Опыт осуществления жилищных реформ В Рязани, Владимире, Петрозаводске и Волхове

Жилищная реформа

ОПЫТ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНЫХ РЕФОРМ

В РЯЗАНИ, ВЛАДИМИРЕ, ПЕТРОЗАВОДСКЕ И ВОЛХОВЕ

По материалам Института экономики города,

подготовленным Маргаритой Пинегиной и Ольгой Ким

Перед городами-участниками проекта ставятся очень жесткие требования в области осуществления жилищных реформ. В каждом из городов проводятся комплексные преобразования, затрагивающие передачу ведомственного жилищного фонда муниципалитету, реформирование структуры управления жилищным сектором, повышение уровня оплаты жилья и коммунальных услуг за счет населения, совершенствование работы службы жилищных субсидий, создание товариществ собственников жилья, организацию конкурсов на обслуживание ведомственного жилищного фонда. Большинство городов прошли длинный, более чем двухлетний путь осуществления реформ. Это дает возможность обобщить их опыт, определить складывающиеся тенденции и сделать определенные выводы В данной статье представлен опыт проведения жилищных реформ в четырех городах: Рязани, Владимире, Петрозаводске и Волхове. Все эти города с самого начала были отобраны для участия в проекте, и консультантом по жилищной реформе во всех из них является Институт экономики города - организация, известная своими активными действиями по содействию преобразованиям в жилищном секторе российских городов.

Повышение уровня оплаты жилья за счет населения

Эти реформы во всех городах рассматриваются как наиболее болезненные, сложные, а иногда и социально неприемлемые. По данным Института экономики города, в целом по России уровень оплаты жилья и коммунальных услуг за счет населения в большинстве российских городов находится в интервале от 20 до 40%. В рассматриваемых городах этот уровень колеблется от 30 до 40% (более низкий показатель лишь в г. Владимире), тем самым на общероссийском фоне их можно рассматривать как “передовиков”. Одновременно совершенно очевидно, что даже в этих городах возможности увеличения уровня оплаты за счет населения далеко не исчерпаны. Это показывают данные о доле семей, получающих жилищные субсидии. В большинстве городов этот показатель находится в интервале от 2 до 6 процентов. Это значит, что города нерационально используют свои бюджетные средства, в одинаковой степени дотируя и бедные, и весьма зажиточные семьи. Между тем, целесообразно предоставлять помощь именно тем, кто действительно в ней нуждается, повышая при этом участие в оплате жилья и коммунальных услуг со стороны более обеспеченных семей, которые способны без особого ущерба понести эти дополнительные расходы.

Единственным исключением является город Петрозаводск, где доля семей, получающих жилищные субсидии, приближается к 15%. Уровень покрытия затрат за счет населения в этом городе устойчиво держится на уровне 40% и выше. При этом тарифы на тепло чрезвычайно высоки, поскольку ТЭЦ, отапливающая город, работает не на газе, а на мазуте. Население рассматривает платежи за жилье и коммунальные услуги как вторую по значимости статью расходов в семейном бюджете после питания, а в ряде случаев ставит их и на первое место. В этих условиях четкая работа службы жилищных субсидий является необходимой предпосылкой повышения уровня оплаты жилья за счет жильцов. В 1996 г. в Петрозаводске проделана большая работа по развитию этой службы. В различных районах города открыты пять новых филиала центра жилищных субсидий (четыре стационарных и один выездной), количество сотрудников увеличилось с 6 до 19 человек. В результате удается избегать длинных очередей за субсидиями и не провоцировать дополнительное недовольство населения в периоды пересмотра тарифов. При этом совершенно очевидно, что дополнительные расходы, связанные с совершенствованием работы центра жилищных субсидий и непосредственно выдачей самих субсидий несопоставимо меньше, чем дополнительные доходы, получаемые городским бюджетом, которые могут быть направлены на улучшение качества обслуживания и условий жизни населения.

