Понятие многоуровневости правового регулирования социального страхования

ПОНЯТИЕ МНОГОУРОВНЕВОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ

М.Ю. Федорова

In the article theoretical and practical questions of multi-level legal regulation of social insurance in Russian Federation are considered.

В качестве научной категории, способной отразить ценность права как социального явления и как регулятора общественных отношений, предложил использовать категорию правового регулирования. Правовое регулирование он определяет как осуществляемое при помощи системы правовых средств результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями.1 Взятая в единстве система правовых средств, обеспечивающая результативное воздействие на общественные отношения, именуется механизмом правового регулирования. Основными его звеньями принято считать юридические нормы, правовые отношения и акты реализации прав и обязанностей. Возможна также четвертая стадия механизма – применение права, тогда в качестве правового средства выступают индивидуальные предписания, или акты применения права.2

Как верно отмечает , «концепция механизма правового регулирования адекватно отразила и сегодня еще отражает устройство, механизм формального права, с позиций которого право является преимущественно инструментом регулирования общественных отношений, а не их охраны».3 Не случайно на первое место среди правовых средств поставлены нормы, в которых закрепляются права и обязанности субъектов, формулируется правило поведения. От того, насколько четко оно будет сформулировано, а в большей степени, насколько полно учтены были интересы субъектов в предлагаемой модели поведения, будет зависеть в конечном итоге эффективность механизма в целом. Отсюда ясно, что категория правового регулирования нуждается в некотором переосмыслении, обогащении новыми гранями познания сущности права. Причем сущности и ценности не «инструментальной», как называет ее , имея в виду право как регулятор общественных отношений, а собственной, которую он видит как «выражение и олицетворение свободы и активности людей на основе упорядоченных отношений и в соответствии со справедливостью, необходимостью согласования воли и интересов различных слоев населения, социальных групп, отдельных индивидов».4

Может ли концепция формального права и сформированный ею юридический инструментарий адекватно реализовать собственную, истинную ценность права? Каким образом необходимо объединить весь положительный потенциал различных типов правопонимания, чтобы повысить эффективность воздействия права на общественные отношения? Чтобы ответить на эти вопросы, предпримем попытку поиска такой модели правопонимания применительно к социальному страхованию.

Главный недостаток концепции формального права заключается в непризнании способности общества к саморегуляции. Поэтому для регулирования тех или иных сфер считают необходимым принятие нового закона, создание механизма его реализации и т. п.

Неоправданная вера во всемогущество законодателя, который, по выражению , «открывает истинные, объективно существующие нормы, закономерности развития и на этом открытии строит норму закона» и правовой нигилизм как реакция на бездействие этого закона – вот основные противоречивые, но так долго уживающиеся вместе черты массового правосознания.

«Между тем право как мера свободы очень чувствительно к вторжению любых формальных нормативных регуляторов, которые способны нарушить равновесие в системе социальных отношений. Жесткий механизм правового регулирования, вторгаясь в социальные отношения, может также сместить, поломать равновесие различных социальных процессов, регуляторов оптимальности. Любая сложная социальная система, возможно, и существует потому, что в течение длительного периода эволюция нашла в ней оптимум, который может быть раскрыт через бесконечное многообразие взаимодополняющих друг друга составляющих, процессов, связей», – отмечает и делает вывод, что неэффективность механизма правового регулирования «проистекает в значительной части из нарушения процессов саморегулирования и самоорганизации в социальной системе, ломки связей между различными нормативными регуляторами, процессами, которые самостоятельно проистекают в гражданском обществе».5 С ней солидарен , по мнению которого «становится все более очевидным, что сложноорганизованным системам нельзя навязывать пути их развития. Скорее необходимо понять, как способствовать их собственным тенденциям, как стимулировать их самоорганизацию».6

Вторичность права, его производный от государства характер не согласуется с концепцией правового государства и приобретает характер «этатического позитивизма», логическим завершением которого является культ государства, когда право становится, по образному выражению , своего рода «евангелием от государства».7 Этатический позитивизм развивается в двух направлениях: «юриспруденции понятий» и «юриспруденции интересов». Если первое основано на изучении содержащихся в законе понятий и конструкций в целях достижения их непротиворечивости и внутренней согласованности, то второе заключается в социологическом анализе целей, потребностей и задач законодательной деятельности, динамики интересов, обусловивших принятие того или иного закона.

