Подрубрика – Экспертиза

ВЯЧЕСЛАВ ГЛАЗЫЧЕВ,

председатель Комиссии Общественной палаты РФ по региональному развитию

РОЛИ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В «ТЕАТРЕ» ЭКСПЕРТИЗЫ

Начальство полюбило общественные слушания, что вроде бы славно, но не вполне, поскольку процедуры выстроены обычно так, что оформление протоколов и решений остается в руках клерков, ориентированных на интересы начальства, да и с соразмерностью тем и ресурсов их обсуждения дело обстоит сложно.

Когда речь идет о ближнем пространстве бытия, вроде двора или квартала, или небольшого микрорайона, всякий вменяемый обыватель вполне может трактоваться как эксперт в деле определения того, где лучше быть переходу и автобусной остановке и как отнести от жилых домов хоккейную «коробку». Конфликты дам с собачками и дам с колясками, старушек на скамейках и тинейджеров, жаждущих эти же скамейки освоить, здесь неизбежны, и если фиксация недостатков доступна всем. Нахождение проектного выхода из конфликта даже в этом малом пространстве требует профессионализма извне, так как даже если среди жителей есть профессионалы, они «местные» и уже поэтому не слишком авторитетны. Более других образованные или более опытные жители способны аргументированно отнестись к проекту, и мировой опыт убедительно показывает, как выигрывает качество проектных решений, если жители пробуют на зуб каждую мелочь.

Дело за малым. Тот же мировой опыт доказывает, что такого рода взаимодействие эффективно, когда осуществление общественной экспертизы оплачивается институтами третьего сектора или (хуже, но приемлемо) из средств по защищенной строке муниципального бюджета. Ни того, ни другого в наших условиях, как правило, нет, так что низовой горизонт общественной экспертизы бывает обеспечен сугубо ситуативно, то есть случайным образом.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Как только мы переходим к более высокому масштабному уровню, будь то сфера коммунальных или государственных услуг или, хуже того, область принятия решений на общегородском или районном горизонте управления, все резко усложняется. Обычный пользователь может достаточно ясно указать на имеющиеся недостатки, что может быть, а может и не быть принято во внимание властями, но уж точно он не в состоянии найти причины и, главное, определить сбои механизмов функционирования учреждений. Для этого необходимо экспертное знание и независимое экспертное суждение. Союз потребителей и аналогичные ему общественные структуры играют существенную роль там, где речь идет о, так сказать, рознице, но уже такая вещь, как, скажем, контроль над качеством воды, воздуха и почвы, нуждаются в профессиональной и оснащенной работе, которая для общественных институтов в общем случае недоступна. Что уж говорить о задачах высокой сложности вроде рассмотрения генерального плана развития даже небольшого муниципального образования! Такая задача осложнена не только понятным сопротивлением административных структур покушениям на их самостоятельность, но и тем, что великое множество действий оказывается предопределено иерархически более высокими инстанциями, издающими законы и постановления, которые администрации должны исполнять под риском санкций, независимо от того, отвечают ли эти правила игры интересам людей, или нет. Так, муниципальные власти (не безгрешные, разумеется, но совсем не обязательно злодейски настроенные) пребывают в тисках межбюджетных отношений, заранее предопределяющих, что в их руках нет необходимого минимума средств для выполнения основных обязанностей перед жителями. Правила игры таковы, что любая мелкая проблема локального уровня при ее анализе за несколько шагов возгоняется на федеральный уровень, где и застревает на годы.

Приуменьшать роль общественных советов при министерствах и ведомствах нет оснований, однако и преувеличивать ее неразумно. Опыт работы в советах убеждает в том, что их функционирование «при» непременно ставит знак «табу» на любые сомнения в эффективности деятельности самого министерства или ведомства. Соответственно, излагаемые достаточно серьезными экспертами мнения протоколируются, после чего заявляется, что они будут, конечно же, учтены при доработке. Иногда они и впрямь учитываются, но в такой редакции, что опознать экспертные предложения в конечной форме документов решительно невозможно.

