кандидат исторических наук, преподаватель
Самарского государственного экономического
университета
Ответы на вопросы заочной дискуссии
1. Какое содержание Вы вкладываете в понятия «местное управление», «местное самоуправление», «губернское управление», «губернская администрация»? Как соотносите их между собой?
В начале XX в. система местных органов управления на территории Европейской части Российской империи строилась на единых принципах. В пределах типичной губернии действовали правительственные (административные) учреждения, а также общественные (земские, городские и сословные) структуры. В отечественной историографии нет общего мнения на предмет того, стоит ли выделять общественные учреждения в качестве автономных структур или следует рассматривать их в качестве составной части системы местного государственного управления. Споры по этому вопросу начались еще в XIX в. и ведутся историками, юристами и политологами до сих пор.[1] На наш взгляд, понятия «местное управление» и «местное самоуправление» независимы друг от друга, что позволяет выделить две группы учреждений на местах. Первая группа входила в сферу влияния Министерства внутренних дел, которое решало практически все значимые вопросы их работы. В данном контексте именно эти органы следует обозначать понятием «органы местного (административного) управления», причем в их структуре можно выделить те учреждения, которые составляли ядро губернской администрации, где происходила выработка решений, а также те, которые являлись исполнителями этих решений по функциональным направлениям – административно-полицейскому и административно-судебному. К числу ключевых органов на губернском уровне относятся губернатор, губернское правление, губернское присутствие. Эти структуры осуществляли управление, координацию и общий контроль за учреждениями в губернии. Губернскому правлению во главе с губернатором подчинялись все полицейские учреждения, включая органы городской и уездной полиции. Губернское присутствие координировало деятельность уездных съездов и земских участковых начальников, осуществляющих судебно-административную деятельность.[2] Вторая группа учреждений отличается от первой определенной самостоятельностью в своей деятельности и принципом выборности служащих, данные органы следует именовать «органами местного самоуправления». К таковым принято относить земские, городские, и в какой-то степени сословные (дворянские и крестьянские) учреждения.
2. Каковы, на Ваш взгляд, критерии определения эффективности местного управления и отдельных местных государственных учреждений в ретроспективном анализе? Какие теории и методы в разработке проблемы эффективности местного управления кажутся Вам сегодня наиболее перспективными?
При начальном рассмотрении проблема оценки эффективности – это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений. Основным критерием в данном случае выступает оптимальное соотношение затрат и выходного результата. В рамках данного подхода исследователь выявляет максимальные отклонения показателей управленческой деятельности от нормативных, которые были изначально установлены самими администраторами, а в случае их отсутствия – от усредненных показателей системы. В этом могут помочь количественные методы, которые начинают активно применяться в исторической науке при рассмотрении вопросов государственного управления. Согласно клиометрическому подходу обработанные специальным образом количественные показатели позволяют выйти на принципиально новый, качественный, уровень анализа закономерностей исторического процесса, а также отойти от исключительно описательного подхода при рассмотрении тех или иных проблем.[3]
Накопленный опыт применения указанной методики в частности дал нам возможность провести сравнительный анализ губерний Среднего Поволжья на основании сведений, опубликованных Центральным статистическим комитетом МВД в годы Первой мировой войны.[4] Полученные результаты показали, что поволжские губернии отличались по площади, численности населения, количеству территориальных образований. Эти различия существенно влияли на нагрузку и эффективность работы представителей власти, что выражалось в определенных способах принятия и реализации решений, их оформлении в материалах делопроизводства, численности кадрового аппарата, уровне финансирования. Рассмотрение указанных вопросов способствует определению потенциала административной системы, то есть ее способности не только выполнять текущие функции, но и нести дополнительную нагрузку, а также адаптироваться к новым обстоятельствам.
Сфера применения количественных методов достаточно обширна, что позволяет изучать самые различные аспекты местного управления, а также делать выводы относительно его эффективности. Однако следует учесть, что государственное управление является специфичным видом деятельности и не всегда результат можно выразить в цифрах. Например, проблематично оценить такие показатели, как безопасность или удовлетворенность граждан властными структурами, поэтому количественные методы требуют дополнения. Деятельность государственных учреждений во многом зависит от того, какие цели перед государством ставятся обществом или его представителями. Эти цели могут быть зафиксированы в законах, программах, декларациях, манифестах, циркулярах и прочих документах, определяющих как политический курс всей страны, так и направления работы отдельного учреждения. Однако цели разных общественных групп могут не совпадать с целями правящих слоев. По мнению большинства историков, такова была ситуация в Российской империи в последние годы ее существования. Противостояние власти и общества, борьба различных политических сил значительно ослабили его изнутри, снизили эффективность реализации поставленных целей и задач, и этот фактор также следует учитывать.