Более подробные данные об организации службы жилищных субсидий в городах-участниках проекта представлены в таблице 1. Обращает на себя внимание тот факт, что практически во всех городах служба жилищных субсидий организуется при администрации. При этом в двух городах она не входит в состав той структуры в городской администрации, которая занимается управлением жилищно-коммунальным хозяйством. Это позволяет сделать социальную защиту населения в этой области независимой от узковедомственных интересов жилищного хозяйства. Одновременно опыт функционирования службы жилищных субсидий в составе муниципального жилищного предприятия в одном из городов подтвердил, что в этом случае процесс предоставления жилищных субсидий оказывается под воздействием интересов этого предприятия, для которого выдача субсидий негативно сказывается на его финансовом положении. Поэтому в ближайшее время в этом городе подчиненность службы жилищных субсидий будет также изменена.

Проведение конкурсов на обслуживание жилищного фонда

Хотя переход на конкурсное обслуживание муниципального жилищного фонда предусмотрен Указом Президента и другими нормативными актами, еще немногие города попробовали на практике внедрить эту процедуру. Города-участники проекта в этом плане занимают явно лидирующие позиции. В городе Рязани, где сейчас проводится четвертый конкурс, эту процедуру можно считать почти рутинной. Да и в других городах уже проведено не менее двух конкурсов. Общая характеристика перехода городов на конкурсное обслуживание представлена в таблице 2.

Наиболее частое опасение при организации конкурса состоит в том, что в нем просто некому будет участвовать. Нет фирм, заинтересованных заниматься обслуживанием жилья и имеющих необходимую квалификацию в этой области. Многие считают, что переход на конкурсное обслуживание будет возможен только тогда, когда население будет покрывать 100% затрат. Практика показывает, что эти опасения неосновательны. Ни один из более чем 10 проведенных конкурсов не сорвался из-за отсутствия участников. Интерес к конкурсам проявляют как муниципальные и государственные предприятия, так и частные фирмы. В основном обслуживание жилья является привлекательной сферой для двух типов фирм: либо это строительные тресты, теряющие объемы работ и заинтересованные искать смежные сферы деятельности; либо фирмы, организованные в период кооперативного движения людьми, ушедшими из сферы жилищно-коммунального хозяйства, и возвращающиеся теперь к своим “истокам”. С точки зрения количества участников конкурса рекорд принадлежит Рязани: 13 фирм, из них 10 частных. Но и в большинстве других конкурсов участвовало не менее 5-7 предприятий разных форм собственности. Лишь в одном случае на два лота из трех не нашлось претендентов.

Города придерживались разной стратегии в решении вопроса о том, какой жилищный фонд выносить на конкурс. Здесь возможен как более “жесткий”, так и более “мягкий” вариант. В случае “жесткого” варианта на конкурс выносится жилищный фонд, который до того обслуживался одной из муниципальных жилищно-эксплуатирующих организаций, то есть новые фирмы, приходящие в эту сферу, могут непосредственно отобрать объемы работ у существующих РЭУ или ЖЭУ, а то и вообще вытеснить худшие из них с рынка. В случае “мягкого” варианта на конкурс выносится жилищный фонд, передаваемый предприятиями в муниципальную собственность, то есть новые фирмы не отбирают непосредственно “кусок хлеба” у существующих организаций и представляют для них лишь потенциальную угрозу. Хотя в случае “жесткого” варианта организация конкурсов вызывает большее сопротивление со стороны существующих структур, опыт показывает, что успешное проведение конкурсов возможно при использовании как одного, так и другого подхода. Так, в г. Волхове, где весь ведомственный жилищный фонд был принят в муниципальную собственность до начала перехода на конкурсное обслуживание, фирмы, выигрывавшие конкурсы, отбирали соответствующие объемы работ у муниципального предприятия-монополиста (единственного на весь город). В Петрозаводске и Рязани на конкурс выносился как ведомственный, так и муниципальный фонд. Во Владимире было принято решение, что весь ведомственный жилищный фонд, передаваемый в муниципальную собственность, обслуживается на конкурсной основе.

