руководителям (например, в аппаратах прокуратур субъектов Российской Федерации) при распределении обязанностей между подчиненными им работниками.
Еще один важный элемент в организации работы прокуроров — оптимальное планирование деятельности. Речь идет о текущем и о перспективном планировании. При выборе органа административной юрисдикции как потенциального объекта проверки необходимо исходить из существа рассмотренных ранее в прокуратуре, а также в судах жалоб и обращений граждан и иных лиц, другой информации, свидетельствующей о неблагополучном состоянии исполнения процессуальных требований Кодекса РФ об административных правонарушениях либо несоблюдении материальных норм иных законодательных и подзаконных правовых актов. Это можно определить лишь на основе тщательного анализа обстановки в конкретной административно-территориальной единице либо на поднадзорных прокурору объектах (транспортной инфраструктуры, особорежимных объектах и т. д.).
Анализу, который также является элементом организации надзорной деятельности, подлежат любые доступные прокурору источники информации, носящие достоверный (условно достоверный) характер. К ним, в частности, относятся:
— жалобы и обращения граждан, должностных лиц, представителей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на действия (бездействие) и решения работников органов административной юрисдикции;
— истребуемые в органах административной юрисдикции для ознакомления дела об административных правонарушениях, законченные производством;
— статистическая отчетность, аналитические справки и отчеты, отражающие результаты административно-юрисдикционной деятельности соответствующих органов;
— сообщения средств массовой информации о пассивности или злоупотреблениях работников таких органов;
— сообщения судей и иных должностных лиц, собственная оценка ранее проведенных прокуратурой проверок, свидетельствующие о некачественной работе в органах административной юрисдикции при подготовке и рассмотрении материалов дел об административных правонарушениях;
— информация правоохранительных органов, иных лиц о сокрытии фактов совершения преступных деяний путем применения органами административной юрисдикции механизма административного преследования, о непринятии должных мер при получении материалов о совершенных правонарушениях из правоохранительных органов в случае отказа в возбуждении или прекращения уголовного дела;
— публикуемые в специальных юридических изданиях примеры из правоприменительной практики, а также иные материалы, могущие оказать помощь в правильной организации и проведении прокурорских проверок;
— иная доступная прокурору информация.
Кроме того, поводом для планирования проверки могут послужить:
— отсутствие в прокуратуре исчерпывающей и достоверной информации о результатах рассмотрения органом административной юрисдикции вынесенных прокурором постановлений о возбуждении производства по делу об административном правонарушении либо направленных им материалов;
— неоднократное невыполнение работниками органов административной юрисдикции законных требований прокуроров, в том числе отсутствие ответов на результаты рассмотрения внесенных прокурором представлений, принятых конкретных мерах устранения выявленных нарушений законов (в том числе наказания виновных в случаях, когда на этом настаивал прокурор), причин и условий, им способствующих.
К элементам организации необходимо причислить и подготовку конкретных исполнителей к проверке. Предваряя проверку, прокурорский работник должен знать все о нормативной базе, которой руководствуются работники намеченного к проверке органа административной юрисдикции, в том числе о нормативных актах, изданных в проверяемом органе. Обязанность сбора необходимых документов и отслеживания вносимых в них изменений и дополнений должна лежать на работнике, за которым закреплен соответствующий предмет. Если таких документов нет в прокуратуре, то они предварительно истребуются. Особенно пристальное внимание при этом необходимо уделять приказам федеральных органов исполнительной власти об утверждении перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, а также лиц, наделенных правом осуществлять административное задержание (ч. 2 ст. 27.3 и ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ) и реализовывать иные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Это позволит сосредоточить во время проверки внимание на совершении названных процессуальных действий не уполномоченными на то лицами.
При подготовке к проверке следует тщательно изучать законодательство, на основании которого орган административной юрисдикции принимает решения о рамках административного преследования. Большое значение имеет решение вопроса (если речь идет об органе, созданном в соответствии с законодательным актом субъекта Российской Федерации) о том, насколько легитимна его деятельность. Иными словами, необходимо проверить региональную правовую базу и в случае установления факта несоответствия ее требованиям Кодекса об административных правонарушениях незамедлительно поставить в известность об этом прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации путем направления ему мотивированной докладной записки (информации), желательно с проектом протеста на незаконный правовой акт (отдельные его нормы).
Перед началом проверки прокурор-руководитель (или его заместитель) должен оформить за своей подписью требование на имя руководителя соответствующего органа административной юрисдикции с указанием примерного перечня вопросов, подлежащих выяснению, и необходимого объема требуемых для проверки документов (материалов дел об административных правонарушениях, учетных документов, переписки с правоохранительными органами, ведомственных руководящих документов и т. д.), имеющих отношение к практике привлечения к административной ответственности, а также о выделении сотрудника для решения оперативных вопросов. Это позволит при проведении проверки сократить до минимума поиск нужной документации.
Наконец, следует определить, каких специалистов нужно привлечь к проверке, если специфика деятельности проверяемого органа административной юрисдикции требует наличия определенных знаний, которыми прокурор не владеет либо владеет в недостаточном объеме. Этот вопрос может решаться как на стадии планирования проверочных мероприятий, что предпочтительнее, так и при подготовке к проверке. Вместе с тем не исключается возможность привлечения специалиста уже в ходе проверки и даже при оценке ее результатов, когда возникшие у прокурора сомнения в квалификации тех или иных решений (действий или бездействия) требуют разрешения. Главной задачей прокурора является четкое формулирование вопросов, на которые должен дать ответ специалист.
В организационном плане большое значение имеет правильное разграничение компетенции территориальных и специализированных прокуроров, поскольку необходимо избегать проверок со стороны двух и более расположенных на одной территории прокуратур. Основа для разграничения компетенции заложена в Приказе Генерального прокурора РФ от 9 сентября 2002 г. № 54 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур».
Исходя из требований названного Приказа и основываясь на нормах Кодекса об административных правонарушениях, можно выделить «зону ответственности» территориальных и специализированных прокуроров, в рамках которой они не только вправе, но и обязаны реализовывать полномочия при осуществлении надзора за исполнением законов об административной ответственности.
В организационном плане немалое значение имеет рассмотрение обращений граждан и иных лиц в связи с принятием в отношении них органами административной юрисдикции тех или иных решений. За основу при решении вопроса о подведомственности таких писем подразделениям прокуратуры следует взять указание Генерального прокурора России от 01.01.01 г. № 13/20 «О рассмотрении в Генеральной прокуратуре Российской Федерации обращений, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях».
