Йоханнес Линн
Экономические реформы в России:
Проблемы их реализации в регионах
Тезисы выступления по теме
1) Вступление
Я рад вновь встретиться с вами здесь, на третьей ежегодной конференции в Высшей школе экономики
Эта конференции, которая проводится ежегодно дает нам возможность подводить итоги происходящих в России и других регионах событий. и рассматриваем ее в качестве исключительно полезного форума, Огромное значение этого форума, заключается в том, что он помогает нам расширить границы рассматриваемых нами вопросов и дает возможность обменяться мнениями проанализировать, что произошло за прошедший год и что ждет нас впереди.
В прошлом году многие из нас были озабочены тем, насколько глубоким и продолжительным окажется снижение темпов экономического роста в мире и как это скажется на российской экономике. Несомненно, что произошедшие в прошлом году события никто из нас не мог предвидеть и обнадеживающим представляется тот факт, что Россия с честью выдержала это испытание.
Вы все, безусловно, лучше меня осведомлены о достижениях прошлого года:
· Рост экономики составил 5 процентов,
· Обеспечен значительный профицит бюджета, большое положительное сальдо по счету текущих операций и высокие золотовалютные резервы,
· Значительно сокращен государственный долг,
· Уменьшилось число граждан, живущих ниже прожиточного минимума,
· Принято значительное количество направленных на реформы законов, в том числе внесены изменения в Налоговый кодекс, Трудовой кодекс и Земельный кодекс; наблюдаются подвижки в пенсионной реформе, предпринимаются попытки по дерегулированию и дебюрократизации и т. п. Положительными представляются самые последние налоговые изменения, предусматривающие стимулы для роста малого бизнеса.
Те из вас, кто знаком с периодически выпускаемыми экономическими отчетами Всемирного банка, знают у нас вызывает беспокойство ряд проблем, которые могут отрицательно сказаться на текущей положительной ситуации в экономике. К ним относится:
· Существующая зависимость от отраслей по добыче природных ресурсов
· Воздействие роста реального уровня зарплат в сочетании с ростом обменного курса рубля на производительность и конкурентоспособность
· Неблагоприятная среда для развития новых предприятий, в особенности малого бизнеса
· Слабости финансовой системы
· Несмотря на значительный экономический рост, наблюдается относительно небольшой приток капиталов при очень узкой сфере их приложения
Всемирный банк полагает, что решение этих проблем должно идти по трем ключевым направлениям:
· Формирование более благоприятного климата для инвестиций с целью содействия росту новых предприятий и более высокой производительности
· Укрепление управления и руководства государственным сектором, и
· Реализация необходимых социальных и природоохранных мер, лежащих в основе устойчивого роста.
Однако сегодня в своем кратком выступлении я хотел бы сосредоточиться на том, что, по моему мнению, будет представлять особую сложность при решении предстоящих задач - на проблеме эффективной реализации широкого спектра реформ, которые правительство смогло столь успешно обеспечить законодательно. Хотел бы, в частности, остановиться на важнейшей роли регионов в реализации правительственной программы реформ. Для того, чтобы реформы приобрели полный и законченный характер, крайне важно, чтобы местные и региональные органы исполнительной власти имели стимулы к формированию положительного инвестиционного климата, эффективному управлению социальными услугами и осуществлению инвестиций в людские ресурсы и материально-технические ценности в своих регионах. Центру необходимо вырабатывать правильную политику, однако для долговременного экономического роста этого будет недостаточно.
2) Очевидно, что региональные администрации оказывают важное воздействие на инвестиционный климат и не всегда их действия способствуют экономическому росту в целом.
Недавно проведенное Банком исследование более 10 лет переходного периода показало, что для обеспечения устойчивого роста необходимо, чтобы протекающие процессы имели двойной вектор движения - необходимо призвать к дисциплине предприятия старого образца, которые для того, чтобы выжить опираются на государственную поддержку и одновременно стимулировать стимулироваться создание новых предприятий, готовых и способных конкурировать на рынке, не пытаясь при этом получить от государства особые льготы.
