На правах рукописи

Конституционно-правовой статус Общественной палаты

Российской Федерации: вопросы теории и практики

Специальность 12.00.02 – конституционное право;

муниципальное право

А В Т О Р Е Ф Е Р А Т

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва - 2009

Работа выполнена на кафедре конституционного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

кандидат юридических наук, доцент

Ведущая организация: Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Московская государственная юридическая

академия» имени

Защита состоится 26 октября 2009 года в 16:00 часов на заседании диссертационного совета Д 170.003.01 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия правосудия» А, ауд.910.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия».

Автореферат разослан «25» сентября 2009г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

доктор юридических наук, профессор

I. Общая характеристика диссертационной работы.

Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы создания эффективно действующего механизма взаимодействия граждан, общественных объединений, ассоциаций некоммерческих организаций с органами государственной власти и местного самоуправления, их участия в подготовке государственных решений по важнейшим социальным, экономическим и иным вопросам являются в современной России весьма актуальными и требуют решения.

Становление и развитие гражданского общества, неразрывно связанное с новыми политическими и экономическими условиями жизни страны, остается одной из основных задач на протяжении всего постсоветского периода истории России. Ее значимость обусловлена тем, что отсутствие стабильно функционирующей системы взаимодействия власти и общественных структур, неразвитость институтов гражданского общества способны негативно отразиться на процессе построения демократического правового государства.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Одним из направлений развития гражданского общества, позволяющим вовлечь его представителей в процесс принятия властных решений, является законодательное оформление его отношений с органами власти. Эта общественная потребность нашла отражение в идее о формировании института, представляющего интересы широких кругов российской общественности, способного повысить роль объединений граждан в процессе выработки решений органами государственной власти и местного самоуправления. Такую функцию на современном этапе выполняет Общественная палата Российской Федерации. Созданная как площадка для широкого диалога, обсуждения гражданских инициатив, Общественная палата Российской Федерации стала местом проведения общественной экспертизы ключевых государственных решений, имеющих общенациональное значение, инициатором осуществления гражданского контроля государственного аппарата, включая правоохранительные органы и специальные службы.

Рассмотрение теоретико-правового аспекта становления и развития Общественной палаты Российской Федерации обусловлено, прежде всего, тем, что современная экономическая и политическая ситуация в России самым настойчивым образом требует разработки взвешенной и продуманной стратегии участия институтов гражданского общества в выработке основных направлений развития страны.

Обеспечение взаимодействия граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления является первичным в деятельности Общественной палаты Российской Федерации. Это, на наш взгляд, способствует реализации ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации, закрепившей право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Таким образом, Общественная палата Российской Федерации выступает связующим звеном в конституционных отношениях между гражданином и государством и активно влияет на процессы реализации основополагающих конституционных положений.

В настоящее время данный общественный институт находится в стадии развития, о чем свидетельствует процесс совершенствования правового регулирования деятельности Общественной палаты Российской Федерации. В определенной степени этот процесс затрудняет отсутствие сложившейся единой позиции в отношении правовой природы и конституционно-правового статуса Общественной палаты Российской Федерации.

Гражданское общество с созданием Общественной палаты Российской Федерации вступило в стадию определенной консолидации, сплочения усилий. Во многих субъектах Федерации создаются свои общественные палаты. Региональные общественные палаты образуются в качестве независимых некоммерческих организаций и во многих случаях реально обеспечивают взаимодействие органов государственной власти и местных структур гражданского общества.