Ретроспективный анализ государственных учреждений накладывает на исследователя обязательства учитывать исторический контекст, господствующую идеологию, уровень развития общества и экономики. Представляется не совсем корректной попытка переносить современные политические ценности на прошлые периоды и этапы становления государства. В исторической литературе, посвященной земским и городским учреждениям, встречается тезис о том, что повышение их роли в жизни государства могло дать положительный эффект. Однако в кризисный период Первой мировой войны, когда появились Военно-промышленный, Городской и Земский комитеты, ситуация была неоднозначной. Эти структуры создавались с ведома правительства, осуществляли свою деятельность при его поддержке и с течением времени приобрели черты органов государственной власти, выполняя их функции и получая финансирование из казны. Есть все основания полагать, что общественные организации сыграли роль стартовой площадки для политических сил в борьбе за власть в феврале – октябре 1917 г.
Таким образом, только комбинирование различных подходов может дать исчерпывающий ответ относительно эффективности местных учреждений и всей государственной машины в целом. На наш взгляд, исследователь имеет возможность давать оценку, не только сопоставляя достигнутые результаты управленческой деятельности с затраченными ресурсами, но и выявляя расхождение с декларируемыми целями, а также политическими ценностями, господствовавшими в исследуемый период. Представляется, что последние два подхода требуют разработки собственных методов или их привлечения из смежных наук.
3. Насколько, на Ваш взгляд, благоприятными, то есть способствующими высокой эффективности были формально-юридические условия функционирования местного управления Российской империи во 2-й половине XIX – начале XX вв.?
Рассмотрение законодательной базы местного управления Российской империи позволяет сделать шаг на пути определения эффективности его работы, поскольку правовые акты закрепляют структуру и функции местных государственных учреждений, определяют регламент взаимодействия власти и общества в стране и конкретном регионе. К началу XX в. нормативно-правовая база органов местного управления уже была сформирована. К системообразующим законодательным актам следует отнести «Свод губернских учреждений» и «Положение о земских участковых начальниках». Значительная часть правовых норм из «Свода губернских учреждений» основывалась на более ранних законодательных актах, что позволяет сделать вывод об архаизме правовой базы административных учреждений.[5] «Положение о земских участковых начальниках» было введено в 1889 г. на территории 43 губерний Европейской России. Положение не было статичным нормативным актом, правительство дополняло и дорабатывало его. В 1906 г. были отменены нормы, которые давали право земским участковым начальникам налагать арест до трех дней и штраф до шести рублей за неисполнение их распоряжений, что позволило сократить число злоупотреблений. Важным дополнением был закон о преобразовании местного суда от 01.01.01 г., который изымал из предмета ведения земских участковых начальников вопросы судопроизводства, восстанавливая принцип отделения исполнительной власти от судебной. Это свидетельствовало о развитии и совершенствовании нормативно-правовой базы для данных учреждений.
В 1881 г были введены положения усиленной и чрезвычайной охраны, действовавших во многих губерниях Российской империи вплоть до революции 1917 г. Они расширяли пределы власти местных административных органов. Особенно часто губернаторы прибегали к ним в годы революции гг. и во время Первой мировой войны, предпочитая решать подобным образом проблемы поддержания порядка в подведомственных им губерниях. После начала Первой мировой войны все внимание законодателей было сосредоточено на решении насущных вопросов снабжения армии и организации эффективной обороны государства. Вопросы организации деятельности органов местного управления как таковых не ставились в качестве первоочередных и необходимых. Таким образом, в начале XX в. наблюдалась явная диспропорция развития правовых норм в отношении различных элементов управленческих структур, законы не всегда соответствовали требованиям времени и зачастую менялись в зависимости от событий. Пробелы в нормативной базе компенсировались положением о чрезвычайной охране, что являлось дестабилизирующим фактором на местах, разрушало устоявшийся регламент взаимодействия власти и общества.
4. Насколько, на Ваш взгляд, социокультурный облик служащих благоприятствовал эффективному функционированию системы местного управления? Как Вы считаете, можно ли рассматривать профессионализацию корпуса государственных служащих в пореформенной России как безусловный показатель повышения эффективности управления?
Изучение социокультурных характеристик личного состава местной администрации позволяет понять потенциальную способность управленческого аппарата осуществлять свою деятельность. Речь идет только о потенциальной способности, поскольку в историографии существуют различные точки зрения на степень влияния образования, происхождения, имущественного положения, возраста чиновников и других факторов на качество работы чиновника и эффективность государственной власти.