Исследование Банка (проведенное г-ном Пинто по вопросам неплатежей и социальных последствий реструктуризации) показывает, что данные процессы формируются, однако в своей работе мы находим свидетельства того, что существенные барьеры все еще остаются. Наш опыт показывает, что для того, чтобы новые предприятия стали двигателем экономического роста, доля работающих на этих предприятиях должна преодолеть 40-процентный рубеж - в России же эта доля остается на гораздо более низком уровне (менее 30 процентов).
Работа, проводимая Консультационной службой Банка по вопросам иностранных инвестиций, свидетельствует о том, что у региональных администраций и служб существует множество способов воздействовать на предприятия старого образца и лишения их возможности существовать за счет государства, равно как и способствовать появлению и росту новых предприятий:
· Участие региональных администраций в коммерческой деятельности;
· Наличие привилегированных взаимоотношений между региональными администрациями и предприятиями;
· Административные барьеры;
· Сертификация;
· Проверки;
· Требования специальных «отчислений во внебюджетные фонды;
· Защита местных компаний от конкуренции со стороны «чужаков» из других регионов;
· Ограниченный доступ к земельным ресурсам;
· Использование займов, списание долга, освобождения, специальные соглашения о налогообложении и т. д.
· Обеспечение соответствующей инфраструктурой и формирование цен на нее (газ, электричество, телекоммуникации) на льготной основе.
Несмотря на то, что регионы в значительной степени отличаются друг от друга, в целом представляется, что региональные администрации и правительства сталкиваются с тем, что мы в наших исследованиях называем «парадоксом частичных реформ» - рабочие государственных предприятий удовлетворены сложившимся положением дел и редко настаивают на проведении более глубоких реформ. Реформы на ранних стадиях принесли блага влиятельным промышленным кругам, однако дальнейшее проведение реформ рискует отразиться на их благосостоянии. Появляющиеся новые предприятия в большинстве случаев слишком слабы, чтобы каким-либо образом повлиять на ситуацию.
До тех пор, пока на региональные власти не будет оказываться давление или же у них не будет стимулов для улучшения предпринимательской, конкурентной и инвестиционной среды в своих регионах, они, скорее всего, будут препятствовать экономическому росту и развитию.
3) Совершенствование реализации реформ частично связано с проблемой совершенствования управления госсектором.
Одним из главных компонентов является укрепление и модернизация государственной службы на федеральном и субфедеральном уровнях. Для этого необходимо:
· сократить пересечение функций между различными ветвями и уровнями власти;
· повысить профессионализм государственных служащих;
· ввести принцип продвижения по службе на основании личных заслуг каждого;
· осуществить комплексную реформу системы оплаты труда. Повышение оплаты труда уменьшает вероятность того, что люди будут вынуждены искать другие источники доходов.
Повышение прозрачности и совершенствование информационных потоков в целях укрепления отчетности,
Кроме того, следует принять меры, обеспечивающие более строгий контроль за исполнением договоров, а также повышение эффективности нормативно-правовой системы
4) Еще большее значение имеют стимулы, предоставленные регионам. В последнее время реформа системы бюджетного федерализма была направлена, главным образом, на восстановление централизации и осуществление контроля над регионами сверху. При всей важности такого надзора и контроля эти меры не могут дать региональным и местным чиновникам достаточных стимулов к активному участию в дальнейшем развитии реформ, которые предпринимает центр.
По сравнению с начальным периодом преобразований Правительство РФ добилось прогресса в развитии системы бюджетного федерализма. Работа, начатая в середине 1990-х годов получила поддержку и дальнейшее развитие в программе нынешнего федерального правительства. Большая часть этих мероприятий обеспечила укрепление центра по сравнению с регионами.
Важнейшими аспектами этой реформы являются:
· принятие закона, позволяющего отстранять губернаторов от должности в
· случае неоднократных нарушений, федерального законодательства;
· создание 7 федеральных округов, в целях обеспечения более строгого контроля за исполнением федерального законодательства:
· определенное уточнение расходных полномочий;
· перераспределение налогов (в результате чего сокращались доходы, закрепленные за регионами);
· создание Компенсационного фонда, который обеспечил федеральному правительству возможность финансирования некоторых важнейших обязательств (детских пособий, пособий по инвалидности);
· сохранение и совершенствование Фонда финансовой поддержки регионов в целях содействия выравниванию.