В юриспруденции понятий позитивизм «достигает своего апогея», в то время как юриспруденция интересов привносит в правопонимание некоторую динамику, пытается обеспечить справедливость во взаимоотношениях субъектов права путем взаимного примирения их интересов. Поэтому в праве доминируют интересы господствующей социальной силы.8 Не исключена такая ситуация, когда государство обладает собственными интересами, отличными от интересов общества в целом, когда оно довлеет над обществом, и в этом случае именно интересы государства находят свое выражение и закрепление в праве. Хотя согласно либеральным концепциям, прогресс общества в целом зависит от «расширения сферы, которая не является жестко зависимой от государства. Но для открытия таких возможностей необходимо обеспечить свободу, отсутствие мелочной связанности».9

Если государство представляет собой реальную силу, не просто располагающую нормотворческими полномочиями, а узурпировавшую их, обладающую механизмом принудительной реализации правовых установлений, то в обществе вряд ли найдутся структуры, способные ему противостоять. Поэтому государство как властная организация стремится расширить сферу своего влияния, используя при этом различные механизмы. Так, выделяет четыре основные стратегии, при помощи которых сильные структуры подчиняют себе слабые: огосударствление (этатизация), милитаризация, индоктринация и коммерциализация. В условиях Советского Союза применялись первые три, в начале реформ стала возможной четвертая. Но традиционно самое активное применение находит первая.

В нынешних условиях происходит очень интересный процесс, когда государство, на первом этапе реформ отказавшееся от своего всевластия, объявившее курс на разгосударствление и приватизацию, свободу предпринимательства и т. д., но при этом не приняв на себя основную долю ответственности за нормальное осуществление преобразований, заявляет о необходимости усиления своего влияния в различных сферах жизни общества и объясняет это неудачами, если не сказать – провалом прежнего курса. Особенно явственны эти перемены в сфере социального страхования, которую изначально провозгласили относительно самостоятельной, автономной от государства и самоуправляемой. Когда социально-страховая система под влиянием общего экономического кризиса перестала справляться с поставленными задачами, было принято решение об усилении государственного регулирования, в частности, введен единый социальный налог. Жесткая централизация социально-страховых средств на федеральном уровне не позволяет говорить о каких-либо полномочиях субъектов федерации или органов социального партнерства по регулированию этой системы.

Все сказанное не отрицает необходимости государственного регулирования социально-экономических отношений. Напротив, условия переходного периода требуют значительной роли государства в стабилизации социально-экономической обстановки на макроуровне. Но если мы действительно хотим в перспективе сформировать гражданское общество, отличающееся высокой способностью к саморегуляции и саморазвитию, уже сегодня мы должны предпринимать шаги в этом направлении. «Итак, крайности этатизма – это следствие нарушения баланса властей и влияний на государственном и общественном уровнях. В таких ситуациях необходима солидная правовая основа распределения власти между государством и плюралистическим гражданским обществом».10 И если в России у государства действительно особое предназначение, то оно само и должно в первую очередь формировать гражданское общество, создавать механизмы его самоуправления и самоответственности.

Как бы парадоксально это не звучало, сегодня только государство может и должно формировать и поддерживать общественные и паритетные структуры, которым впоследствии, когда они приобретут необходимые знания, опыт, мудрость, можно было бы передать часть государственных полномочий. Именно в этом, на наш взгляд, заключается основное противоречие и вместе с тем главная движущая сила социального и правового прогресса. Надо помочь обществу открыть внутренние механизмы саморегуляции, чтобы они могли непосредственно действовать в тех сферах, которые относятся к частному праву, либо оптимально сочетаться с государственным регулированием в областях, находящихся на пересечении частного и публичного права.

«Саморегулирующиеся социальные структуры есть не что иное, как структуры общественного самоуправления, отражающие высокий уровень интеграции государственных и общественных элементов или начал», – подчеркивает и делает вывод о том, что саморегуляция осуществляется через нормы, которые вырабатывает и культивирует сама система и которые представляют собой «многократно повторенный целесообразный эталон поведения, обеспечивающий внутреннее равновесие общественного отношения».11 Эти нормы тоже имеют юридический характер, утверждает и приводит следующие аргументы. Во-первых, они воспроизводят не записанные, но известные людям права и обязанности участников социальных отношений. Во-вторых, они на своем уровне проводят принцип единства прав и обязанностей, так как опосредуют правовые отношения. В-третьих, они выражают заинтересованность субъектов в продолжении и успехе их взаимодействия. «Не подменять саморазвитие, не ломать и не уродовать его, а усиливать, охранять, создавать необходимые условия и ориентиры, давать ему общее направление и общие цели – такова задача права в отношении самоуправляющихся структур общества»,12 – отмечает .

