Выдержки из стенограммы секции I. «Проблемы применения Кодекса РФ об административных правонарушениях. Теория и практика» научно-практической конференции «Региональная система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Опыт и проблемы»
Время проведения: 24 апреля 2003 г. с 14.30 до 16.00
Место проведения: Зал заседаний Правительства области.
Из выступления руководителя секции, заместителя председателя межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве области Чернобровкина Владимира Сергеевича, «Об основных проблемах в практике исполнения административного законодательства, выявленных в ходе проверок, проведенных аппаратом комиссии с выездом в территории области»
Вступление в действие с 1 июля 2002 года нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), потребовало от аппарата межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве области работы по разъяснению специалистам муниципальных комиссий его новых положений. Проведены областные семинары для штатных работников комиссий и руководителей подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел по вопросам применения административного законодательства 28 июня 2002 года и 26 февраля 2003 года, разработаны и направлены на места 2 методических пособия.
Одновременно с разъяснительной работой аппаратом межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве области проведена проверка исполнения требований нового Кодекса с выездом в территории области.
Проверка показала, что большинство комиссий испытывают трудности в правоприменительной практике из-за отсутствия специальной подготовки и низкого технического оснащения их работы.
Нарушения, допускаемые комиссиями по делам несовершеннолетних:
1. имеют место нарушения 15-дневного срока рассмотрения дел;
2. применяются наказания, не соответствующие Кодексу РФ об административных правонарушениях;
3. незаконно привлекаются к ответственности лица, не достигшие возраста привлечения к административной ответственности, родители вместо детей, достигших возраста привлечения к ответственности, лица, не являющиеся родителями (законными представителями) несовершеннолетних;
4. принимаются меры административного наказания при отсутствии доказательств вины правонарушителя.
5. не соответствует требованиям Кодекса оформление протоколов заседаний комиссии, постановлений комиссий по делу об административном правонарушении, других процессуальных документов.
Нарушения, допускаемые сотрудниками милиции:
1. из милиции поступают не все протоколы, отнесенные к компетенции комиссии.
2. не выполняются требования Кодекса о предоставлении протокола об административном правонарушении в течение суток с момента его составления.
3. составляются протоколы об административном правонарушении, которые не соответствуют требованиям Кодекса.
4. составляется несколько протоколов по одному и тому же факту правонарушения.
5. не осуществляется привод лиц, чье присутствие на заседании признано комиссией необходимым.
Учитывая вышеизложенное, необходимо осуществить мероприятия по повышению качества работы комиссий в вопросе применения административного законодательства, предусмотрев:
укрепление штатного аппарата комиссий сотрудниками, имеющими юридическое образование, повышение их статуса;
техническое оснащение комиссий компьютерной и оргтехникой;
проведение регулярных обучающих семинаров для специалистов муниципальной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по вопросам применения административного законодательства;
проведение муниципальными комиссиями и Р (не реже 1 раза в квартал) сверок количества протоколов об административных правонарушениях, рассмотрение которых относится к компетенции комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Из выступления Ильговой Екатерины Владимировны, преподавателя кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной академии права, «Вопросы применения отдельных статей КоАП РФ»
Несколько слов об общих вопросах.
В настоящее время законодатель четко разграничил полномочия государственных органов в области рассмотрения дел по административным правонарушениям несовершеннолетних. Он установил компетенцию органов государственной власти, которые вправе принимать законы. На уровне области есть несколько нормативных актов, которые формулируют составы правонарушений и закрепляют санкции и в которых субъектом правонарушений может являться несовершеннолетний.
В настоящий момент на уровне Российской Федерации ответственность закрепляется только в КоАП РФ. На уровне субъекта это может быть только закон субъекта.
Просматривая административные материалы были выявлены случаи, когда юридическим основанием привлечения к ответственности указываются какие-либо Правила. Но за эти Правила ни КоАП РФ, ни Закон субъекта ответственность не устанавливает. В соответствие со ст.1.3. КоАП РФ мы не можем привлечь к ответственности за нарушение Правил, иных норм законодательных, которые не сформулированы в Кодексе.