Важным аспектом этой программы является восстановление последовательности и порядка в отношениях между центром и регионами, что было достигнуто за счет повторной централизации власти и ресурсов.
Однако такая тенденция в развитии реформ, как сокращение бюджетной автономии субъектов федерации, может подтолкнуть регионы к поиску различных неофициальных и, возможно, неприемлемых способов приобретения средств и влияния.
Например, несмотря на то, что налоговая реформа обеспечила увеличение общего объема собираемых налогов и расширение налоговой базы, она привела к сокращению доходов, контролируемых регионами (т. е уменьшению общей доли доходов, закрепленных за субъектами федерации и муниципальными образованиями) с 15% приблизительно до 11% в 2001 г.
Для того, чтобы региональные чиновники приняли участие в осуществлении реформ и смогли почувствовать более тесную связь между бюджетной ситуацией и повышением благосостояния и позитивной экономической конкуренцией в своем регионе, может потребоваться некоторое расширение официальной бюджетной автономии в рамках четко очерченных границ. Без этого у региональных администраций сохранятся стимулы к получению и использованию средств такими способами, которые препятствуют осуществлению более широкой программы экономических реформ.
Утвержденная недавно Программа развития бюджетного федерализма в России до 2005 г. расширяет предшествующие программы реформирования бюджетного федерализма и подчеркивает значение бюджетной автономии и бюджетных полномочий cубфедеральных образований, но в какой степени эта программа будет выполнена пока неизвестно.
5) Одним из главных направлений нашей программы является содействие улучшению инвестиционного климата, совершенствованию управления госсектором и повышению социальной и экологической устойчивости за счет работы в регионах.
В прошлом мы использовали целый ряд различных механизмов:
· традиционное техническое содействие;
· отраслевые операции на базе конкретных регионов (образование, здравоохранение, развитие региональной социальной инфраструктуры, развитие городских систем водо - и теплоснабжения, модернизация налоговой службы).
В последнее время мы стали использовать менее традиционные механизмы:
· Заем на развитие бюджетного федерализма и реформирование региональных финансов, который мы надеемся подписать на этой неделе, предоставит ресурсы в поддержку Фонда реформирования региональных финансов, созданного Правительством РФ для поощрения субъектов федерации, добившихся наиболее значительных результатов в реформировании управления бюджетной системой на региональном уровне. Возможно, нам следует рассмотреть целесообразность применения этой модели поддержки региональных реформ и в других ключевых секторах (например, в сфере коммунальных услуг).
· В настоящее время мы также готовим заем в поддержку экономического развития г. С.-Петербурга, который окажет содействие администрации региона в углублении структурных реформ, направленных на улучшение условий предпринимательства, развитие земельных рынков и совершенствование управления городскими инвестициями.
Кроме того, в рамках нашей новой стратегии деятельности в Российской Федерации мы рассматриваем возможность осуществления следующих операций:
· Проект «Развитие частного и финансового секторов в регионах»;
· Гарантийные операции «Развитие частного сектора в регионах»;
· Программа действий в поддержку реформы государственной службы.
Мы также изучаем возможность отбора небольшого числа регионов для экспериментального осуществления согласованной программы, охватывающей различные операции Банка. Это позволит:
· использовать преимущества взаимодополняющих направлений деятельности Банка в рамках самых разных проектов, чтобы оказать более эффективное содействие в реализации системных реформ;
· получить важные демонстрационные эффекты, которые покажут, как добиться успешного осуществления реформ.
6) В заключение можно сказать, что России, безусловно, удалось использовать недавний период экономического роста для того, чтобы заложить основы более фундаментальных реформ. Однако процесс реализации - это нечто большее, чем принятие законов; для этого необходимо, чтобы у всех участников были стимулы к движению вперед. При том, что у федерального правительства остается своя работа, фронт структурных реформ в определенном смысле сместился в регионы. То, что они сделают для создания благоприятного инвестиционного климата, повышении эффективности и результативности государственных услуг и осуществления инвестиций в будущее, станет решающим фактором, который определит перспективы России на ближайшие годы.