Действительно к началу XX в. уже четко прослеживалась тенденция профессионализации и специализации государственной службы, которая проявилась в отходе дворянского сословия от лидирующей роли в чиновничьей среде. В частности это касалось наиболее массовых управленцев среднего звена в провинции – земских участковых начальников (VI класс).[6] Однако профессионализация отнюдь не была ключевым фактором и залогом эффективной работы государственного аппарата на местах. Основной проблемой было отсутствие официальной кадровой политики на уровне государства, направленной на удержание служащих и стимулирование их добросовестной работы. Особенно ярко это проявилось в годы Первой мировой годы, когда отсутствие отсрочек от призыва и низкое жалование вымывало из рядов чиновничества и полиции огромную массу сотрудников.[7] Меры 1912 г. по повышению оплаты труда не дали эффекта в долгосрочной перспективе, система мотивации не была рассчитана на затяжной кризисный период и власти не сумели быстро подстроить ее под реалии военного времени.
Также парадоксально, что несмотря на достаточно детальную регламентацию государственной службы согласно «третьему пункту» или статьи 788 «Устава о службе» и назначение на должность, и увольнение целиком зависели от воли начальников.[8] В законе отсутствовали статьи, предусматривающих наказание чиновников за коррупцию, были лишь нормы за расхищение государственных средств. В конечном счете подобная ситуация не способствовала эффективной работе органов местного управления и привлечению в них наиболее способных сотрудников, даже несмотря на то, что в начале XX в. для большинства населения уже не существовало серьезных правовых препятствий на занятия гражданской службой.
5. Как Вы считаете, сколь определяющим с точки зрения эффективности реализуемых механизмов власти был т. н. «личный стиль» управления, присущий конкретным руководителям регионального масштаба? Были ли в истории пореформенной России периоды и территории, когда и где личные характеристики руководителей региона в большей степени определяли эффективность управления, чем сложившаяся система управления?
Следует признать, что «личный стиль» управления лиц принимающих решения в рамках региона в большинстве случаев являлся лишь одним из факторов, влиявших на качество работы всей административной системы. Если же личные качества и определяли какой-то отдельный аспект деятельности, то наиболее ярко это проявлялось при взаимодействии местных властей с органами самоуправления и сословными учреждениями. Внести существенные коррективы в устройство провинциального аппарата руководители не имели возможности, бороться же с бюрократией в масштабах всей системы им было также не под силу. Проблема заключалась в том, что губернаторы ведали назначением должностных лиц до VI класса, что по сути выводило из под их влияния целый ряд значимых фигур в провинциальном аппарате, без деятельного участия которых трудно было что-то исправить. Средняя продолжительность работы губернатора в рамках одной губернии в конце-XIX – начале XX вв. составляла порядка 4-5 лет, за этот срок начальники губернии при желании могли вполне улучшить до некоторой степени работу провинциального аппарата. Однако деятельных начальников губерний было немного, одним из таковых был, например, , разработавший проект реформирования системы местного управления. Как правило, такие люди быстро пробивались на более высокие должности, но, даже получив их, не могли изменить сложившуюся административную систему управления.
6. Можно ли, на Ваш взгляд, считать губернатора реальным «начальником» губернии? Если нет, то чья фигура или совокупность фигур в губернии исполняла эту функцию? Была ли такая фигура на уровне уезда в пореформенный период?