В диссертации исследуются теоретико-правовые аспекты взаимоотношений гражданского общества и государства в Российской Федерации, выявляются индикаторы зрелости гражданского общества, в том числе уровень взаимодействия негосударственных структур и органов государственной власти, наличие самостоятельных негосударственных объединений. Особую актуальность диссертационному исследованию придает то обстоятельство, что развитие системы взаимоотношений государства и гражданского общества, становление Общественной палаты Российской Федерации проходит в условиях реформирования всей системы государственной власти Российской Федерации, учитывающего особенности национального и мирового опыта формирования демократического гражданского общества и правового государства.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Вопросы конституционно-правовых и теоретико-правовых основ государственной и общественной жизни, формирования гражданского общества и его институтов, в том числе Общественной палаты России, анализируются в работах ведущих российских государствоведов. При подготовке диссертационного исследования автор использовал труды отечественных ученых, - специалистов в области теории государства и права, конституционного, административного, международного права, государственного управления: , , , , П. Леманн, , Ф. Люшер, , К. Хессе, , и др.

Их идеи и воззрения стали теоретической основой для формирования собственной авторской концепции, содержащей идеи и обоснования развития конституционно-правового статуса Общественной палаты России.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ конституционно-правовых основ формирования и развития Общественной палаты Российской Федерации, определение роли этого института в системе взаимодействия государства, органов государственной власти и структур гражданского общества.

Достижение поставленной цели осуществлялось в ходе решения следующих задач:

- определение и анализ конституционно-правового статуса Общественной палаты Российской Федерации;

- исследование порядка формирования Общественной палаты Российской Федерации;

- характеристика Общественной палаты Российской Федерации как института гражданского общества;

- раскрытие целей, задач, принципов, функций Общественной палаты Российской Федерации и анализ практики их реализации;

- формирование и обоснование предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности Общественной палаты Российской Федерации.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере формирования и деятельности Общественной палаты Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые нормы, регламентирующие конституционно-правовой статус и предназначение Общественной палаты Российской Федерации в системе взаимодействия гражданского общества и государственной власти, компетенции Общественной палаты Российской Федерации.

Правовую основу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, в том числе Федеральный закон от 4 апреля 2005 года «Об Общественной палате Российской Федерации», иные нормативные правовые акты Российской Федерации, зарубежных государств, международные конвенции и договоры.

Методологической основой диссертационного исследования послужил системный, комплексный подход к анализу процессов становления гражданского общества в Российской Федерации. В ходе исследования конституционно-правового статуса, полномочий и перспектив развития Общественной палаты Российской Федерации использовались такие методы научного познания, как метод диалектического развития, а также сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-функциональный, статистический, теоретико-прогностический методы. В частности, формально-юридический метод применялся при исследовании проблематики правового обеспечения деятельности Общественной палаты Российской Федерации, ее статуса и закрепления полномочий; сравнительно-правовой метод – при рассмотрении правового регулирования институтов гражданского общества в Российской Федерации, в других государствах, анализе особенностей различных правовых моделей; ситуационный метод подлежал использованию при рассмотрении направлений практической деятельности Общественной палаты Российской Федерации в разрешении конкретных споров и противоречий, возникающих в процессе становления гражданского общества в Российской Федерации; теоретико-прогностический метод – в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам деятельности Общественной палаты Российской Федерации.

Применение различных методов исследования позволило выявить закономерности и особенности конституционно-правового регулирования вопросов формирования и деятельности Общественной палаты Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе впервые проанализированы архивные материалы Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству по вопросам подготовки проекта Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» и на их основе сформулированы идеи о конституционно-правовой природе Общественной палаты Российской Федерации, ее составных элементах. На основе изучения практики деятельности Общественной палаты Российской Федерации определена роль Палаты в развитии российского гражданского общества.

В диссертации сформулированы и обоснованы следующие теоретические положения и практические выводы, предложения, которые выносятся на защиту:

1. Конституционно-правовой статус Общественной палаты Российской Федерации имеет сложную юридическую природу. С одной стороны, он имеет общие черты с конституционно-правовым статусом общественных объединений: добровольность, осуществление взаимодействия гражданского общества и государства. По сроку полномочий Общественная палата Российской Федерации – постоянно действующее добровольное общественное объединение. По характеру принимаемых решений Общественная палата Российской Федерации – совещательный орган.