Он выделяет три важнейших момента, отражающих развитие саморегуляции в правовой сфере. Во-первых, сближение правового регулирования и саморегулирования общественных процессов. Во-вторых, право как государственно-властный регулятор будет решать проблемы, находящиеся не внутри саморазвивающегося процесса, а на его границах, т. е. будет усиливаться не его регулятивная, а охранительная функция. В-третьих, произойдет рациональная демократизация правотворчества, предполагающее обязательное участие в выработке правовых норм тех слоев населения и социальных групп, интересы которых они непосредственно затрагивают.13

Признание способности общества к саморегуляции, к выработке и реализации объективных норм, формирующихся внутри него и позволяющих учитывать интересы всех субъектов общественного развития, одновременно с признанием государства партнером общества в области нормотворчества согласуется с концепцией правового государства и позволяет говорить о повышении эффективности правового регулирования через его сочетание с саморегулированием. На наш взгляд, в условиях переходного периода, когда степень децентрализации правового регулирования должна быть относительно невелика, все же необходимо постепенно формировать механизм взаимодействия права и объективных норм саморегуляции общества. Одним из возможных вариантов является развитие многоуровневости правового регулирования, предполагающей более пропорциональное распределение нормотворческих полномочий между различными уровнями государственной власти, между государственной властью и местным самоуправлением, между государством и корпорациями, общественными объединениями, а также между государством и гражданином.

Проблема многоуровневости правового регулирования не стала до сих пор предметом специального исследования в общей теории права. Ее разработка, а точнее, изучение отдельных ее аспектов и форм проявления, осуществляется в рамках некоторых отраслевых юридических наук (например, трудового права).14

Надо отметить, что рассматриваемая проблема в силу объективных причин не имеет одинаковой значимости для различных отраслей права. Определенную дифференциацию здесь можно провести по двум важнейшим критериям: во-первых, по признаку «федеративной структуры» российского законодательства, т. е. по тому, какие группы отношений регулирует данная отрасль – входящие в предмет исключительного ведения Российской Федерации либо ее совместного ведения с субъектами и, во-вторых, по тому, входит ли отрасль в публично-правовую, частно-правовую сферу либо находится на их пересечении.

С учетом первого признака можно сказать, что многоуровневость правового регулирования наиболее актуальна для тех отраслей права, которые регулируют отношения, являющиеся предметами совместного ведения РФ и ее субъектов (трудовые, земельные, административные, социально-обеспечительные и т. п.). Анализируя второй признак, можно сделать вывод о том, что многоуровневость как принцип правового регулирования в большей степени применяется в отраслях частного права (к примеру, в гражданском праве наряду с централизованным регулированием широко развито корпоративное и индивидуальное) либо в отраслях, находящихся «на пересечении» частного и публичного права (трудовое право).

В последние годы интерес к проблеме возрос в связи с официальным признанием приоритета международного права над национальным, формированием федеративных отношений нового типа и обозначившимися трудностями в распределении полномочий по регулированию тех или иных сфер общественной жизни на уровне субъектов федерации либо совместно органами государственной власти РФ и ее субъектов. В условиях расширения возможностей договорной регламентации общественных отношений правомерна постановка вопроса о соотношении нормативно-правового и индивидуально-правового регулирования. Не претендуя на всесторонность исследования проблемы, полагаем необходимым высказать свои соображения о возможном развитии многоуровневости правового регулирования в сфере социального страхования.

Прежде чем перейти к отраслевой проблематике, необходимо обозначить общие подходы к определению многоуровневости правового регулирования. В теории права подробно исследованы такие понятия, как правовое регулирование, механизм правового регулирования и т. д. Эти проблемы традиционно привлекают внимание специалистов, по ним было сформулировано много различных позиций, но все же подводить итоги этой научной дискуссии еще рано.