Различными были и подходы городов к организации конкурсов. Здесь можно выделить две основные тенденции. Первая характерна в основном для тех городов, где организована сильная служба заказчика, ликвидированы тресты и четко проведено разделение функций по управлению и обслуживанию жилья между заказчиком и подрядчиком. В этом случае на конкурс в основном выносились небольшие пакеты домов, в конкурсе принимали участие не очень крупные фирмы, и функции этих фирм по большому счету сводились к чисто испольнительским (эксплуатационным). Такой подход был характерен, например, для таких городов, как Рязать и Владимир. По-другому складывалась ситуация в тех городах, где реформы в сфере управления ЖКХ не завершены, функции заказчика и подрядчика не разделены до конца, и в сфере обслуживания жилья все еще существуют крупные муниципальные структуры, не только эксплуатирующие, но и управляющие жилищным фондом. Здесь на конкурс предпочитали выставлять большие пакеты домов, которые вызывали интерес у крупных, серьезных фирм. Эти фирмы брали на себя не только чисто исполнительские, но и значительную часть управленческих функций. Фактически в таких городах, как Петрозаводск и Волхов, проводились конкурсы не просто на обслуживание жилья, но и на управление им. Место еще не созданной службы заказчика для части жилищного фонда, выставленного на конкурс, занимала управляющая компания (частная в одном случае и АО с участием муниципалитета в другом), в процессе конкурсного отбора доказавшая свои возможности эффективно работать в этой области.

При проведении конкурсов возможно использование двух различных подходов к оценке предложений участников. В первом случае фиксируется тариф, который город готов платить за обслуживание жилищного фонда, и предложения фирм сравниваются с точки зрения качества и объема услуг, предлагаемых за эту цену. Во втором случае устанавливается объем работ, который город хотел бы получить, и фирмы конкурируют по цене. Опыт проведения конкурсов показывает, что новые, в первую очередь частные фирмы в этой области соглашаются работать на 20-30% дешевле, чем существующие РЭУ и ЖЭУ. При этом в основном они не требуют 100%-го финансирования для проведения работ, а соглашаются на такие же финансовые условия, в которые поставлены муниципальные предприятия. Особенно “сговорчивыми” частные фирмы оказываются в тех случаях, когда платежи населения составляют не менее 40-50% затрат на обслуживание жилья; и эти фирмы либо сами собирают платежи, либо знают, что перечисление этих платежей им гарантировано. В практике рассматриваемых городов не было ни одного случая, чтобы договор на обслуживание жилья был расторгнут по инициативе частной фирмы по причине задержки платежей либо других проблем во взаимоотношениях с городской администрацией (к сожалению, случаи расторжения договоров со стороны администрации были, например в г. Рязани).

Опыт проведения конкурсов на обслуживание жилья показал, как важно строго придерживаться тех “правил игры”, которые устанавливаются городской администрацией при проведении конкурса. Нарушение этих правил подрывает доверие фирм, желающих заняться обслуживанием жилья, к городской администрации и может превратить конкурсы в чистую формальность. Такие факты, как уменьшение размера пакета домов уже после завершения конкурса, затягивание процесса заключения договоров с победителями, откровенная дискриминация частных фирм в процессе и после проведения конкурса не могут не вызвать негативной реакции у потенциальных претендентов. Одновременно избежать подобных нарушений оказывается достаточно непросто, и для этого необходима политическая воля городского руководства и его строгий контроль за процессом проведения конкурсов.

Создание товариществ собственников жилья (кондоминиумов)

Товарищества собственников жилья начали создаваться во всех городах-участниках проекта. Больше всех их зарегистрировано в г. Рязани, которая является пионером в данной области. Достаточно активно этот процесс пошел и в г. Владимире. Процесс создания кондоминиумов представлен в таблице 3.

Активность процесса создания товариществ собственников жилья зависит от многих факторов. Не последнюю роль здесь играют те условия, которые создаются городской администрацией. Так, в Рязани, где процесс создания товариществ протекал наиболее быстро, для него были созданы благоприятные финансовые и организационные предпосылки. Товарищества были освобождены от ряда платежей при регистрации и от уплаты местных налогов. В составе городской администрации действует группа из 3-х человек, которая не только оказывает помощь всем желающим зарегистрировать товарищество, но и помогает уже созданным товариществам решать их наболевшие вопросы. В то же время в г. Петрозаводске товарищества не имеют никаких льгот при регистрации и уплате налогов. В городской администрации вообще нет сотрудников, в чьи обязанности входила бы поддержка товариществ. В результате процесс их создания протекает чрезвычайно медленно.