В Саратовской области действует 3 закона об административной ответственности:
об ответственности в области жилищно-коммунального хозяйства;
об ответственности на транспорте (декабрь 2002 года);
об ответственности в области общественного порядка.
Пока в соответствии с указанными нормативными актами комиссии по делам несовершеннолетних не могут рассматривать дела об административных правонарушениях, их рассматривают административные комиссии. [1]
Итак, кого комиссии могут привлекать к ответственности? Субъектами ответственности являются несовершеннолетние, достигшие 16 лет, по ряду статей, подведомственных комиссиям, субъектами являются родители, законные представители, органы местного самоуправления, государственной власти, их должностные лица, которые наделены полномочиями в области охраны здоровья, обеспечения образования несовершеннолетних. Это должностные лица органов опеки и попечительства, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения и иные субъекты.
В случае, когда субъектом правонарушения являются родители (законные представители), в Кодексе есть статья 5.35., по поводу применения которой возникают вопросы.
В области сложилась практика: если несовершеннолетний на момент совершения правонарушения не достиг возраста привлечения к административной ответственности, то сотрудники органов внутренних дел составляют протоколы по статье 5.35. Есть случаи составления протоколов по статье 5.35 не на одного родителя, а на одного и другого родителя.
В данном случае, прежде чем привлечь к ответственности по статье 5.35. необходимо установить вину субъекта. Если мы не докажем, что лицо либо умышленно, либо по неосторожности не выполнило свои обязанности, возложенные на него Семейным Кодексом РФ, т. е. обязанности по воспитанию ребенка, по его содержанию, обеспечению его здоровья, защите его прав, мы не можем привлечь его к ответственности.
Если расследование дела показало, что родитель выполняет свои обязанности, а ребенок совершил правонарушение в силу стечения определенных обстоятельств, под влиянием компании, впервые, то вины родителей в данном случае нет. Тем более за одно правонарушение несовершеннолетнего не могут быть привлечены оба родителя. Семейный Кодекс устанавливает совместную собственность супругов (вклады, доходы и т. д.), из которой они и реализуют свои обязанности. Семья – это оба родителя.
Но могут быть исключения. Когда родители совместно не проживают. Они официально находятся в разводе и, допустим, отец уклоняется от уплаты алиментов, что повлекло отсутствие материальной возможности обеспечить ребенка, то можно привлечь к ответственности и отца, но если его действия будут виновными.
Вопрос из зала: что является доказательной базой для привлечения к ответственности по статье 5.35?
Ответ
Доказательство определяет лицо, которое возбуждает дело и собирает материалы, а также орган, который рассматривает материалы. Само понятие достаточности доказательств является субъективной, оценочной категорией. Вы, как орган, можете признать, что в данном случае 3 справки – достаточно, в другом случае потребуется 5 справок как минимум.
В случае привлечения по статье 5.35, если он не связан с совершением подростком правонарушения, преступления, доказательствами являются:
акты обследования жилищно-бытовых условий;
объяснения самого несовершеннолетнего;
показания соседей;
бытовая характеристика от участкового;
справка по месту учебы о количестве пропущенных занятий и др.
В случае, если несовершеннолетний совершил правонарушение (преступление), то кроме указанных выше доказательствами могут быть:
рапорты (2 ) сотрудников ППС;
справка ОВД о лице, состоящем на учете.
Кроме того, КДН может дополнительно запросить и истребовать сведения из любых лечебных, оздоровительных, медицинских, образовательных и т. д. учреждений, из ОВД, достаточность которых определяется самостоятельно.
Вопрос из зала: если два брата систематически занимаются попрошайничеством, то при привлечении родителей к ответственности по статье 5.35. составлять один или два протокола (на каждого из братьев)?
Ответ: на родителей мы составляем один протокол.