Можно выделить широкую и узкую трактовку многоуровневости правового регулирования. Широкое понимание многоуровневости можно найти в работах по общей теории права, в которых, в частности, выделяют уровни действия права;15 уровни обеспечения действия закона (федеративный, региональный и локальный).16 Под уровнями можно понимать стадии механизма правового регулирования.17

В более узкой трактовке к многоуровневости правового регулирования можно подходить с точки зрения иерархичности структуры законодательства. рассматривает структуру российского законодательства в трех аспектах: иерархическая (вертикальная), отраслевая (горизонтальная) и федеративная.18

В рассматриваемом контексте представляет интерес лишь федеративная и иерархическая структура законодательства. Имея в виду федеративную структуру законодательства, можно говорить о более рациональном распределении нормотворческих полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Признавая продуктивность такого подхода, мы более подробно остановимся на проблеме разграничения компетенции федеральных и региональных органов власти по вопросам социального страхования. Согласно ст. 39 Конституции РФ, государственные пенсии и пособия устанавливаются законом. Отсюда следует, что не только федеральный, но и закон субъекта федерации могут содержать подобные решения. Если пенсия или пособие выплачиваются за счет средств федерального бюджета, то они могут устанавливаться только федеральным законом, если же источником этих выплат будет бюджет субъекта федерации, то регламентация осуществляется законом субъекта. Средства обязательного социального страхования отнесены Конституцией к федеральной государственной собственности, поэтому социально-страховое обеспечение может устанавливаться только федеральным законом.

Если под многоуровневостью понимать иерархичность нормативных актов, то следует подробно остановиться на соотношении закона и подзаконного акта.

«Приоритет закона – это прежде всего верховенство и престиж Конституции».19 Конституция РФ обладает высшей юридической силой, прямым действием и служит основой для формирования отраслевого законодательства. При этом следует иметь в виду, что законоположения Конституции могут носить нормативный характер, и в этом случае подлежат непосредственному применению, либо представлять собой нормы-принципы, декларации. В этом смысле ст. 39, в которой закрепляется право на социальное обеспечение, относится ко второй группе, поскольку условия и нормы социального обеспечения устанавливаются законом. Важно подчеркнуть, что указанная норма не упоминает об обязательном социальном страховании, предусматривая лишь поощрение добровольного социального страхования. Можно предположить, что Основной закон страны оставляет решение этой проблемы, т. е. регламентацию социального страхования как организационно-правовой формы социального обеспечения, на «откуп» отраслевому законодательству, закрепляя лишь право на социальное обеспечение при наступлении неблагоприятных обстоятельств, указанных в рассматриваемой норме, вне зависимости от того, в рамках какой организационно-правовой формы оно будет реализовано. С этой точки зрения конституционная норма сама по себе не вызывает возражений, тем более, что далее по тексту предусматривается поддержка и поощрение не только добровольного социального страхования, но и создание дополнительных форм социального обеспечения, благотворительность. Вместе с тем, упоминание об обязательном социальном страховании как об основной форме реализации права на социальное обеспечение с учетом его специфики было бы желательно. Ст. 7 Конституции также не предусматривает развития социального страхования, характеризуя Россию как социальное государство и очерчивая перечень гарантий социальной защиты населения. Действующая редакция ст. 7 и 39 не может быть изменена Федеральным Собранием в соответствии со ст. 135 Конституции. Чрезвычайно сложный порядок пересмотра положений Конституции, к тому же не урегулированный до сих пор соответствующим федеральным конституционным законом, делает нереальными (во всяком случае, в обозримом будущем) сформулированные выше предложения.

