Новые технологии решения проблем сбалансированности региональных бюджетов

Заместитель Председателя Совета Федерации

Новые технологии решения проблем сбалансированности региональных бюджетов

До сих пор бюджетная реформа, проводимая в нашей стране, сводилась главным образом к совершенствованию межбюджетных отношений. При этом акцент делался на механизмы бюджетного выравнивания. Безусловно, в таком государстве как Россия с ее огромной территориальной дифференциацией это важный аспект. И разработанная формула выравнивания, применяемая в методике расчетов трансфертов, в основном решает эту задачу. Но чрезмерное увлечение выравниванием бюджетной обеспеченности порождает новую проблему – иждивенчество, отсутствие заинтересованности в экономическом развитии отдельных территорий. Сегодня становится уже совершенно очевидным, что только механизмами выравнивающих трансфертов не решается главная задача бюджетной реформы – эффективное использование государственных средств.

В подтверждение сказанного достаточно привести такой пример.

Возьмем два субъекта Федерации Сибирского федерального округа. Иркутскую область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, оба эти региона получают финансовую помощь из федерального бюджета. Безусловно, экономический потенциал этих регионов различен. В расчете на душу населения валовой налоговый ресурс в 2001 году по Иркутской области составил 6379 руб., а в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе 1391 руб. (в среднем по Сибирскому федеральному округу – 4786 руб.). После распределения трансфертов из ФФПР картина меняется и бюджетная обеспеченность Усть-Ордынского Бурятского а/о уже выше, чем в Иркутской области, она составляет – 7563 р. в расчете на одного жителя, а в Иркутской области только 6219 р. По логике, заложенной в формулу трансфертов, это вполне объяснимо, поскольку в нее введен ряд коэффициентов, учитывающих сложные климатические условия. Но эта логика не срабатывает с точки зрения стимулирования экономического развития, и это отразилось уже в следующем году. В Иркутской области, которая получила всего 65 р. трансфертов в расчете на душу населения, администрация вынуждена была ориентировать свою работу на зарабатывание бюджетных средств, и в результате за год налоговый потенциал вырос и составил 8224 рубля на душу населения (рост на 28,9%), а в Усть-Ордынском Бурятском а/о, напротив сократился до 1186 руб. (85,3% к прошлому году), но при этом в следующем году этот регион получает уже значительно больше трансфертов 8255 руб. в расчете на одного человека (вместо 5160 руб., полученных в прошлом году, рост по сравнению с прошлым годом на 60%). В 2003 году эта тенденция сохраняется и размер трансферта на душу населения составляет уже 9329 руб. ( рост по сравнению с прошлым годом 13,4%). Таким образом, за два года среднедушевой трансферт в этом регионе вырос на почти на 81 процент, а налоговый потенциал сократился.

Этот пример не доказывает необходимость вообще отказаться от механизмов выравнивающих трансфертов, он лишь свидетельствует о том, бюджетная реформа должна развиваться в русле активизации ее стимулирующей составляющей, обеспечивающей заинтересованность органов власти субъектов Федерации в развитии своего собственного экономического потенциала.

И подтверждением этого вывода является то, что в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу до 2005 года, в самой бюджетной политике делается ставка на оценку эффективности использования бюджетных средств.

Такой переход предполагает решение трех очень непростых задач.

1) оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств посредством уточнения правового статуса и реорганизации бюджетных учреждений;

2) переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг;

3) внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на

результат.

В данном выступлении хотелось бы остановиться более подробно только на одной из этих задач, это переход к нормативам минимально необходимого финансирования предоставления государственных и муниципальных услуг вместо нормативов содержания сети учреждений социальной сферы. Этим должно завершиться разграничение доходных и расходных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что и обеспечит сбалансированность бюджетов всех уровней.

По сути, это означает переход к подушевому финансированию социальных услуг, когда возмещение государственных и муниципальных услуг происходит в соответствии с количеством получателей этих услуг и объемом оказанных им услуг, ориентированных на достижение определенных количественно выраженных результатов.

В настоящее время расходы на содержание бюджетных учреждений связаны с выполнением двух задач — предоставлением населению социально значимых услуг и оказанием социальной поддержки самим работникам бюджетной сферы. Многие субъекты Российской Федерации, стремясь обеспечить равные бюджетные возможности для входящих в их состав муниципальных образований, выравнивают объемы бюджетных средств, приходящихся не на одного жителя, а на одного работника бюджетной сферы. В итоге субъекты РФ рассчитывают минимально необходимые бюджеты территориальных образований в зависимости от количества бюджетных учреждений, а не от потребностей населения в бюджетных услугах. Очевидно, что между численностью населения и численностью работников бюджетной сферы существует определенная взаимосвязь. Однако в стремлении поддержать врачей, учителей и представителей других «бюджетных» профессий органы государственной власти субъектов Российской Федерации расходуют значительные средства на содержание социальной сферы в тех населенных пунктах, где доля бюджетных учреждений чрезмерно высока, или, наоборот, не учитывают потребности населения в бюджетных услугах.

Такой порядок бюджетного финансирования расходов имеет ряд недостатков.

Во-первых, он по сути своей является неэффективным, то есть не создает стимулов к сокращению издержек и экономии бюджетных средств.