Комментарий : ст.5.35. предусматривает ответственность за невыполнение обязанностей по воспитанию детей, но не ребенка. В данном случае составляется один протокол. Не исполняется одна обязанность со стороны родителей – по воспитанию. В любом случае, если статья широко воспринимается – действуйте буквально. Если написано «несовершеннолетних», то составляется один протокол.
Рассмотрим вопрос применения статьи 5.36. «нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей».
Субъект ответственности – должностные лица органов исполнительной власти, руководители учреждений, в том числе ЦВИНПа ГУВД области.
Вопрос из зала: какая доказательная база по этой статье?
Ответ: Семейный кодекс РФ закрепляет сроки, в которые органы опеки и попечительства должны сообщать о детях, оставшихся без попечения родителей. Если эти сроки нарушаются, то можно привлекать к ответственности. Если после уведомления органов опеки о том, что ребенок остался без попечения родителей, они не предприняли никаких действий, то можно привлекать к ответственности. Если у органов опеки есть запланированные обязательные мероприятия по выявлению детей такой категории и они их не проводят, в результате чего дети выявлены не были, то имеем права привлечь к ответственности.
По статье 6.10. КоАП РФ «вовлечение несовершеннолетнего в употребление спиртных напитков или одурманивающих веществ».
Часть 1 статьи устанавливает, что субъектом ответственности может быть любое вменяемое лицо, достигшее возраста привлечения к административной ответственности.
Часть 2 статьи устанавливает субъект ответственности – родители или иные законные представители несовершеннолетних.
Данный состав правонарушения предусматривает вину правонарушителя в форме умысла. Процесс доказывания умысла предусматривает субъективный подход. Если мы установили, что несовершеннолетний употребляет алкогольные напитки (одурманивающие вещества) в компании взрослых субъектов, то мы можем приложить к протоколу об административном правонарушении и объяснения несовершеннолетнего.
Комментарий : Нас не интересует как несовершеннолетний относился к данному деянию. Его уговорили, ему любопытно было, он не хотел выглядеть «белой вороной» в компании, его подвергали угрозам, шантажу и т. п., но вопрос в том, что происходило вовлечение несовершеннолетнего, т. е. лицо хотело, чтобы несовершеннолетний употребил то или иное вещество. Как доказать? Доказательствами могут быть:
объяснения несовершеннолетнего;
объяснения лиц, присутствующих при действии;
косвенным доказательством может быть акт медицинского освидетельствования, подтверждающий наличие алкоголя в организме;
предметы, обнаруженные на месте распития: стаканчики, бутылки. Согласно ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной и спиртосодержащей продукции» пиво к спиртным напиткам не относится. Самогон это напиток домашней выработки. Если будет установлено содержание в нем этилового спирта, то это может быть признано как вовлечение в распитие спиртных напитков. Результата исследования – это еще одно доказательство того, что совершалось вовлечение.
Из выступления Никишаевой Юлии Викторовны, преподавателя кафедры административного и муниципального права Саратовского юридического института МВД РФ, «Комментарий по проблемам взаимодействия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и органов внутренних дел в процессе исполнения административного законодательства»
Во-первых по нарушению срока направления протоколов в комиссию по делам несовершеннолетних. В соответствии со статьей 28.8. срок направления – в течение суток. На практике сотрудники органов внутренних дел не укладываются в эти сроки. Как можно выйти из этой ситуации? В некоторых районных отделениях используется такая практика. Административные материалы регистрируют в дежурной части. Это может быть допущено в некоторых случаях, когда материал был предварительно зарегистрирован в журнале учета информации или книге учета сведений о преступлениях и происшествиях. Вышел новый Приказ МВД РФ , утверждающий Инструкцию о порядке, приеме, регистрации, рассмотрении заявлений о преступлениях и иной информации о происшествиях, который изменяет порядок, утвержденный Приказом № 000. Если материал был зарегистрирован в журнале учета информации, то в конечном итоге там должно быть принято решение и таким решением могут быть также составленные протоколы об административном правонарушении. В журнал вносится запись: протокол об административном правонарушении, №, от какого числа, по какой статье, на гражданина (Ф. и.о.), дата рождения, место жительства, исходящая дата направления протокола. В райотделах была книга, куда вносился тот или иной материал, который передавался нарочным. Нарочный расписывался за получение, передавал в орган, рассматривающий дело под роспись. Сейчас такой книги нет, поэтому в дежурной части не всегда можно зарегистрировать материал. Кроме того, не все материалы проходят через дежурную часть – порой сообщения, заявления направляются по почте и регистрируются в секретариате. Могу предложить такой выход. Сопроводительное письмо регистрировать в секретариате и копию сопроводительной, где указаны №-ра протоколов, на кого они составлены, по какой статье, направлять в подразделение по исполнению административного законодательства (служба ОИАЗ). Сами протоколы направляются в комиссию по делам несовершеннолетних, а копия сопроводительной – в ОИАЗ.