Традиционно губернатор считается центральной фигурой в структуре губернской системы административного управления. Классическим тезисом стало признание двойственного статуса губернатора как личного представителя императора и вместе с этим как чиновника ведомства МВД. Также следует упомянуть сословную принадлежность губернаторов к дворянству, поскольку IV класс этой должности давал госслужащему право на потомственное дворянство. Губернатор обладал довольно обширными правами и обязанностями, однако механизмы их реализации не были четко формализованы. Пробелы в правовой базе компенсировались административной практикой, что давало по факту в руки губернатора практически неограниченные полномочия, которые реализовывались как правовыми, так и внеправовыми методами, например, за счет авторитета губернаторской должности. Как отмечал : «У нас все привыкло склоняться перед губернатором, и местные начальники привыкли, чтобы все пред ними склонялось».[9]
Однако начальник губернии не всегда имел желание вникать во все тонкости работы бюрократического аппарата, в этом ему помогал правитель канцелярии, чья должность была весьма значимой в системе административных органов. Этот чиновник был посвящен во многие тайны губернской администрации, на этой должности старались видеть лично преданных лиц. Зачастую «всесильный» правитель канцелярии играл роль alter ego губернатора и мог даже заменять его при решении некоторых дел. При губернаторе существовали внештатные чиновники, выполнявшие различные его поручения. Официально считаясь невысокими, эти должности на деле давали занимавшим их людям весьма широкие возможности влиять на принятие управленческих решений.[10] Иногда связь между патроном и чиновником перерастала в неформальные отношения, поскольку помощник также участвовал в решении сугубо личных и интимных дел. Непосредственное руководство губернским правлением осуществлял вице-губернатор, который часто замещал губернатора в его отсутствие. Это способствовало развитию в местной администрации так называемой «вице-губернаторской болезни», которая проявлялась в частичной подчиненности вице-губернатора губернатору. Вице-губернатор назначался МВД без участия начальника губернии, аналогично дело обстояло и с наградами. Подобная независимость требовала особой обходительности при отдаче распоряжений, иначе это могло вызвать личную обиду, способную перерасти в конфликт.[11]
Что касается уездной администрации, то по административно-полицейскому направлению ведущую роль играл уездный исправник, который принимал участие в деятельности почти всех коллегиальных учреждений. В рамках административно-судебного направления функционировали уездные съезды земских начальников, изначально продворянские учреждения, поэтому работа уездных съездов зависела от личности уездных предводителей дворянства. Если человек был деятельный, то его можно было считать в полном смысле слова хозяином своего уезда, поскольку все уездные власти находились у него в безусловном подчинении. Но зачастую они не имели ничего общего ни с хозяйством, ни с крестьянском бытом, поэтому инициативу при рассмотрении дел брал наиболее опытный или активный земский начальник. Также при каждом уездном съезде состоял секретарь, его роль в заседаниях была достаточно высока, поскольку от хорошей подготовки дел зависела скорость и качество работы учреждения.
7. Как Вы считаете, сопровождалось ли реформирование системы местного управления во 2-й половине XIX – начале XX вв. повышением ее эффективности? Целесообразны ли были многочисленные нереализованные проекты ее преобразований?
Если рассматривать в целом период 2-й половины XIX – начала XX вв., то, безусловно, необходимо обратить внимание на либеральные реформы х гг. – крестьянскую, земскую и городскую, а затем последовавшие за ними «контрреформы» х гг. В начале XX в. из значительных преобразований, повлиявших на систему местного управления, нужно отметить манифест 17 октября 1905 г. Все изменения осуществлялись государством в рамках проводимого каждым монархом собственного внутриполитического курса. Оценка эффективности реформ на столь протяженном периоде требует высокоуровневого анализа политических программ, поставленных в них целей, а также достигнутых результатов. Необходимо учесть, что каждый реформатор исповедовал собственные ценности, которые и служили ему ориентиром при осуществлении преобразований. Поэтому в рамках ведущейся дискуссии уместно говорить о тех проектах, которые специально ставили целью улучшение механизма работы местного управления. Однако вопросы о повышении эффективности для государства не были первоочередными и их обсуждение длилось годами без какого-либо действенного результата. В качестве примера можно привести проекты реформы полиции в период гг., которые привели к незначительному изменению в финансировании городской полиции в 1914 г., а также повышению классов полицейских должностей в 1916 г., почти накануне революции. Попытки адаптировать институт земских участковых начальников к изменившимся условиям в гг. также не имели особого успеха, все меры сводились лишь к борьбе за снижение расходов. Нельзя игнорировать сложившуюся в последние годы существования Российской империи ситуацию затяжного государственного кризиса, обострившегося в годы Первой мировой войны. В таких условиях проекты, направленные на улучшение местного управления, можно сравнить с работами по латанию дыр и модернизации судна, уже идущего ко дну во время шторма.
8. Каким образом, на Ваш взгляд, межведомственные противоречия отражались на эффективности местного управления? Способствовали ли они выработке консенсусных решений?
Межведомственные противоречия подразумевают собой столкновение интересов и конфликты административных учреждений на местах вследствие их подчиненности различным министерствам. Как правило причинами подобных ситуаций было то, что конфликт зрел в правительстве и уже после этого проявлялся в провинции, либо местные власти не могли самостоятельно решить вопрос о разграничении полномочий в следствие отсутствия формализованного регламента взаимодействия и затем выносили проблему на более высокий уровень. Например, в решении продовольственного вопроса в годы Первой мировой войны участие принимали как губернаторы в качестве представителей МВД, так и уполномоченные «Хлебармии» и Особых совещаний, подчиненные Министерству земледелия. На уровне министров конкуренция проявилась в стремлении подчинить этот вопрос своему ведомству. Почти все пять сменившихся в этот период министров внутренних дел так или иначе ставили продовольственный вопрос на повестку дня. Наиболее активным был министр , который в 1915 г. даже попытался перераспределить функции губернаторов и вице-губернаторов, чтобы дать возможность первым принять большее участие в решении проблемы заготовки и распределения продовольствия, хотя на практике это осталось нереализованным. В итоге статус уполномоченных оказывался выше губернаторского, что вызывало у начальников губернии открытую неприязнь к ним. Таким образом, отсутствие проработанного механизма взаимодействия и создание условий, когда одни органы конкурировали за власть с другими, не способствовало оперативному и эффективному разрешению возникающих вопросов.