Вместе с тем, в статусе Общественной палаты Российской Федерации присутствуют элементы государственной структуры: финансирование из государственного бюджета; аппарат Общественной палаты, создан в форме государственного учреждения, руководитель которого назначается и освобождается от должности Правительством Российской Федерации по представлению совета Общественной палаты Российской Федерации; участие Президента Российской Федерации в формировании состава Общественной палаты Российской Федерации.

2. Диссертант определил понятие Общественной палаты Российской Федерации как постоянно действующего, основанного на членстве общественного объединения, формируемого на основе добровольного участия в ее деятельности граждан, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций. Специфика деятельности Общественной палаты проявляется в обеспечении взаимодействия граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

3. Диссертант пришел к выводу, что тенденцией дальнейшего повышения роли Общественной палаты Российской Федерации в системе гражданского общества может быть исключение участия Президента Российской Федерации в формировании состава Общественной палаты. Полагаем, что Общественная палата Российской Федерации должна формироваться только путем делегирования в ее состав представителей общественных объединений. В диссертации высказано и обосновано соответствующее предложение, направленное на внесение изменений в статью 8 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», в которой определен порядок ее формирования.

Реализация данного предложения позволит в перспективе отнести Общественную палату к такой организационно-правовой форме общественных объединений как ассоциация (союз) общественных объединений.

4. Диссертант определил и раскрыл элементы конституционно-правового статуса Общественной палаты: принципы организации и деятельности, компетенция (совокупность предметов ведения, прав и обязанностей), функции и организационно-правовые формы деятельности.

5. Автором диссертации предложена следующая классификация функций Общественной палаты: консультативно-совещательная, функция общественного контроля, экспертная функция, информационно-методическая функция и внешняя функция.

6. Анализ законодательства об Общественной палате Российской Федерации и практика его реализации позволили выделить и охарактеризовать принципы организации и деятельности Общественной палаты Российской Федерации: добровольность, равноправие, самоуправление, законность, гласность.

7. В диссертации предложено определение понятия «запрос Общественной палаты»: «Запрос Общественной палаты – это гарантированная Федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации» возможность Общественной палаты требовать и получить в установленные сроки необходимые документы и объяснения от определенных в законе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также их должностных лиц и общественных организаций по вопросам, относящимся к компетенции Общественной палаты Российской Федерации».

8. Диссертант пришел к выводу, что общественный контроль может осуществляться в нескольких основных формах: мониторинг, расследование и общественная экспертиза. Однако Федеральный закон «Об общественной палате Российской Федерации» не предусматривает права Палаты на мониторинг и расследование. Поэтому представляется необходимым наделить Общественную палату Российской Федерации правом проведения мониторинга и общественных расследований и регламентировать эту процедуру на законодательном уровне.

9. Автором высказаны предложения, направленные на дальнейшее совершенствование законодательства о статусе членов Общественной палаты Российской Федерации:

а) Учитывая, что состав Общественной палаты Российской Федерации, согласно ее целям и задачам, должен включать лиц достаточно зрелых и опытных, целесообразнее определить нижний возрастной предел для избрания в члены Общественной палаты в 25 лет, а не в 18.

б) Отсутствие в законодательстве запрета на привлечение ограниченно дееспособных граждан к работе Общественной палаты может снизить ее значимость как особого вида общественных объединений. В связи с этим, необходимо изменить Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации», имея в виду расширение перечня лиц, которые не могут быть членами Общественной палаты, такой категорией граждан как ограниченно дееспособные лица.

в) Представляется целесообразным в Федеральном законе «Об Общественной палате Российской Федерации» закрепить право отзыва членов Общественной палаты Российской Федерации и правовой механизм его реализации. Таким правом могли бы воспользоваться общественные объединения в случае нарушения их представителем в Общественной палате Российской Федерации возложенных на него обязательств.