Второй вопрос, связанный с взаимодействием комиссий и органов внутренних дел, это возврат протоколов.
Первой причиной возврата – составление протокола неправомочным лицом. Есть Приказ МВД № 000, в котором указаны должностные лица, уполномоченные составлять протоколы и осуществлять административные задержания.
Вторая причина – неправильное составление протокола. Под неправильным составлением протокола мы можем указать отсутствие тех данных, которые оговорены в статье 20.8. Например: установлено, что подросток достиг возраста 16 лет, а протокол почему-то составлен на его родителей. Или, например, не указано место, время, дата совершения правонарушения.
Третьей причиной является неправильное оформление материалов: отсутствуют реквизиты на других документах, прилагаемых к протоколу (углового штампа райотдела, круглой печати врача и т. п.).
Четвертой причиной является неполнота материалов. Это оценочная категория. Комиссия решает достаточно ли предоставленных материалов или нет. Например, если правонарушение связано с незаконным приобретением наркотических веществ, то необходима справка от эксперта, подтверждающая то, что данное вещество является наркотиком.
Оговаривается, что возвращаются материалы, которые не могут быть восполнены при рассмотрении дела.
Процессуальный документ, составляемый при возвращении протокола – определение. Кодекс не оговаривает – направляется определение вместе с протоколом, или протокол остается в КДН. Можно в сопроводительном документе указывать: «возвращается материал (указать какой) или протокол в связи с (указывается причина) для внесения изменений».
Кодексом дается трое суток для внесения соответствующих изменений.
По вопросу распределения обязанностей между РОВД и КДН по сбору доказательств.
В соответствии с п.7 ст.10 ФЗ «О милиции» на органы внутренних дел возложены обязанности осуществления производства по делам об административных правонарушениях. Производство – это стадии возбуждения дела, сбора доказательств, направления материалов по подведомственности, необходимость обеспечения явки и т. д. до исполнения наказания.
В Приказе МВД № 000 указано, что должностные лица ПДН обязаны в соответствии с законодательством обеспечивать сбор всех материалов, которые направляются в связи с совершением административного правонарушения, совершенных несовершеннолетними. а также их родителями (законными представителями).
В то же время, Положение о КДН и КоАП РФ дает комиссиям право истребовать сведения, приглашать граждан, должностных лиц для установления каких-либо данных.
Таким образом, обязанности возложены и на РОВД и на КДН. Необходимо договариваться о распределении полномочий в данном вопросе.
Теперь по вопросу достаточности доказательной базы.
Существуют доказательства, которые можно восполнить к моменту рассмотрения дела, а есть такие доказательства, которые невозможно восполнить. Например, без доказательств невозможно рассмотреть факт нахождения лица в нетрезвом состоянии.
Органы внутренних дел, прежде чем направить в комиссию материал, должны оценить достаточно ли будет этих доказательств или нет. Из-за другого отношения порой затягиваются сроки рассмотрения дела.