Наконец, экспертные советы при президенте или премьере правительства (выше некуда), несомненно, полезны уж тем, что подготовка их заседаний требует серьезной аналитической работы и даже иногда выявляет трудности межведомственного согласования задач и средств их решения. Это, несомненно, общественные структуры, коль скоро членство в таких советах не связано с денежным вознаграждением, однако их состав до настоящего времени вызывает немало недоумений. Так, в недавно опубликованном составе Экспертного совета по местному самоуправлению при Президенте РФ среди губернаторов нет тех, кто в значительной мере способствует усилению МСУ, зато оказались те, кто самую идею МСУ на дух не переносят и глушат муниципалитеты по мере сил. Не сомневаюсь в качествах людей, представляющих в совете низовой уровень МСУ, но бросается в глаза, что там нет ни одного из наиболее ревностных борцов за интересы жителей сел, малых городов и «подданных» муниципальных районов.

Отталкиваясь от этой констатации и опираясь на недавние публикации газеты (тираж 3 тыс.) Камышловского центра общественных инициатив с выразительным названием «Территория народной власти», предприму попытку углубиться в тему «театра» экспертизы.

Сюжет первый: низовое чиновничество в статистическом измерении.

При сокращении числа жителей вполне типичного района Свердловской области на 5 тысяч человек, численность служивых за те же 15 лет выросла многократно. В составе администраций района и города Камышлов теперь 120 рабочих мест. В управлениях сельского хозяйства, социальной защиты, культуры и пр. – еще 68 рабочих мест. Районный суд, межрайонная прокуратура и следственный комитет – еще 40. Мировой суд – 13. Пенсионный фонд – 26. Налоговая инспекция – 86 рабочих мест. Наконец, отдел милиции – целых 270 рабочих мест, что в три раза больше, чем в 1990 году. И еще есть служба судебных приставов, Кадастровая палата Роснедвижимости… Всего – более 600 человек на 20 тысяч жителей. Все это поглощает в текущем году 350 млн. рублей бюджетных средств, что превышает совокупные расходы на образование, культуру, медицину и сельское хозяйство.

Тайны в этих сведениях нет, однако внятный ответ об эффективности такой прорвы служилого люда звучит только в «Территории народной власти», поскольку задать этот вопрос негде. В будущем году региону придется отчитываться по десяткам критериев, предлагаемых Министерством регионального развития, но среди этих критериев нет ни мнения жителей, ни экспертной оценки совокупной дееспособности районной власти.

Сюжет второй: результаты применения закона 131-ФЗ об основах организации местного самоуправления в Свердловской области, губернатор которой введен в состав Экспертного совета по МСУ.

С начала 90-х годов из 15 сельских хозяйств Камышловского района уцелело только одно, а всего на предприятиях района было занято около 5 тысяч человек. Если говорить об исчезнувших клеевом заводе, швейных фабриках или «Кожобъединении», то вполне вероятно, что устоять в новых условиях они никак не могли. Но что касается сельского хозяйства, то никакой фатальной обреченности не было – одно предприятие за другим системно «выбивались» рейдерскими атаками. Под водительством арбитражных управляющих в рамках «оздоровления хозяйств» их имущество распродавалось за гроши мгновенно, и люди оставались в чистом поле в одном хозяйстве за другим. Результат очевиден: при бурном росте численности муниципальных и федеральных служб урожайность упала в два раза, а производство мяса и молока сократилось в полтора раза. Разумеется, все это не могло происходить без ведома и, вполне вероятно, без поддержки прокуратуры, милиции, налоговой службы, суда и районной администрации.