Несмотря на настоятельные предложения многих известных российских правоведов, до сих по не принят Федеральный закон о нормативно-правовых актах, который должен разрешить вопрос о предметном разграничении закона и подзаконных актов. Самым важным называет вопрос об определении сферы подзаконного регулирования, границы которой пока четко не установлены. «Закон о нормативных правовых актах РФ должен конкретно определять, какие вопросы могут регламентироваться только федеральными законами, но не указами Президента РФ, а какие указами Президента, но не постановлениями Правительства РФ и т. д.20 В праве социального обеспечения уже давно обсуждается идея кодификации социального законодательства.21 Она призвана обеспечить системность, внутреннюю согласованность и непротиворечивость нормативного материала. «Сводность сама по себе имеет иерархическую эшелонированность», – отмечает . В ходе кодификации может быть осуществлено и обновление законодательства с учетом изменившихся социально-экономических условий. Могут быть преодолены также нарушения иерархичности нормативного массива. Так, например, размеры пособий по социальному страхованию могут устанавливаться только законом. С нашей точки зрения, не являются исключением и максимальные размеры. Указом Президента РФ от 01.01.01 г. было установлено, что пособие исчисляется из фактического заработка, без ограничения суммой двойной тарифной ставки (двойного оклада), но не может превышать за месяц 85 минимальных размеров оплаты труда.22 В данном случае Президент превысил свои полномочия, хотя при таких медленных темпах обновления законодательства о пособиях по временной нетрудоспособности и при таком инертном подходе к этой проблеме федеральных органов законодательной власти его позиция вполне объяснима. Указ Президента действовал до 1 января 2002 г., когда вступил в силу Федеральный закон от 01.01.01 г. «О бюджете Фонда социального страхования РФ на 2002 г.». Этим законом установлено, что максимальный размер пособия по временной нетрудоспособности за полный календарный месяц не может превышать 11700 рублей. В районах и местностях, где в установленном порядке применяются районные коэффициенты к заработной плате, максимальный размер пособия по временной нетрудоспособности определяется с учетом этих коэффициентов.

Перечень примеров «опережающего» нормотворчества Президента можно продолжить. Так, Указом Президента от 01.01.01 г. за Пенсионным фондом РФ были закреплены полномочия по выплате государственных пенсий. По мнению , содержание этого Указа противоречило ст. 39 и 90 Конституции РФ, поскольку согласно ст. 117 Закона о государственных пенсиях все виды пенсий назначались органами социальной защиты населения.23 На наш взгляд, рассматриваемый акт не нарушал права граждан на социальное обеспечение, ведь в нем речь шла об организационной стороне проблемы. В 1996 г. с упразднением Министерства социальной защиты населения одноименная система государственных органов прекратила свое существование. Хотя соответствующие функции были переданы вновь созданному Министерству труда и социального развития, не во всех регионах органы социальной защиты сохранили за собой полномочия по назначению и выплате пенсий. Так, в Пермской области эти функции были переданы Главному пенсионному управлению Пермской области, а Комитет социальной защиты населения курировал иные направления (адресную социальную помощь, социальное обслуживание и пр.). , кроме того, подчеркивает, что Указ Президента противоречит положениям Федерального закона от 01.01.01 г., поскольку на страховщика не возлагается обязанность по назначению и выплате конкретных видов страхового обеспечения. В ст. 11 указанного закона предусматривается, что страховщики обязаны обеспечивать своевременную выплату страхового обеспечения, а также контролировать правильность его назначения и выплаты. Полагаем, что эту норму следует толковать расширительно с учетом различий правового положения страховщиков в конкретных видах социального страхования. Необходимо также учитывать, что в страховом обязательстве именно страховщик является должником, именно на него возлагается обязанность предоставить страховое обеспечение при наступлении страхового случая. Эти положения были учтены в процессе осуществления пенсионной реформы 2001 года. Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» относит к полномочиям Пенсионного фонда РФ как страховщика назначение (пересчет) и своевременную выплату обязательного страхового обеспечения (трудовых пенсий) на основе данных индивидуального персонифицированного учета (ст. 13).

В анализируемых Указах Президент подчеркивалось, что устанавливаемые им нормы будут действовать до принятия или вступления в силу соответствующего федерального закона. Таким образом, с одной стороны, нормотворчество Президента носит временный характер, с другой – дает ориентир для законодателя. Издавая эти указы, Президент руководствуется ст. 80 Конституции и реализует свои полномочия в качестве главы государства, гаранта прав и свобод граждан. Ни один из названных Указов не ухудшил положение граждан, напротив, они направлены на повышение уровня социально-страхового обеспечения, на создание организационной структуры социального страхования, способной реализовать права застрахованных.

По запросу группы депутатов Государственной Думы Конституционный Суд РФ исследовал Указ Президента от 01.01.01 г. на предмет его соответствия Основному закону страны.24 Воздержавшись от правовой оценки содержания норм Указа, Конституционный Суд пришел к выводу, что он не противоречит Конституции. Издавая данный Указ, Президент как глава государства, гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина стремился обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Важным было признано и то обстоятельство, что нормы данного Указа будут действовать до вступления в силу соответствующего федерального закона.