г) В соответствии с Федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации» член Общественной палаты Российской Федерации прекращает свои полномочия в случае неспособности по состоянию здоровья участвовать в работе Общественной палаты. В связи с тем, что Федеральный закон не устанавливает, кто подтверждает такую неспособность, диссертант сформулировал соответствующий порядок решения данного вопроса. Для прекращения по данному основанию членства в Общественной палате Российской Федерации необходимы документальные свидетельства о невозможности члена Общественной палаты Российской Федерации исполнять свои обязанности. Таким документальным свидетельством может быть заключение медико-социальной экспертизы, которая проводится учреждениями медико-социальной экспертизы системы социальной защиты населения. В заключении должен быть прописан диагноз, содержащий признаки болезни, которая заведомо исключает физическую или психическую способность члена Общественной палаты исполнять свои полномочия. Диссертант считает, что предложение об инициировании процедуры установления неспособности члена Общественной палаты Российской Федерации по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия может быть сделано от имени не менее чем одной трети членов Общественной палаты Российской Федерации, что должно подтверждаться наличием соответствующего числа подписей под документом о предложении.

Научная и практическая значимость исследования. Содержащаяся в диссертации трактовка теоретико-правовых аспектов конституционно-правового статуса, полномочий, практики деятельности и перспектив развития Общественной палаты Российской Федерации призвана способствовать развитию теоретических представлений о гражданском обществе, разработке юридических процедур взаимодействия институтов гражданского общества с различными ветвями государственной власти в Российской Федерации. Особой сферой практического применения результатов исследования является правотворческая деятельность по дальнейшему совершенствованию правового регулирования статуса, функций, порядка формирования Общественной палаты Российской Федерации как значимого элемента политической системы страны.

Научная ценность настоящего исследования заключается в самой постановке проблемы и представленных выводов, направленных на развитие исследуемого института. Автор определил теоретическую основу организации и деятельности Общественной палаты Российской Федерации.

Теоретические обобщения, связанные с раскрытием принципов и механизма функционирования Общественной палаты, основываются на изучении автором опыта функционирования Общественной палаты Российской Федерации.

Исследование достижений в процессе работы Общественной палаты Российской Федерации, призвано оказать помощь в разработке общей стратегии правового регулирования, направленной на преодоление имеющихся негативных тенденций в функционировании Общественной палаты Российской Федерации.

Практическая значимость работы состоит в том, что в диссертации сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность Общественной палаты Российской Федерации.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в научной работе, а также в практике преподавания курсов конституционного права, теории права и государства и других дисциплин.

Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации стали итогом проведения семинарских занятий на юридическом факультете Российской академии правосудия.

Положения диссертации докладывались на ежегодных научно-практических конференциях, проводимых в Российской академии правосудия, а также нашли свое отражение в научных статьях, опубликованных по теме данного исследования.

Структура работы определена задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

II. Основное содержание диссертационной работы

Во Введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет, цели и задачи исследования, характеризуется состояние теоретической разработки проблемы, излагаются методологическая основа, научная новизна, практическая значимость работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

Глава I – «Теоретические основы конституционно-правового статуса Общественной палаты Российской Федерации» - содержит анализ понятия и элементного состава конституционно-правового статуса Общественной палаты Российской Федерации (§ 1); рассмотрение целей, задач и функций Общественной палаты Российской Федерации как института гражданского общества (§ 2); изучение принципов организации и деятельности Общественной палаты Российской Федерации, порядка формирования Общественной палаты (§ 3).

Первый параграф первой главы «Понятие и элементный состав конституционно-правового статуса Общественной палаты Российской Федерации» начинается с анализа содержания понятия «правовой статус» применительно к рассмотрению конституционно-правовых основ и общественно-политического статуса Общественной палаты Российской Федерации. Общественная палата рассматривается как новый общественный институт в Российской Федерации, который призван обеспечить взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В настоящее время данный общественный институт находится в стадии развития, о чем говорит процесс формирования правовой базы, регулирующей вопросы функционирования Общественной палаты Российской Федерации. В этой связи диссертант отметил отсутствие на данном этапе сложившейся единой позиции в отношении правовой природы и конституционно-правового статуса Общественной палаты Российской Федерации.

