,
преподаватель кафедры гражданского права СОГУ им. ,
ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РЕСПУБЛИКИ СЕВЕРНАЯ ОСЕТИЯ-АЛАНИЯ
Основы конституционно-правового статуса Республики Северная Осетия-Алания определены в главе 1 конституции – «Основы конституционного строя».
Необходимо отметить, что с момента принятия конституции Республики Северная Осетия-Алания (12 ноября 1994 г.) основы конституционного строя республики были существенно модифицированы в соответствии с общей тенденцией развития российского федерализма, состоящей в укреплении федеративного единства.
Это проявилось, в первую очередь, в утрате республикой конституционной атрибутики государственного суверенитета, провозглашенного в свое время Декларацией о государственном суверенитете РСО-А. Определяющую роль здесь сыграло Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[1], в котором указывалось, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.
В соответствии с этим конституция РСО-А претерпела следующие изменения. В преамбуле конституции исчезла фраза «руководствуясь Декларацией о государственном суверенитете республики»; была изменена часть 1 статьи 61, гласившая: «Республика Северная Осетия-Алания – суверенное государство, добровольно входящее в состав Российской Федерации» (современная редакция – «Республика (государство) Северная Осетия-Алания является равноправным субъектом в составе Российской Федерации»).
Концепцией единства государственного суверенитета объясняется и исключение из конституции республики ч. 4 ст. 62, которая устанавливала, что в случае невыполнения Российской Федерацией обязательств, взятых на себя в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором по отношению к Республике Северная Осетия-Алания, Республика Северная Осетия-Алания оставляет за собой право самостоятельно осуществлять соответствующие полномочия.
Проявлением отмеченной тенденции является и отказ от республиканского гражданства, которое фигурировало в первоначальном тексте конституции республики. Редакцией от 01.01.2001 г. из конституционного текста была исключена статья 5, включавшая положение о том, что Республика Северная Осетия-Алания имеет свое гражданство.
В основах конституционного строя формулируются пределы государственного ведения республики. Согласно статье 4 конституции вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Республика Северная Осетия-Алания обладает всей полнотой государственной власти.
Государственная самостоятельности Республики Северная Осетия-Алания, таким образом, лежит вне сферы полномочий федеральной власти. Приведенная статья воспроизводит статью 73 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой пределы государственного ведения субъекта Российской Федерации определяются по «остаточному» принципу: в компетенцию субъекта РФ входят все вопросы, которые законодательно не отнесены к федеральному ведению и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения.
Поскольку Конституция РФ не содержит перечня вопросов ведения субъектов Российской Федерации, это позволяет субъектам Федерации самостоятельно определять содержание своей компетенции в пределах общей конституционной схемы разграничения государственной власти по вертикали.
Конституция республики Северная Осетия-Алания устанавливает следующие исключительные полномочия республики: принятие Конституции республики, внесение в нее изменений и дополнений; принятие конституционных законов и законов республики; принятие республиканского бюджета и контроль за его исполнением; установление республиканских налогов, сборов и порядка их взимания в соответствии с федеральным законодательством; установление порядка управления и распоряжения собственностью республики; определение административно-территориального устройства и порядка его изменения; утверждение программы социально-экономического развития республики; дача согласия на назначение на должность Прокурора Республики Северная Осетия-Алания; заключение и расторжение договоров с субъектами Российской Федерации; установление государственных наград и почетных званий республики; учреждение государственных символов республики – флага, герба и гимна республики и др.
Весьма примечательны положения Конституции РСО-А, формулирующие принцип территориальной неприкосновенности республики. Статья 9 конституции закрепляет, что территория Республики Северная Осетия-Алания едина и неделима. Действия, направленные на отторжение территории Северной Осетии, недопустимы и преследуются по закону. Статья 64 конституции конкретизирует, что границы между Республикой Северная Осетия-Алания и иными субъектами Российской Федерации могут быть изменены лишь на основании решения, принятого на референдуме Республики Северная Осетия-Алания, в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством Республики Северная Осетия-Алания.