«Опережающее» нормотворчество Президента РФ в значительной степени обусловлено отставанием федерального законотворчества от потребностей практики. Это явление в отечественной системе законодательства заслуживает неоднозначной оценки. С одной стороны, это ослабляет иерархическую структуру законодательства. С другой – позволяет восполнить пробелы, определить ближайшие перспективы законотворческой деятельности. В связи с этим возникает выходящий за рамки настоящего исследования вопрос об ответственности законодательной власти не только за качество принимаемых ею законов, но и за несвоевременность их принятия.25

В сфере социального обеспечения и социального страхования особенно сильны традиции ведомственного нормотворчества. В последнее время нормотворческую активность стали проявлять внебюджетные социальные фонды. Они не являются органами исполнительной власти и представляют собой государственные финансово-кредитные учреждения. В числе их функций, определяемых Положениями о них, не названы полномочия по разъяснению и конкретизации норм законодательства. Тем не менее они зачастую дают такие разъяснения, причем последними могут нарушаться права граждан. Например, постановлением Правления Фонда социального страхования от 2 марта 1993 г. были отменены ограничения фактического заработка двойной тарифной ставкой (или должностным окладом). Данное правило применялось к случаям временной нетрудоспособности, наступившей не ранее 1 января 1993 г. Постановлением Фонда социального страхования от 5 сентября 1997 г. было отменено постановление от 2 марта 1993 г.

Таким образом, при назначении пособий по временной нетрудоспособности (за исключением случаев трудового увечья или профессионального заболевания) вновь стали применять ограничение среднего заработка двойной тарифной ставкой или двойным окладом.26 Это правило просуществовало до издания Президентом Указа от 01.01.01 г. Важно подчеркнуть, что сама норма, устанавливающая возможность ограничения среднего заработка, содержалась изначально в Положении о порядке обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию, которое было утверждено постановлением Президиума ВЦСПС от 01.01.01 г. КЗоТ РСФСР не упоминал о возможности такого ограничения. Поскольку согласно российской Конституции ограничения прав граждан (а в данном случае речь идет об ограничении права на социально-страховое обеспечение, соотносимое с уплаченными взносами) устанавливаются только федеральными законами, данное ограничение вообще не подлежало применению с момента вступления в силу Основного закона страны. Это лишь один из множества примеров, иллюстрирующих нарушение принципа иерархичности законодательства в сфере социального страхования. В качестве неотложной меры, направленной на обеспечение соответствия законодательству нормативных актов внебюджетных социальных фондов, Президент РФ Указом от 01.01.01 г.27 ввел обязательную государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ издаваемых фондами нормативных актов, затрагивающих права и обязанности граждан, устанавливающих правовой статус организаций или носящих межведомственный характер. Их государственная регистрация и официальное опубликование осуществляются в порядке, установленном применительно к актам органов исполнительной власти.

По нашему мнению, вопрос о соотношении законов и подзаконных актов в сфере социального страхования является актуальным, но с позиций многоуровневости правового регулирования все же такое видение проблемы позволяет охватить лишь некоторые ее аспекты.

На наш взгляд, более правильно говорить о многоуровневости как специально-юридическом принципе правового регулирования определенных групп общественных отношений, который выражается в распределении нормотворческих полномочий между различными их субъектами, обеспечивающем согласованность и реализацию интересов различных субъектов, позволяющем избежать излишней централизации нормоустановительных полномочий, развивать диспозитивное регулирование (или обеспечивать баланс между императивными и диспозитивными методами).

В большей степени многоуровневость правового регулирования характерна для частно-публичной сферы, так как направлена на оптимизацию соотношения интересов государства, хозяйствующих субъектов, наемных работников и иных экономически активных лиц. В этом плане ее можно понимать как оптимальное соотношение централизованного (императивного) и децентрализованного (диспозитивного) регулирования. Если централизованное регулирование, или метод субординации, означает регулирование сверху донизу на властно-императивных началах, когда «юридическая энергия поступает на данный участок правовой действительности только из одного центра – сверху от государственных органов», то при децентрализованном методе регулирование осуществляется «преимущественно снизу, на его ход и процесс влияет активность участников регулируемых общественных отношений. Их правомерные действия являются индивидуальным, автономным источником юридической энергии».28