Рассмотрим понятия отложение дела и продление срока рассмотрения дела.
Отложить дело можно и на стадии подготовки дела, и на стадии самого рассмотрения дела в случаях, когда:
поступило заявление о самоотводе членов КДН, либо об отводах;
поступило заявление об отводе специалиста, эксперта и др.;
когда необходимо присутствие лица, поскольку от его показаний зависит разрешение дела;
необходимо истребование дополнительных сведений;
необходимо назначение и проведение экспертизы.
Наравне с этим, Кодекс называет случай, когда продлевается срок рассмотрения дела. Основания продления аналогичны основаниям отложения: ходатайства от участников производства и т. д.. Но есть существенная разница: возможно отложить дело и продлить срок рассмотрения, но можно отложить дело и не продлевать срок рассмотрения. Срок рассмотрения исчисляется с момента поступления дела в КДН (15 дней). Например, в случае поступления материала выясняется, что не хватает справки из школы. Это не длительное по времени действие. В таком случае не стоит продлевать, то выносится определение об отложении дела рассмотрением. Но по сути дела, отложение и продление срока – это два взаимосвязанных фактора. Назначая экспертизу, я не могу не продлить срок. Если продлевается срок, то дело не может быть продолжено производством, оно откладывается.
Следующий вопрос: должно ли направляться постановление комиссии по делу об административном правонарушении в органы внутренних дел?
Кодекс устанавливает, что постановление вручается под роспись, либо высылается по почте в течение трех дней лицу (его законному представителю), потерпевшему. Порой бывает так, что лицо уже неоднократно привлекалось к административной ответственности. Согласно Приказа № 000 лица, совершившие административное правонарушение, к которым применены административные наказания, ставятся на учет с заведением учетно-профилактической карточки. В этом случае комиссия обязана направить постановление в РОВД.
Ответы на вопросы комиссий по делам несовершеннолетних муниципальных образований области , заместителя начальника отдела паспортно-визовой службы ГУВД области «Порядок привлечения несовершеннолетних к ответственности по статье 19.15 КоАП РФ (проживание гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или регистрации) и проблемам правового положения детей, проживающих на территории области, но не являющихся гражданами РФ»
Комментарий к статье 19.15.
Протоколы составляются органами внутренних дел. Рассматриваются комиссиями по делам несовершеннолетних в случае, если субъектом правонарушения является лицо в возрасте от 16 до 18 лет.
В соответствии с Положением о паспорте гражданина Российской Федерации паспорт является основным документом, удостоверяющим личность; его должны иметь все граждане, достигшие возраста 14 лет, кроме военнослужащих, которые имеют удостоверения личности и военные билеты, выдаваемые командованием воинских частей и военных учреждений.
Проживание без паспорта означает, что лицо, обязанное иметь этот документ, или вовсе его не получало, или, утратив, не получает нового. Частный случай — проживание по недействительному паспорту. Недействительным признается паспорт, который пришел в явную негодность или не имеет фотографических карточек, других реквизитов; в котором искажены или содержатся неточные данные о владельце; выданный на фамилию, имя, отчество, которые лицо изменило. Недействительным является также поддельный паспорт.
В соответствии с Законом РФ от 01.01.01 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» граждане РФ обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства. Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утверждены постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г.
Контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации возложен на органы внутренних дел. Регистрация и снятие граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, на туристической базе, в больнице, другом подобном учреждении производятся по его прибытии и выбытии администрацией соответствующего учреждения.
Граждане, прибывшие дли временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 10 дней, обязаны в 3-дневный срок со дня прибытия обратиться к соответствующим должностным лицам за регистрацией и представить необходимые документы — паспорт, заявление по установленной форме, договор найма (поднайма), аренды (субаренды) жилого помещения или заявления лица, предоставляющего гражданину жилое помещение. Органы регистрационного учета в 3-дневный срок со дня поступления документов регистрируют таких граждан и выдают им свидетельство о регистрации.