По сроку полномочий Общественная палата Российской Федерации является постоянно действующим добровольным общественным объединением. По характеру принимаемых решений Общественная палата – совещательный орган. Цель Общественной палаты Российской Федерации - выражение и защита интересов гражданского общества Российской Федерации.

Особенностью конституционно-правового статуса Общественной палаты Российской Федерации является сочетание признаков общественного объединения и государственного органа. Сходство конституционно-правового статуса Общественной палаты Российской Федерации с конституционно-правовым статусом общественных объединений состоит в том, что она является добровольным объединением, не преследующим цели извлечения прибыли, осуществляющим взаимодействие гражданского общества и государства.

В тоже время можно выделить следующие элементы государственной структуры в конституционно-правовом статусе Общественной палаты:

1.  Финансирование из государственного бюджета. Так, статья 28 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» предусматривает финансирование деятельности Палаты из федерального бюджета. На наш взгляд, это объясняется тем, что в силу специфики организации деятельности Общественной палаты, а также в силу особых задач, целей, стоящих перед ней, Палата нуждается в постоянной финансовой поддержке со стороны государства.

2.  Аппарат Общественной палаты создан в форме государственного учреждения, руководитель которого назначается и освобождается от должности Правительством Российской Федерации по представлению совета Общественной палаты Российской Федерации.

3.  Участие Президента Российской Федерации в формировании состава Общественной палаты Российской Федерации.

Диссертант пришел к выводу, что тенденцией дальнейшего повышения роли Общественной палаты Российской Федерации в системе гражданского общества может быть исключение участия Президента Российской Федерации в формировании состава Общественной палаты. Полагаем, что Общественная палата Российской Федерации должна формироваться только путем делегирования в ее состав представителей общественных объединений. В диссертации высказано и обосновано соответствующее предложение, направленное на внесение изменений в статью 8 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», в которой определен порядок ее формирования.

Реализация данного предложения позволит в перспективе отнести Общественную палату к такой организационно-правовой форме общественных объединений как ассоциация (союз) общественных объединений.

В диссертации также предложено автором собственное видение элементного состава конституционно-правового статуса Общественной палаты Российской Федерации. Полагаем, что первым элементом конституционно-правового статуса Общественной палаты являются принципы организации и деятельности. Принципы организации и деятельности Общественной палаты Российской Федерации – основополагающие, руководящие начала, идеи, пронизывающие содержание всех элементов конституционно-правового статуса Общественной палаты Российской Федерации. Они фиксируют место Общественной палаты в системе гражданского общества, взаимоотношения с органами государственной власти.

Центральным ядром конституционно-правового статуса Общественной палаты Российской Федерации является ее компетенция, состоящая из прав и обязанностей. Именно они характеризуют содержание наибольшего круга общественных отношений, которые возникают между Общественной палатой Российской Федерации и другими общественными объединениями, существующими в гражданском обществе Российской Федерации, а также органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Полное представление о конституционно-правовом статусе Общественной палаты Российской Федерации можно получить, лишь проанализировав функции и организационно-правовые формы деятельности Общественной палаты, которые позволяют реализовать ее цели, задачи, принципы, компетенцию. Полагаем, что функции и организационно-правовые формы их реализации Общественной палатой Российской Федерации можно выделить в качестве третьего элемента конституционно-правового статуса Общественной палаты Российской Федерации.

Во втором параграфе первой главы «Цели, задачи и функции Общественной палаты Российской Федерации» диссертант дал подробную характеристику целей и задач Общественной палаты Российской Федерации. Цели и задачи Общественной палаты воплоща­ются в жизнь посредством осуществления ее функций. В диссертации предложена следующая классификация функций Общественной палаты Российской Федерации: консультативно-совещательная, функция общественного контроля, экспертная функция, информационно-методическая функция и внешняя функция.

Консультативно-совещательная функция реализуется через привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики, через выдвижение и поддержку гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений.