9. Насколько, на Ваш взгляд, эффективны были механизмы взаимодействия губернской администрации с земскими и городскими органами управления, с сословными (дворянскими, крестьянскими) органами управления в пореформенный период?
Рассматривая механизмы взаимодействия губернской администрации с земскими и городскими органами управления следует отметить, что во второй половине XIX в. государство только находилось в процессе поиска наиболее эффективных методов управления, поэтому целесообразно сосредоточить внимание на начале XX в., когда более или менее устойчивые формы администрирования уже были найдены. Характерной чертой взаимоотношений губернских властей с органами самоуправления было стремление к максимальной опеке и пресечению попыток любой активности на местах, имеющей политический оттенок. Противоречие заключалось в том, что наделив самоуправления хозяйственными функциями, правительство опасалось в них роста крамолы, как побочный эффект подавлялась инициатива местных сообществ. В итоге создавалось искусственное противостояние администрации и самоуправления, которое выливалось в споры по разделению хозяйственной ответственности. Так, долгое время камнем преткновения была городская полиция, которая подчинялась МВД, но наполовину содержалась за счет городских средств. Лишь с 1914 г. правительство стало полностью финансировать правоохранительную деятельность в городах, что должно было позволить высвободить значительные средства на благоустройство и развитие инфраструктуры в поселениях.
Взаимоотношения с сословными органами управления имели свою специфику. Должности предводителей дворянства не оплачивались государством. С одной стороны, это делало их независимыми от местных властей, а с другой, слабо мотивировало для активного участия в управлении губернией. В таких условиях большую роль играли личности как губернатора, так и предводителя, определявшие их сферу интересов, а также модели взаимодействия. Когда оба поста занимали харизматичные, но своенравные лица, то между губернатором и предводителем дворянства наблюдалась конкуренция за авторитет. Что касается крестьянских самоуправлений, то опека над ними осуществлялась с помощью земских начальников, комплектовавшихся из дворян. Авторитет земских начальников в уезде был в большинстве случаев невелик не только в крестьянской среде, но и среди других классов населения, и даже среди должностных лиц разных ведомств».[12] Сами крестьяне негативно отзывались о чиновниках в связи с имевшими место злоупотреблениями властными полномочиями и произволом.
10. Каковы были, на Ваш взгляд, наиболее характерные для местного управления механизмы власти, т. е. способы принятия и реализации решений? Насколько самостоятельной, на Ваш взгляд, была роль канцелярских работников в этом процессе?
Для анализа способов принятия решений и их реализации наиболее интересны центральные губернские учреждения. Так, высшим учреждением в регионе являлось губернское правление, от эффективности его организации и работы зависела стабильность губернии. Согласно закону в губернском правлении существовало два способа принятия решений – коллегиальный, общим присутствием, а также единоличный, по мнению председателя или руководителя соответствующего направления. Круг вопросов, входивший в компетенцию каждого должностного лица, был четко ограничен.[13] Однако правоприменительная практика могла отличаться от того, что было в действительности. Именно возможное и реальное несоответствие является предметом дискуссии в историографии.
С технической точки зрения коллегиальность подтверждалась созданием специального журнала, обладающего всеми атрибутами официального документа – подписями, датой, изложением мнений и сути вопроса. Каждое журнальное постановление готовилось в недрах канцелярии именно губернского правления, оформлялось в соответствии со всеми требованиями к официальному документу, утверждалось губернатором.[14] Однако между техническим оформлением и способом решения вопроса имеется определенное различие, на что и указывали дореволюционные исследователи.[15]
С точки зрения полномочий губернатор мог превышать их, когда не созывал коллегии и единолично решал те вопросы, которые должны были решаться общим присутствием; навязывал свою точку зрению остальным участникам заседания. Оба варианта были возможны, если остальные члены заседания не могли противостоять начальнику губернии. Поэтому на первый план выступали неформальные средства воздействия и личности должностных лиц, их желание отстаивать свою точку зрения. Что касается реализации уже принятых решений, то в этом важную роль играла система обратной связи между учреждением и непосредственным исполнителем, которая позволяла его контролировать. Следует признать, что в начале XX в. внешний контроль за провинциальной административной системой практически отсутствовал, поскольку осуществлялся лишь со стороны местных дворянских элит, МВД покрывало просчеты чиновников, внутренний же был формален и крайне ослаблен.[16]
11. Имела ли, на Ваш взгляд, система местного управления пореформенной России отработанные каналы «обратной связи» с жителями региона для корректировки уже принятых решений?