На интернет-сайтах рейдеров представлены расценки как на захват чужого имущества, так и на «нейтрализацию» людей, способных захвату помешать. Договориться с налоговым инспектором стоит от 2 до 5 тысяч долларов. Изменить запись в реестре в провинции обойдется всего в тысячу. Судебное решение, скажем арест реестра или аннулирование результатов собрания акционеров, в регионах обойдется в 10–20 тысяч долларов и т. д., включая оплату «бойцов» посуточно и за акцию. А вот возбуждение уголовного дела против определенного лица (наркотики или растление малолетних) стоит в регионах порядка 20 тысяч все тех же долларов, и столько же стоит долговременная изоляция ненужного человека…

Сюжет третий: мера обобщения.

Если бы Камышловский район, где в селе Галкинское разобрали и продали не только постройки молочного комплекса, создание которого по нынешним ценам обошлось бы примерно в миллиард рублей, но и бетонные плиты дорожного основания длиной 3,5 км, был досадным исключением, это был бы всего лишь казус. К сожалению, мы сталкиваемся с массовым явлением. Вот в селах Паново и Печоркино Талицкого района той же Свердловской области разобраны и проданы «на сторону» на материал солидные трехэтажные дома, построенные в 80-е годы по «Продовольственной программе СССР». Сегодня для постройки одного такого дома потребуется 25 миллионов рублей, а продавали их по 90 тысяч за штуку. Теперь, надо полагать, будут требовать средства на строительство жилья по новому национальному проекту. Молочная ферма колхоза Буденного в Пышминском районе все той же области не разобрана еще только потому, что пока не нашлось охотника возиться с демонтажом и вывозом железобетонных ферм.

Народные слушания, состоявшиеся в апреле с. г. в селе Галкинское, собрали уполномоченных собраниями представителей Омской, Курганской, Свердовской, Ростовской, Московской областей, Башкирии, Пермского и Краснодарского краев. Свидетельства организованного погрома предъявлены всеми – разнятся только частности, зависящие от близости к крупному городу и, соответственно, от стоимости земли, которую можно перевести из класса сельскохозяйственных земель в земли под застройку.

Собравшиеся на слушания постановили организовать «ход к президенту», то есть мы имеем дело с извечной надеждой на доброго царя при отсутствии остаточной веры к государственным институтам. Вообще-то из этого следует один невеселый вывод: для начала необходима экспертная общественная экспертиза дееспособности государства.

Она необходима уже потому, что ожидать ее от правительства и составляющих его ведомств не приходится. В самом деле, разве Министерство сельского хозяйства, справедливо настаивающее на необходимости финансовой поддержки отечественного сельского хозяйства, способно поднять вопрос о сельском рейдерстве и ответственности районной, региональной и федеральной власти за последствия этой заразы? Разве от Министерства экономического развития можно ожидать, чтобы оно обратилось к экспертам районного уровня за их мнением относительно неотложных задач стратегического планирования и средств излечения ситуации? Разве много вышло из попыток убедить Министерство регионального развития (через экспертный совет при нем) в том, что региональные стратегии следует выстраивать в диалоге губернских властей с муниципалитетами?

Ситуация серьезная. Наследие «либеральных» мечтаний о все обустраивающей мощи рынка, переплетенное с советской традицией ведомственного планирования, да еще и отказ Государственной Думы от публичных дебатов по ключевым проблемам приводят к тому, что разительное несоответствие намерений власти инструментам их осуществления и разительная же рассогласованность самих намерений обсуждаются исключительно публицистами. Иногда дельно, чаще не слишком. В самом деле, при массе причитаний по поводу величины поборов за подключение новых мощностей к электросети, вопрос о правомочности самих этих поборов даже не ставится, как в давние времена не ставился вопрос о налоге на плетение лаптей Боярской Думой. Во всем мире под развитие сетей и под строительство новых электростанций берется банковский кредит, дополненный бюджетным финансированием, а возвращение кредита осуществляется десятилетиями через тариф. Нам же заявлено, что наряду с платой за подключение в тариф включается инвестиционная составляющая, а сам тариф будет расти скачками, которые нивелируют дополнительные выплаты бюджетникам и пенсионерам из бюджета. Где расчеты? – Нет расчетов. Где расчеты последствий для потребительской корзины? – Нет таких расчетов, во всяком случае, их нет в публичном пространстве, хотя региональные власти уже все рассчитали и пребывают по этому поводу в глубокой задумчивости.