Опыт функционирования уже созданных товариществ показывает, что они стремятся как можно более рационально использовать имеющиеся у них финансовые средства. Многие из них отказались от услуг муниципальных эксплуатационных предприятий как недостаточно качественных и чересчур дорогостоящих. В качестве альтернативы товарищества либо набирают собственный минимальный штат сотрудников для текущего обслуживания здания, либо заключают договор с частной фирмой, либо переходят на самообслуживание. При необходимости осуществления дорогостоящих работ многие товарищества тщательно исследуют местный рынок материалов и услуг, стараясь найти достаточно дешевого подрядчика, обеспечивающего хорошее качество работ. Естественно, это становится возможным, только если дотации из муниципального бюджета поступают на счет самого товарищества, а не в ЖЭУ или РЭУ, что полностью лишает товарищество возможности выбора наиболее эффективных вариантов своей деятельности.

Одной из новых тенденций является создание товариществ на базе нового строительства. В некоторых городах вновь построенные дома вообще не принимаются в муниципальную собственность, а застройщик обязывается либо в ходе строительства, либо после его завершения создать и зарегистрировать товарищество собственников жилья. Как видно из таблицы, все зарегистрированные товарищества в г. Владимире созданы на базе нового строительства. За счет того же источника осуществлялся основной прирост товариществ в г. Рязани в 1996 г.

Даже столь беглый анализ основных достижений и проблем преобразований в жилищном секторе показывает, что жилищная реформа многовариантна, и при сохранении общего направления развития каждый из городов вносит свои решения, подходы, находки в копилку общего опыта. В последующих выпусках бюллетеня мы познакомим вас более подробно как со специфическим опытом каждого из городов, так и с подходами к решению общих проблем в ходе жилищной реформы.

Контактные телефоны Института экономики города: ; .

Таблица 1: Организация службы жилищных субсидий

ГОРОДА
ПОКАЗАТЕЛИ	РЯЗАНЬ	ВЛАДИМИР	ПЕТРОЗАВОДСК	ВОЛХОВ
Подчиненность	финансово-экономический департамент городской администрации	департамент социальной политики в администрации города	отдел социальной защиты населения в администрации города	МПЖХ (муниципальное предприятие жилищного хозяйства)
Количество филиалов в городе	5	4	5 (+1)	1
Общее количество сотрудников	11	13	19	2
Примечания	субсидии получают менее 2% семей		по сравнению с 1995г. количество филиалов увеличилось на 5 (4 стационарных и один выездной) и количество сотрудников - на 13 человек	в ближайшее время будет передан в муниципальное учреждение РКЦ

Таблица 2: Проведение конкурсов на обслуживание жилищного фонда

ПОКАЗАТЕЛИ		ГОРОДА
	Рязань	Владимир	Петрозаводск	Волхов
количество проведенных конкурсов	3	2	2	2
доля муниципального жилищного фонда, обслуживаемого на конкурсной основе (%)	11	10	16	14
фонд, выставленный на конкурс	1-й конкурс 2-й конкурс 3-й конкурс	муниципальный муниципальный ведомственный	ведомственный, МЖК ведомственный -	ведомственный муниципальный -	муниципальный муниципальный -
количество пакетов домов, выставленных на конкурс	1-й конкурс 2-й конкурс 3-й конкурс	4 3 3	4 2 -	3 1 -	1 2 -
количество участников конкурса (в т. ч. частных фирм)	1-й конкурс 2-й конкурс 3-й конкурс	7(4) 13(10) 5(4)	7(7) 4(4) -	5(3) 7(5) -	2(1) 3(2) -
победители конкурса	1-й конкурс 2-й конкурс 3-й конкурс	2 частные фирмы 2 муницип. предприятия 2 частные фирмы 1 муницип. предприятие 1 муницип. предприятие, на 2 пакета нет заявок	частные фирмы частные фирмы	1 частная фирма гос. предприятие -	АО с участием муниципалитета АО с участием муниципалитета, частная фирма -

Таблица 3: Cоздание товариществ собственников жилья

показатели		города
	Рязань	Владимир	Петрозаводск	Волхов
создано товариществ собственников жилья:
всего	38	9	2	3
в т. ч. в 1996г.	7	5	1	2
в т. ч.
на базе муниципального жилищного фонда (в т. ч. в 1996г.)	4(0)	-	-	-
на базе ведомственного жилищного фонда (в т. ч. в 1996г.)	1(0)	-	-	-
на базе ЖСК (в т. ч. в 1996г.)	22(1)	-	2(1)	3(2)
на базе нового строительства (в т. ч. в 1996г.)	11(6)	9(5)	-	-