Что касается каналов «обратной связи» с жителями региона, то следует упомянуть о следующих основных видах. В первую очередь это были письменные жалобы населения на неправомерные действия чиновников на имя вышестоящих лиц, как правило, губернатора, который не имея возможности вникать в суть каждой жалобы переправлял ее своим подчиненным. Учитывая тот факт, что в дореволюционной России отсутствовала действенная внутренняя система контроля за качеством управления и исполнения решений, то эффект от данного канала был невелик. Другим каналом мог быть негласный контроль за настроениями населения в провинции, который осуществляли органы политической полиции, занимавшие особое положение в системе государственного управления. Однако в начале XX в. губернские жандармские управления представляли собой независимую от местных органов власти систему учреждений. Правовое положение ГЖУ было таково, что вносило ряд сложностей в их работу и взаимоотношения с местной администрацией. Таким образом, почти единственным очевидным способом достучаться до власти были народные выступления, которые констатировали наличие уже имевшихся проблем и не позволяли местной администрации своевременно их предупреждать.
12. Какова была, на Ваш взгляд, эффективность «обратной связи» между центром и регионами во 2-й половине XIX – начале XX вв.? Насколько адекватно было информировано руководство государства о деятельности местных властей?
Надлежащая работа учреждения или должностного лица во многом зависит от степени контроля, осуществляемого со стороны независимых структур. Поскольку центральной фигурой местной администрации был губернатор, то уместно остановиться на механизме контроля именно над ним. Губернатор был обязан предоставлять императору ежегодный отчет о положении дел в губернии. Однако в правительстве постоянно ими были недовольны, указывалось на их однообразие, повсеместно одни и те же факты, касающиеся административного устройства, численности и состава населения, географического положения и принадлежности к климатической зоне, перепечатывались из года в год.[17] По большому счету информативность отчета зависела от честности губернатора и его желания сообщить о существующих проблемах, то есть это было малоэффективным средства контроля. Данный механизм позволял управлять ситуацией в долгосрочной перспективе, но в кризисные годы его было недостаточно для оперативного реагирования.
Как правительственный чиновник губернатор подвергался сенатским ревизиям, однако МВД покрывало губернаторов, за свои нарушения они не привлекались к ответственности.[18] В начале XX в. ситуацию усугубило то обстоятельство, что сенатские ревизии проводились лишь на национальных окраинах Российской империи и не затрагивали губернии коренной России, а незадолго до Первой мировой войны Сенат передал рассмотрение жалоб на губернаторов в МВД, т. е. независимой инстанции уже не было. Таким образом, контроль за правомерностью действий начальников губерний со стороны высших правительственных учреждений в последние годы существования Российской империи практически отсутствовал.
Как представитель дворянства губернатор был обязан считаться с мнением местных дворянских элит, иначе они могли сообщать порочащие его сведения в столицу по своим, неофициальным каналам.[19] Например, Среднее Поволжье являлось аграрным регионом, обширные землевладения позволяли дворянам принимать активное участие в управлении на местах. Предводители дворянства входили в ряд губернских и уездных учреждений и обеспечивали участие общественности при решении административных вопросов. Так, в годы революции гг. самарский губернский предводитель дворянства , недовольный бездействием губернатора , сумел добиться приема у министра внутренних дел и убедить его в необходимости замены губернатора более способным лицом.[20] Таким образом, к началу XX в. высшее руководство страны уже не могло рассчитывать получать достоверную и оперативную информацию о деятельности местных властей по официальным каналам, неформальные источники также не гарантировали ее поступление.
13. Как Вы считаете, наблюдался ли в пореформенный период процесс снижения уровня коррупции и волокиты в системе местного управления империи?