Президент провозглашает всемерное содействие малому бизнесу, в основном акцентируя необходимость сокращения бюрократических процедур и недопустимость незаконных «проверок» бесчисленными конторами. И первое, и второе – дела хорошие, но как совместить развитие малого бизнеса и оброк, выплачиваемый энергетикам? Между тем, если взять ту же Свердловскую область, то при желании поставить ферму или мастерскую с потреблением всего-то 100 киловатт за подключение придется выложить рублей. К этому надо добавить порядка 100 тысяч за проект, а за дополнительные справки, изыскания и разрешения – еще тысяч полтораста. 1 миллион только за допуск к источнику энергии, и это при нестерпимо высокой цене банковского кредита и, часто, отсутствии имущества в залог. О бурном развитии малого бизнеса в этих условиях не может быть и речи.

Президент, еще в бытность вице-премьером, провозгласил ориентацию жилищного строительства на малоэтажную застройку с максимизацией доли отдельных домохозяйств на семейном участке. Важность этого дела понятна, некоторые средства федерального бюджета выделены уже или будут выделены завтра, но при этом не сделано ни одного шага к тому, чтобы впустить средний бизнес в сферу строительства. Впустить же его на рынок можно не только и не столько запретительным воздействием на крупных застройщиков, сколько содействием формированию соответствующей инфраструктуры. Это и пакет проектов действительно комфортного и действительно доступного жилья, и создание локализованной индустрии деталей и конструкций, и выращивание нового поколения строителей, и еще многое другое. Не будет этого, и вся страна покроется панельными домами серии П-44 – не слишком комфортными и дорогими.

Провозглашается новый этап борьбы с коррупцией, но предлагаемые средства явно не соответствует масштабу проблемы, и слишком часто борьбу с коррупцией будут ревностно осуществлять сами коррупционеры, заодно избавляясь от людей, не желающих понимать правила игры.

Продолжать такой перебор рассогласований можно долго, но очевидно, что только обязательная экспертная дискуссия может помочь сфокусировать внимание на главном, а главным явно стало непростое приспособление системы управления к задаче качественного развития страны. Изнутри самой себя эта система измениться не в состоянии.

Сказанное не означает пренебрежительного отношения к частным усилиям общественных структур, способных на осуществление экспертных функций, не означает недооценки экспертной работы, которая ведется в думских комитетах или в законодательных собраниях регионов. Все это важно уже тем, что все же не позволяет управленцам окончательно отвернуться от реалий жизни, к чему они так склонны. И все же полагаю, что главной задачей является экспертиза системы государственного управления на предмет выяснения, где, как и какими силами осуществляется затухание сигналов – как того, что исходит от высшего руководства страны, так и всех тех, что не могут пробиться наверх «от земли». Лишь в результате такого анализа можно составить проект постадийного капитального ремонта государственной машины.

ВРЕЗКА 1

Опыт работы в советах убеждает в том, что их функционирование «при» непременно ставит знак «табу» на любые сомнения в эффективности деятельности самого министерства или ведомства. Соответственно, излагаемые достаточно серьезными экспертами мнения протоколируются, после чего заявляется, что они будут, конечно же, учтены при доработке. Иногда они и впрямь учитываются, но в такой редакции, что опознать экспертные предложения в конечной форме документов решительно невозможно.

ВРЕЗКА 2

Полагаю, что главной задачей является экспертиза системы государственного управления на предмет выяснения, где, как и какими силами осуществляется затухание сигналов – как того, что исходит от высшего руководства страны, так и всех тех, что не могут пробиться наверх «от земли».