Значимой в деятельности Общественной палаты Российской Федерации является функция общественного контроля (контроля) за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации.

Экспертная функция Общественной палаты предполагает проведение общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления.

Информационно-методическая функция реализуется: посредством выработки рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации; через оказание информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации.

Внешняя функция Общественной палаты Российской Федерации означает осуществление международного сотрудничества в соответствии с целями и задачами Общественной палаты, участие в работе международных организаций, а также в работе международных конференций, совещаний и других мероприятиях.

Третий параграф первой главы «Принципы организации и деятельности Общественной палаты Российской Федерации» посвящен принципам организации и деятельности Общественной палаты. Автор обосновывает следующий круг принципов организации и деятельности Палаты: добровольность, равноправие, самоуправление, законность, гласность.

Принцип добровольности участия общественных объединений является принципом не только формирования Общественной палаты, но и самой работы Общественной палаты Российской Федерации. Статьей 10 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» предусмотрено привлечение к работе Общественной палаты общественных объединений и иных объединений граждан, представители которых не вошли в ее состав. Безусловно, в таких случаях общественные объединения принимают участие в работе Общественной палаты только на добровольной основе.

Принцип равноправия членов Общественной палаты означает, что члены Общественной палаты имеют равные права при осуществлении своих полномочий, несут равные обязанности.

Принцип самоуправления является главным элементом демократизма Общественной палаты и означает самостоятельное решение ее членами вопросов деятельности Общественной палаты.

Из принципа законности следует, что: Общественная палата Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», других федеральных законов и иных нормативных правовых актов; а также обязанность членов Общественной палаты: руководствоваться нормами права, а не личными пристрастиями и выгодами, разрешать вопросы, отнесенные к их компетенции, в полном соответствии с законом или подзаконными актами.

Принцип гласности Общественной палаты предусматривает публичное провозглашение решений. Так, Общественная палата Российской Федерации осуществляет сбор и обработку информации об инициативах граждан Российской Федерации и общественных объединений и доводит до сведения граждан информацию об указанных инициативах. Также Общественная палата ежегодно подготавливает и публикует в периодическом издании Общественной палаты доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации.

Анализируя порядок формирования Общественной палаты Российской Федерации, диссертант на основе изучения архива Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству исследовал три варианта проекта формирования Общественной палаты Российской Федерации, разработанных членами экспертной группы названного Комитета.

Глава II – «Проблемы правовой регламентации конституционно-правового статуса Общественной палаты Российской Федерации» – посвящена изучению компетенции Общественной палаты Российской Федерации (§ 1); анализу конституционно-правового статуса членов Общественной палаты Российской Федерации (§ 2); рассмотрению организационно-правовых форм деятельности Общественной палаты Российской Федерации (§ 3).

В первом параграфе второй главы «Компетенция Общественной палаты Российской Федерации» диссертант обосновывает в качестве основной формы реализации полномочия по привлечению граждан и общественных объединений к реализации государственной политики проведение общественных слушаний, основными чертами которых являются открытость и прозрачность.

Значительное внимание в работе уделено исследованию содержания и форм реализации выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений.

Особое внимание уделяется анализу полномочия на проведение общественных экспертиз проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления.

На основе изучения архивных материалов Общественной палаты Российской Федерации в диссертации дан детальный анализ процедуры проведения такой экспертизы и подготовки проекта заключения Общественной палаты по результатам экспертизы. В течение годов Общественной палатой была проведена экспертиза 65 проектов федеральных законов, заключения на которые были направлены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Из них 27 были учтены законодателем. Такого рода экспертная деятельность Общественной палаты является качественной характеристикой процесса построения гражданского общества в России, примером использования творческого потенциала Общественной Палаты Российской Федерации.