Вопрос о снижении уровня коррупции и волокиты в системе местного управления является дискуссионным. Проводя исследование административных органов и полиции в годы Первой мировой войны, мы выявили, что в указанный период учреждения были подвержены тем же проблемам, что и на предшествующем этапе. Так, общий профессиональный уровень полиции был невысок, отношение к службе у многих полицейских было не соответствующим декларируемым нормам. Была распространена практика подписывать бумаги, не читая их. Служащие халатно относились к исполнению своих обязанностей, что проявлялось в утерях документов. Это было общим явлением, как для рядовых, так и для руководящих должностей. Тяжелое материальное положение не только позволяло чинам полиции закрывать глаза на правонарушения, но и толкало их самих на преступления, растраты и взятки. Однако в связи с недостатком кадров провинившиеся, как правило, отделывались незначительными наказаниями. Аресты заменялись арестами с исполнением обязанностей, что, по сути, делало наказание не более чем пустой формальностью.
Также представляется сомнительным тезис о том, что в начале XX в. делопроизводство могло вестись более качественно и эффективно. Усложнение общественных отношений влекло за собой увеличение нагрузки на имеющиеся органы и создание новых учреждений, что требовало определенных затрат на взаимодействие с ними. Только на институт земских начальников была возложена целая масса новых функций, связанных с проведением аграрной реформы Столыпина, социальным обеспечением, предоставлением различной статистической отчетности, справочной информации и т. п. Жалобы на задержку сведений от них были повсеместны, финансирования не хватало. Даже с учетом изъятия судебных функций в 1912 г. нагрузка на чиновников оставалась чрезмерной. Каких-то кардинальных мер для борьбы с негативными явлениями правительством не предпринималось, что не позволяет усматривать положительной тенденции в решении указанных проблем.
14. В чем именно, на Ваш взгляд, заключалась поволжская и уральская управленческая специфика в пореформенный период? Как Вы считаете, какова, в управленческом контексте, суть понятия «внутренняя периферия» применительно к Урало-Поволжскому региону? В чем, на Ваш взгляд, заключалась управленческая специфика иных регионов империи?
Управленческая специфика поволжского региона определялась, с одной стороны, сложившимися административно-территориальными границами, а с другой, аграрным характером экономик губерний Среднего Поволжья, что сказалось на деятельности местных властей, характере их взаимоотношения с провинциальным обществом. Административно-территориальное устройство региона существенным образом влияло на возможность губернских властей эффективно решать возникающие проблемы. В начале XX в. в губерниях Среднего Поволжья уже четко прослеживались проблемные уезды, участки и станы, где число населения на представителя власти превышало в разы установленные нормы.[21] Наибольшая диспропорция наблюдалась в самой крупной Самарской губернии, где помимо этого большая нагрузка ложилась на уездное звено управленческих структур, в то время как в Пензенской губернии основная тяжесть падала на центральную губернскую администрацию. Решение этой проблемы требовало увеличения кадрового состава или изменения границ территориальных образований.
Поволжские губернии входили в число аграрных губерний, поэтому на первый план перед административным аппаратом были поставлены приоритетные задачи по охране правопорядка, решению аграрного вопроса, организации землеустроительных мероприятий. В годы Первой мировой войны богатые хлебом поволжские губернии выступили в качестве поставщика провианта для армии, на их территории размещались раненные и беженцы. Отсутствие в Поволжье мощной промышленной базы потребовало привлечения административных органов в работах по оборудованию фабрик и заводов для производства боеприпасов.
Наличие в регионе крупных дворянских землевладений обуславливало более высокую степень участия первенствующего сословия в делах управления губерниями. Например, самарский предводитель дворянства оказывал влияние на назначение губернаторов, занимал пост члена Государственного совета, а в последствие даже стал министром земледелия. Несмотря на оскудение дворянского сословия и малой привлекательности государственной службы дворяне по-прежнему занимали ключевые посты в губернской администрации, однако в последние годы существования Российской империи проблемы с комплектованием учреждений чиновниками-дворянами в Поволжье были на лицо.
15. Каков, на Ваш взгляд, информационный потенциал федеральных и местных архивов при изучении эффективности системы местного управления пореформенной России? Как Вы считаете, насколько информативны сохранившиеся материалы ревизий органов местного управления для оценки эффективности последних?