Эти нормы, судя по всему, продиктованы наличием территориальных претензий Республики Ингушетия, настаивающей на включение Пригородного района Северной Осетии в состав Ингушетии. Заметим в этой связи, что статья 11 конституции Республики Ингушетия важнейшей задачей называет «возвращение политическими средствами незаконно отторгнутой у Ингушетии территории и сохранение территориальной целостности Республики Ингушетия».
В части 1 статьи 10 конституции закрепляется, что земля, ее недра и другие природные ресурсы Республики Северная Осетия-Алания, являясь достоянием народа, используются и охраняются как основа его жизни и деятельности. Эта конституционная формула части 1 получила интерпретацию в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[2], согласно которой народам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т. е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов РФ и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы. Следовательно, постановил Конституционный Суд, субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 11 республиканской конституции в Республике Северная Осетия-Алания признаются и защищаются равным образом государственная, муниципальная, частная, коллективная и иные формы собственности. Таким образом, Конституция Республики Северная Осетия-Алания вслед за Конституцией РФ устанавливает многообразие форм собственности. Однако обращается внимание на то, что в отличие от федеральной Конституции Конституция Республики Северная Осетия-Алания придерживается иной последовательности в перечислении форм собственности, называя сначала собственность государственную, а уже затем частную, выделяя кроме этого коллективную форму собственности, которая не указана в федеральной Конституции, что формально противоречит принципу конституционного единства.
Согласно основам конституционного строя республики Конституция Республики Северная Осетия-Алания по вопросам, отнесенным к ведению республики, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей ее территории (ч. 1 ст. 14 Конституции РСО-А). Эти положения не противоречат верховенству федеральной Конституции, установленному в части 1 статьи 15 Конституции РФ. Высшую юридическую силу Конституция Республики Северная Осетия-Алания проявляет только в пределах юридического ведения республики, по отношению к законам и иным нормативным правовым актам республики, которые должны соответствовать республиканской Конституции и не могут ей противоречить.
Особое юридическое значение конституций (уставов) субъектов Российской Федерации вполне подтверждено Конституционным Судом РФ. В Постановлении от 01.01.01 г. «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкорстан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан»[3] Конституционный Суд отметил, что конституции и уставы субъектов РФ находятся в особой связи с Конституцией РФ и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства. Это вытекает из всего содержания Конституции РФ, которая последовательно различает конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты субъектов РФ. Особенности конституций (уставов) субъектов как учредительных по своей природе нормативных правовых актов, их конституционно-правовые отличия от иных нормативных правовых актов субъектов РФ предопределяют и различия в порядке их судебной проверки по содержание на соответствие Конституции РФ и федеральным законам. Проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов РФ, может быть осуществлена только в порядке конституционного, а не административного или гражданского судопроизводства, Конституция РФ не допускает проверку судами общей юрисдикции конституций и уставов субъектов РФ.
Приоритет Конституции Республики Северная Осетия-Алания над текущим законодательством республики обеспечивается механизмом конституционного контроля в республике, деятельностью Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания, который согласно статье 101-1 Конституции Республики Северная Осетия-Алания по запросам Главы республики, Парламента республики, депутатов Парламента республики, Правительства республики, Верховного Суда республики, Арбитражного Суда республики, Прокурора республики, органов местного самоуправления в Республике Северная Осетия-Алания, общественных объединений , граждан разрешает дела о соответствии Конституции Республики Северная Осетия-Алания:
1) законов Республики Северная Осетия-Алания, постановлений Парламента Республики Северная Осетия-Алания, указов и распоряжений Главы Республики Северная Осетия-Алания, носящих нормативный характер;
2) постановлений и распоряжений Правительства Республики Северная Осетия-Алания, носящих нормативный характер;
3) актов министерств, государственных комитетов, других органов государственной власти и общественных организаций;
4) актов органов местного самоуправления, носящих нормативный характер.