В диссертации дан анализ осуществления Общественной палатой общественного контроля за деятельностью исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Изучение практики деятельности Общественной палаты Российской Федерации показал широкое распространение в ее деятельности мониторинга и расследований. В связи с отсутствием в Федеральном законе «Об Общественной палате Российской Федерации» названных полномочий, представляется необходимым наделить Общественную палату Российской Федерации правом проведения мониторинга и общественных расследований путем внесения соответствующих дополнений в Федеральный закон.

Весьма важным в деятельности Общественной палаты Российской Федерации является координация деятельности аналогичных общественных палат в субъектах Российской Федерации, оказание им информационной, методической и иной поддержки. К концу декабря 2008 г. в субъектах Российской Федерации действовало 40 общественных палат, 10 находились в стадии становления.

Для решения стоящих перед Общественной палатой задач она вправе направлять запросы Общественной палаты. В Федеральном законе «Об Общественной палате Российской Федерации» и в Регламенте Общественной палаты отсутствует определение данного понятия. В связи с этим в диссертации предложено определение понятия запроса Общественной палаты Российской Федерации.

Во втором параграфе второй главы «Конституционно-правовой статус членов Общественной палаты Российской Федерации» детально рассмотрены условия деятельности членов Общественной палаты Российской Федерации, гарантии выполнения членами Общественной палаты своих функций, права и обязанности, а также ограничения, связанные с членством в Общественной палате Российской Федерации, нормы поведения, случаи прекращения и приостановления полномочий члена Общественной палаты.

Учитывая, что состав Общественной палаты Российской Федерации, согласно ее целям и задачам, должен включать лиц достаточно зрелых и опытных, автор считает целесообразным определить нижний возрастной предел для избрания в члены Общественной палаты в 25 лет, а не в 18.

В диссертации обосновывается мнение о том, что отсутствие в законодательстве запрета на привлечение ограниченно дееспособных граждан к работе Общественной палаты может снизить ее значимость как особого вида общественных объединений. В связи с этим, автор предлагает уточнить содержание части 2 статьи 7 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», закрепив расширение перечня лиц, которые не могут быть членами Общественной палаты, такой категорией граждан как ограниченно дееспособные лица.

Согласно части 3 статьи 13 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» отзыв члена Общественной палаты Российской Федерации общественными объединениями, членами которых они являются, не допускается. Данное положение Федерального закона вызывает сомнение. В диссертации обосновывается необходимость законодательного закрепления императивного характера мандата члена Общественной палаты Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации» член Общественной палаты Российской Федерации прекращает свои полномочия в случае неспособности по состоянию здоровья участвовать в работе Общественной палаты. В связи с тем, что Федеральный закон не устанавливает, кто подтверждает такую неспособность, диссертант предложил процедуру решения данного вопроса. Для прекращения по данному основанию членства в Общественной палате Российской Федерации необходимы документальные свидетельства о невозможности члена Общественной палаты Российской Федерации исполнять свои обязанности. Таким документальным свидетельством может быть заключение медико-социальной экспертизы, которая проводится учреждениями медико-социальной экспертизы системы социальной защиты населения. В заключении должен быть прописан диагноз, содержащий признаки болезни, которая заведомо исключает физическую или психическую способность члена Общественной палаты исполнять свои полномочия. Диссертант считает, что предложение об инициировании процедуры установления неспособности члена Общественной палаты Российской Федерации по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия может быть сделано от имени не менее чем одной трети членов Общественной палаты Российской Федерации, что должно подтверждаться наличием соответствующего числа подписей под документом о предложении.

В третьем параграфе второй главы «Организационно-правовые формы деятельности Общественной палаты Российской Федерации» дан анализ законодательного регулирования и практики проведения пленарных заседаний, заседаний совета Общественной палаты, заседаний комиссий и рабочих групп.

В данном параграфе рассмотрены основные направления деятельности и практика реализации полномочий семнадцати комиссий Общественной палаты.