Информационный потенциал федеральных и местных архивов при изучении эффективности системы местного управления пореформенной России достаточно велик, поскольку в них сохранилась ценная группа источников – делопроизводственные материалы административных учреждений, освещающие различные направления их деятельности. Материалы фондов Совета министров, Канцелярии министра внутренних дел, Департамента общих дел МВД позволяют выявить условия функционирования системы губернских учреждений и события влияющие на них, а также содержат документы, касающиеся структуры органов местного управления, решения организационных вопросов, полиции, личного состава.[22]
Фонды канцелярий губернаторов содержат сведения о структуре, составе учреждений, включая циркуляры и предписания министерств, формулярные списки, ведомости, деловую переписку, освещающую деятельность начальников губерний, их позицию по отношению к тем или иным проблемам.[23] Фонды губернских правлений содержат журналы общего присутствия, формулярные списки служащих, указы и циркуляры вышестоящих учреждений, переписку с уездными полицейскими учреждениями, дела по полицейской части.[24] Эти документы позволяют изучить кадровый состав, механизмы принятия решений и их оформление в делопроизводственной документации, финансирование и направления деятельности административных структур.
Фонды губернских присутствий содержат формулярные списки земских начальников, материалы ревизий их делопроизводства, циркуляры вышестоящих учреждений, делопроизводственные материалы по различным направлениям работы нижестоящих структур.[25] Дела из этих фондов позволяют в достаточной мере реконструировать деятельность административно-судебных органов в сельской местности, включая уровень уездных съездов и земских участковых начальников. Однако следует отметить, что сохранность этих источников по различным губерниям не одинакова, например, в архивах зачастую отсутствуют издания по годам различных губерний, что требует привлечения дополнительных материалов.
[1] Ковешников и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002. С.14-18.
[2] Ерошкин государственных учреждений дореволюционной России. М, 1983. С.283-285.
[3] , Бородкин методы в исторических исследованиях. М., 1984. С.14-16.
[4] Старков административно-территориального устройства Российской империи в начале XX века (на примере губерний Среднего Поволжья) // Наука. Творчество. IV Международная научная конференция. 2008 г. В 2 т. Самара, 2008. Т.1. С.152-156.
[5] Любичанковский -функциональный подход к истории местного управления Российской империи ( гг.). Оренбург, 2005. С.112.
[6] Либерман института земских начальников // Вопросы истории. 1976. №8. С.201-204.
[7] Старков местной администрации в годы Первой мировой войны (на материалах Среднего Поволжья) // Самарский земский сборник. 2008. №1 (17). С.50-55.
[8] Корве чиновник и его судьба. СПб., 1905. С.38.
[9] Чичерин современных вопросов. М., 2002. С.194.
[10] Матханова и неформальная иерархия губернского чиновничества в XIX веке // «Сибирь – мой край…»: Проблемы региональной истории и исторического образования. Новосибирск, 1999. С.166.
[11] Кошко губернатора. Новгород–Самара–Пенза. Пг., 1916. С. 140; Из уцелевших воспоминаний. : В 2-х кн. Нью-Йорк, 1955. Кн.2. С.190.
[12] Воспоминания. . Воспоминания о внутренних делах Российской Империи // Вопросы истории. 2005. №2. С.84-85.
[13] Свод законов Российской империи. Т.2. Ст.496-501.
[14] Любичанковский администрация и проблема кризиса власти в позд-неимперской России (на материалах Урала, гг.). Самара-Оренбург, 2007. С.213.
[15] Гессен местного управления. СПб., 1904. С.50.
[16] Старков контроля над деятельностью местных органов управления в Российской империи конца XIX – начала XX века // Научный Молодежный ежегодник. Ч.1. Самара, 2008. Вып.3. С.246-254.
[17] Наместник и слуга // Отечественная история.1993. №1. С.206.
[18] Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905. С.339.
[19] «Статусные фигуры» уездной администрации в конце XIX – начале XX вв. // Судьбы малых городов. Тула, 2000. С.62.
[20] Из уцелевших воспоминаний. : В 2-х кн. Нью-Йорк, 1955. Кн.2. С.33-35.
[21] Старков административно-территориального устройства Российской империи в начале XX века (на примере губерний Среднего Поволжья) // Наука. Творчество. IV Международная научная конференция. 2008 г. В 2 т. Самара, 2008. Т.1. С.152-156.
[22] РГИА. Ф.1276. Совет министров; РГИА; Ф.1282. Канцелярия министра внутренних дел; РГИА. Ф.1284. Департамент общих дел МВД.
[23] ГАСО. Ф.3. Канцелярия самарского губернатора; ГАУО. Ф.76. Канцелярия симбирского губернатора; ГАПО. Ф.5. Канцелярия пензенского губернатора.
[24] ГАСО. Ф.1. Самарское губернское правление; ГАУО. Ф.88. Симбирское губернское правление; ГАПО. Ф.6. Пензенское губернское правление.
[25] ГАСО. Ф.4. Самарское губернское присутствие; ГАУО. Ф.83. Симбирское губернское присутствие; ГАПО. Ф.53. Пензенское губернское присутствие.