С нашей точки зрения, развитие многоуровневости правового регулирования в сфере социального страхования может способствовать решению задач по стимулированию экономической деятельности, повышению ответственности всех субъектов социального страхования за достижение конечного результата, выражающегося в предупреждении социально-рисковых ситуаций и преодолении их последствий, усилению социально-политической активности граждан, повышению роли общественных объединений, представляющих интересы социальных групп, интеграции общества, примирению социальных противоречий, развитию социального контракта, усилению демократических начал в обществе. В глобальном смысле можно говорить о развитии гражданского общества и его взаимоотношений с государством. Распределение нормотворческих полномочий между различными уровнями будет означать достижение более равновесного состояния общества и государства, более полный учет способности социальной системы к саморазвитию, саморегулированию, усилению взаимной ответственности общества и государства. Государство перед обществом будет отвечать за исполнение тех норм, которые общество установило для себя, которые вызревали в его недрах, в которых учитывается состояние общества, его потребности и т. д.

Именно многоуровневость призвана стать тем механизмом, который в перспективе может способствовать решению истинной задачи права и закона, по мнению , заключающейся в том, чтобы «обеспечить естественный ход социальных процессов, нормальное функционирование общественных институтов, добиться автоматизма в их действии, устранять помехи и препятствия на их пути, снижать, насколько это представляется возможным, издержки и потери, неизбежные при саморазвитии, саморегулировании, ослаблять действие нежелательных побочных эффектов и вредные последствия, которые могут возникать при любых обстоятельствах».29

___________________

1.  Алексеев права. М.: БЕК, 1993. С. 145.

2.  Алексеев : азбука, теория, философия. Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 364-365.

3.  Завадская реализации права. М.: Наука, 1992. С.92.

4.  Алексеев : азбука, теория, философия. С. 345.

5.  Завадская . соч. С. 93-94.

6.  Малько и ограничения в праве. Теоретико-информационный аспект. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1994. С. 161.

7.  Мальцев права: подходы и проблемы. М.: Прометей, 1999. С.152.

8.  Мальцев . соч. С. 159-162.

9.  Завадская . соч. С. 29.

10.  Мальцев . соч. С. 322.

11.  Там же. С. 371-372.

12.  Мальцев . соч. С. 374.

13.  См.: Там же. С. 375.

14.  См., например: Скобелкин справедливости и многоуровневости правового регулирования трудовых отношений// Проблемы реализации правовых норм в период проведения судебно-правовой реформы: Тезисы докладов конференции. Тюмень: ИПП «Тюмень», 1994. С. 145-147.

15.  См., например: Общая теория права и государства: Учебник/ Под ред. . М.: Юрист, 1999. С. 143; Теория государства и права: Курс лекций/ Под ред. , . М.: Юрист, 1997. С. 623.

16.  Гойман обеспечения реализации закона в современных условиях // Сов. гос. и право. 1991. № 12. С. 21-22.

17.  См.: Теория государства и права: Курс лекций/ Под ред. , . М.: Юрист, 1997. С. 627-629 (глава написана ).

18.  Поленина в Российской Федерации. М.: ИГП РАН, 1996. С. 53.

19.  Конституция и закон: стабильность и динамизм / Отв. ред. . М.: Юрид. книга, 1998. С. 33.

20.  Конституция и закон: стабильность и динамизм / Отв. ред. . М.: Юрид. книга, 1998. С. 89.

См., например: Галаганов социальное обеспечение: проблемы и перспективы развития // Гос. и право. 1992. № 12. С. 42-43.

22.  СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1259.

23.  Мачульская социального обеспечения в условиях рыночной экономики: теория и практика правового регулирования: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М.: МГУ, 2000. С. С. 42-43.

24.  Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. «По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 01.01.01 г. «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в РФ» в связи с запросом группы депутатов Государственной думы»// СЗ РФ. 2001. № 27. Ст. 2804.

25.  См. об этом подробнее: Концепция стабильности закона/ Отв. ред. . М.: Проспект, 2000. С. 172.

26.  См.: Бюллетень Минтруда РФ. 1997. № 12. С. 66 – 67.

27.  Указ Президента РФ от 01.01.01 г. «О введении государственной регистрации актов, издаваемых Пенсионным фондом РФ, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, Фондом социального страхования РФ и Государственной хлебной инспекцией при Правительстве РФ»// СЗ РФ. 2001. № 13. Ст. 1216.

28.  Алексеев : азбука, теория, философия. С. 371.

29.  Мальцев . соч. С. 370.