По предложению совета Общественной палаты Российской Федерации список комиссий может быть изменен или дополнен. Так, в августе 2008 года совет Общественной палаты Российской Федерации решил создать комиссии для оказания помощи пострадавшим в военном конфликте на территории Южной Осетии и для расследования военных преступлений в республике. В состав комиссий вошли правозащитники, юристы, религиозные деятели. По мнению секретаря , создание комиссий продиктовано необходимостью дать объективную беспристрастную оценку произошедшему, а также оказать эффективную адресную помощь пострадавшим[1].

Комиссии Общественной палаты Российской Федерации представляют собой постоянно действующие органы для каждого созыва Общественной палаты Российской Федерации. В то время как рабочие группы создаются для решения конкретной проблемы, стоящей перед Общественной палатой, чем и объясняется возможность привлечения к работе в составе рабочей группы представителей общественных объединений и иных граждан.

Анализ практики деятельности Общественной палаты Российской Федерации за 2008г. свидетельствует о том, что в 2008 году было проведено 8 пленарных заседаний, которые посвящались обсуждению таких важных тем, как: стратегия территориального развития России, проблемы рационального использования водных и лесных ресурсов, концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и др.[2]

За период с января по март месяц 2009г. было проведено два пленарных заседания, в которых освещались проблемы экспертной деятельности, а также экономического кризиса[3].

В 2008 году силами Общественной палаты Российской Федерации, ее комиссий и членов были организованы 5 форумов (в том числе и II Всероссийский Гражданский форум). На форумах обсуждались вопросы защиты прав граждан, пострадавших от преступлений, экологические аспекты подготовки Олимпиады в Сочи-2014, развитие российской благотворительности, общественной дипломатии, гуманитарного сотрудничества и международной безопасности, развитие отношений России с арабскими странами. Форумы зарекомендовали себя как эффективные формы работы, позволяющие собирать заинтересованную общественность, членов Общественной палаты, экспертов, представителей органов власти и СМИ.

За то время, что прошло между двумя Всероссийскими гражданскими форумами, существенно изменилось гражданское общество. Стало значительно больше неправительственных организаций, началась, что очень важно, государственная поддержка некоммерческих, общественных организаций, появились общественные советы в министерствах, ведомствах.

Общественная палата Российской Федерации стала авторитетным институтом гражданского общества, важной общественной площадкой для обсуждения и решения широкого круга значимых проблем, затрагивающих права и интересы различных категорий граждан России.

Общественная экспертиза законопроектов, работа в рамках советов при федеральных органах исполнительной власти, проведение публичных общественных слушаний по ключевым социально значимым вопросам и иные формы работы Общественной палаты Российской Федерации позволили создать работоспособный механизм защиты прав человека.

В Заключении кратко подведены итоги диссертационного исследования. Предлагаемые в настоящем исследовании конституционно-правовые и организационно-правовые меры направлены на становление новой модели диалога власти и общества, которая должна основываться на следующих принципах: открытости, прозрачности, подконтрольности и ответственности органов государственной власти и местного самоуправления перед гражданами, а также информированности граждан о принимаемых этими органами решениях и участии в предварительном их обсуждении структур гражданского общества.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерством образования и науки Российской Федерации:

1. К вопросу о правовой природе Общественной палаты Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2007. № 6 (3,5 п. л.

Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:

1. Тахоева членов общественной палаты Российской Федерации // Конституционные ценности: содержание и проблемы реализации. Материалы международной научно-теоретической конференции 4-6 декабря 2008г. Т.1. М.: Изд-во РАП, 2009. -0,5 п. л.

2. Тахоева палата Российской Федерации как институт гражданского общества // Аграрное и земельное право. 2008. № 2 (3,5 п. л.

3. К вопросу о формировании Общественной палаты Российской Федерации // Право и суд в современном мире. Материалы VI ежегодной итоговой научной конференции студентов и аспирантов. М.: РАП, 20,5 п. л.

3.

4.

[1] См.: Текущий архив Общественной палаты Российской Федерации за 2008г.

[2] См.: Там же.

[3] См.: Текущий архив Общественной палаты Российской Федерации за 2009г.