В соответствии с федеральным законом право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации может быть ограничено: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на территориях, где введено чрезвычайное положение и т. п.
Нельзя признавать правонарушением и отсутствие при себе у гражданина паспорта, если он не находится в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на территориях, где введено чрезвычайное положение и т. п. (т. к. ни один нормативный акт РФ не предусматривает такую обязанность граждан), а также проживание без регистрации, если он находится вне места своего постоянного проживания менее сроков установленных вышеназванными нормативными актами.
Вопросы, связанные с проблемами гражданства
1. Семья, ранее проживавшая в Казахстане, приехала на территорию Саратовского района в 1993 году. Родители своевременно не приобрели гражданство РФ и теперь у их детей возникли проблемы с получением паспортов, с призывом в армию и другие. Что делать?
Необходимо определить правовой статус детей. Если они являются лицами без гражданства, они будут документированы видами на жительство лиц без гражданства, которые наряду с паспортом являются документамм, удостоверяющими личность. В данном случае они не могут быть призваны на срочную службу в ряды российской армии.
Если дети являются иностранными гражданами, они должны документироваться национальными заграничными паспортами посольствами тех государств, гражданами которых они являются. После чего им таже будет необходимо получить вид на жительство в России.
Согласно п.4 ст.7 ФЗ от 01.01.01 года «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные с гражданами Российской Федерации права на социальное обслуживание.
2. На территории района области проживает семья из 3 человек: отец – русский, гражданин Киргизии, мать – русская, гражданка Киргизии. Приехали на постоянное место жительства к родственникам и имеют временную регистрацию. Брак между ними зарегистрирован, но ребенок родился уже на территории района. Из-за отсутствия гражданства родители не могут получить единовременное пособие и в дальнейшем возникнут проблемы с получением паспорта. Что делать?
Ребенок, родившийся у родителей – граждан Киргизии, также является гражданином Киргизии, независимо от места рождения. Однако, гражданство ребенка не влияет на получение пособия на его рождение. Родителям надо узаконить свое проживание в России и получить вид на жительство в России. Имея вид на жительство в России, они будут пользоваться равными с гражданами России правами на социальное обслуживание. Кроме того, имея вид на жительство в России, семья может в дальнейшем приобрести гражданство Российской Федерации.
3. Могут ли дети получить гражданство РФ, если отец не является гражданином РФ, хотя проживает на территории России более 6 лет, а мать является гражданкой Азербайджана и регистрация по месту жительства у нее там же. Есть желание отца и несовершеннолетних быть гражданами РФ.
Заявление о приобретении гражданства Российской Федерации детьми подается их родителями – гражданами России. Из вопроса следует, что отец – лицо без гражданства (проживает в России), мать – гражданка Азербайджана (проживает в Азербайджане). Поэтому, в данном случае, дети могут приобрести гражданство России только вместе с одним из родителей (с согласия второго родителя).
Мать, проживая в Азербайджане, по вопросу приобретения гражданства России может обратиться в Посольств России в Азербайджане.
4. Семья беженцев из Чечни (старший брат и сестра). Родители пропали в Чечне, документов нет. Брат оформил опеку над сестрой, но через некоторое время был арестован за совершение преступления. Опека снята, девочка в приюте. Что делать по дальнейшему устройству ребенка?
В соответствии с законодательством о гражданстве Российской Федерации заявление о приеме в гражданство Российской Федерации ребенка, находящегося на полном государственном обеспечении в воспитательном или лечебном учреждении, учреждении социально защиты населения, либо другом аналогичном учреждении Российской Федерации, подается руководителем учреждения, в котором содержится ребенок.
5. Где можно перевести свидетельство о рождении несовершеннолетних на русский язык?
Издательство «Слово», нотариальные конторы, консульства, посольства.
[1] Межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве областит вышла с инициативной о соответствующих изменения в указанные областные законы (прим. аппарата МКДН).