В части 4 статьи 15 конституции республики формулируется, что общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации и Республики Северная Осетия-Алания являются составной частью правовой системы Республики Северная Осетия-Алания. Эта норма конкретизируется в части 4 статьи 61 конституции республики, согласно которой Республика Северная Осетия-Алания, является участницей международных и внешнеэкономических отношений.
Здесь нельзя не отметить, что комментируемая часть статьи 14 Конституции Республики Северная Осетия-Алания в части упоминания международных договоров Республики Северная Осетия-Алания является не вполне корректной с позиций федерального законодательства. Согласно Конституции РФ допускается заключение только международных договоров Российской Федерации, что находится в ведении Российской Федерации (п. «к» статьи 71 Конституции РФ). Субъект Российской Федерации вправе лишь участвовать в выполнении международных договоров Российской Федерации (п. «о» статьи 72 Конституции РФ).
В то же время Конституция РФ допускает установление международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ (п. «о» статьи 72 Конституции РФ). Согласно Федеральному закону от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, имеют право на ведение переговоров с указанными иностранными партнерами, а также на заключение с ними соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей.
Соглашения субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами, однако, по своему политико-правовому значению не могут приравниваться к международным договорам.
Основы конституционного строя республики наряду с русским провозглашают государственным языком осетинский. Статья 15 Конституции РСО-А гласит:
«1. Государственными языками Республики Северная Осетия-Алания являются осетинский и русский.
2. Осетинский язык (иронский и дигорский диалекты) является основой национального самосознания осетинского народа. Сохранение и развитие осетинского языка является одной из важнейших задач органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания.
3. В Республике Северная Осетия-Алания народам, проживающим на ее территории, гарантируется право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения.»
Наличие у осетинского языка статуса государственного наряду с русским вытекает из части 2 статьи 68 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республики они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации, то есть русским языком. Таким образом, Конституция Российской Федерации с учетом обусловленных факторами исторического и национального характера особенностей конституционно-правового статуса республик в составе Российской Федерации признает за ними право устанавливать свои государственные языки и использовать их в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации (статья 68, часть 2) и гарантирует всем народам Российской Федерации право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (статья 68, часть 3), что в свою очередь служит интересам сохранения и развития в Российской Федерации двуязычия (многоязычия).
Статус государственного языка предполагает ведение официального делопроизводства в республике на осетинском языке, оформление текстов документов и вывесок с наименованиями государственных органов, организаций, предприятий и учреждений на осетинском языке, использование осетинского языка при подготовке и проведении выборов и референдумов на территории Северной Осетии-Алании, возможность официального опубликования законов и иных нормативных правовых актов Республики Северная Осетия-Алания на осетинском языке. Согласно Закону Республики Северная Осетия-Алания от 01.01.01 г. «О порядке опубликования и вступления в силу конституционных законов Республики Северная Осетия-Алания, законов Республики Северная Осетия-Алания, других актов Парламента Республики Северная Осетия-Алания» конституционные законы Республики Северная Осетия - Алания, законы Республики Северная Осетия - Алания подлежат обязательному опубликованию на осетинском языке в газете «Растдзинад».
Приведенные конституционные положения обязывают органы государственной власти Республики Северная Осетия-Алания предпринимать необходимые и эффективные меры по сохранению и развитию осетинского языка, предоставляя ему необходимую социальную, экономическую и юридическую защиту, что предполагает проведение научно обоснованной языковой политики, направленной на сохранение, развитие и изучение осетинского языка.
К числу особенностей института основ конституционного строя Республики Северная Осетия-Алания относятся положения статьи 16 Конституции республики, в соответствии с которой Республика Северная Осетия-Алания строит свои отношения с Республикой Южная Осетия на основе этнического, национального, историко-территориального единства, социально-экономической и культурной интеграции. После признания Россией государственной независимости Южной Осетии, эту норму уже нельзя считать юридическим вмешательством в территориальную юрисдикцию Грузии.
[1] СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
[2] СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
[3] СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3101.