Во-вторых, в действующем виде он в недостаточной степени ориентирован на достижение определенных социально-экономических результатов деятельности, так как в его рамках финансируется сам факт существования учреждения.

Здравый смысл подсказывает, что за счет прямого или косвенного государственного финансирования следует поддерживать не бюджетные учреждения, а социально значимые услуги или функции. Но сложившиеся традиции финансирования бюджетных учреждений таковы, что государственная поддержка оказывается не только и не столько населению как потребителю бюджетных услуг, сколько бюджетным учреждениям и людям, в них работающим. Стало уже привычным, что едва ли главный аргумент в пользу увеличения финансирования образования заключаете том, что у учителей низкая зарплата; увеличение финансирования здравоохранения обосновывается низкой зарплатой медперсонала, финансирования науки — низкой зарплатой ученых. Зарплата у работников бюджетных учреждений действительно низкая, однако статистика отражает только расходы на заработную плату за счет прямого бюджетного финансирования, но не надбавки, выплачиваемые бюджетникам за счет внебюджетных доходов, и не льготы, которые они получают. Но главное заключается в том, что при такой постановке вопроса происходит подмена цели ради которой создается бюджетное учреждение.

Статус бюджетных учреждений в настоящее время таков, что полное или час­тичное финансирование за счет бюджета им гарантировано. Является ли такой спо­соб предоставления социально значимых услуг самым экономичным или эффектив­ным с точки зрения бюджета? Возможно, будет лучше и дешевле размещать кон­тракты на конкурсной основе, не проводя различий между бюджетными учреждени­ями и организациями негосударственного (частного) сектора. Если применение та­кого подхода возможно, это означает, что организациям соответствующего профиля не потребуется переходить в частный сектор ни добровольно, ни принудительно. Просто финансироваться будут не бюджетные учреждения, а бюджетные услуги, и это изменит «правила игры» на рынке для всех участников, независимо от их стату­са. Объем финансирования бюджетных услуг может при этом не только не сокра­титься, но даже возрасти, однако на смену гарантированного финансирования бюд­жетных учреждений придет конкурсное размещение заказов, и различия между бюд­жетными и не бюджетными учреждениями исчезнут, во всяком случае, с точки зрения финансирования.

Суть нового подхода к организации бюджетного сектора четко выражена в бюджетном послании Президента на 2004 год. Не расходы ради расходов, а расходы ради достижения конкретных результатов.

В числе задач, которые необходимо решить для достижения этой цели необходимо особо выделить введение в бюджетное законодательство и бюджетный процесс новых форм и механизмов предоставления и финансирования бюджетных услуг.

По существу речь идет о закупке и оплате бюджетных услуг. Эта работа должна проводиться на фоне реорганизации бюджетной сети и статуса самих бюджетных учреждений и сопровождаться переходом к новому методу бюджетного планирования, который может быть назван "бюджетированием, ориентированным на результаты" (БОР).

Участие организаций различных организационно-правовых форм в предоставлении государственных (муниципальных) услуг предполагает формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ.

Нормативно-подушевое финансирование

Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возмещение (путем предоставления субсидий) расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке. Эти нормативы могут также использоваться при составлении смет бюджетных учреждений, однако в полной мере метод нормативно-подушевого финансирования применим только для организаций иных организационно-правовых форм.

Основной целью внедрения этого метода финансирования является частичное замещение финансирования содержания сети образовательных учреждений непосредственной оплатой из бюджета конкретных услуг с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО).

Во избежание перерасходования бюджетных средств помимо задания на предоставление государственных (муниципальных) услуг должны устанавливаться предельные объемы их предоставления.

Вторым новым инструментом бюджетного финансирования является государственный (муниципальный) социальный заказ.

И хотя механизм государственного заказа довольно широко используется у нас сегодня (хотя и не всегда правильно), новый вид государственного заказа – социальный заказ - имеет свои особенности

Принципиальным отличием государственного (муниципального) социального заказа является размещение задания на поставку социальных услуг не на принудительной, а на договорной основе.

В отличие от других видов контрактов на поставку товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд договоры, заключаемые в рамках государственного (муниципального) социального заказа, имеют свою специфику.

Если в обычном договоре государственного (муниципального) заказа заказчик и потребитель товаров (работ, услуг) совпадают в одном лице, то в договоре социального заказа они разделены.

Заказчик (которым может быть отраслевой орган исполнительной власти – главный распорядитель или распорядитель бюджетных средств) не является потребителем социальных услуг. Таким образом, договор, заключаемый в рамках государственного (муниципального) социального заказа, является договором в пользу третьего лица. Учитывая, что потребителем услуг по договору государственного (муниципального) социального заказа является гражданин, размещение этого заказа во всех случаях, когда это возможно, должно осуществляться путем предоставления права выбора поставщика услуг непосредственно потребителю (как это предполагает система ГИФО). Ваучеры на оплату социально значимых услуг (например; услуг детских и юношеских клубов, музыкальных и спортивных школ) могут быть внедрены также в культуре и спорте.

Однако предоставление потребителю неограниченного права выбора поставщика услуг по системе социального заказа в тех областях, где государство связано обязательствами по предоставлению бесплатных услуг, практически невозможно, т. к. потребитель может выбрать такого поставщика, цена услуг у которого неприемлемо высока для бюджета. Другим аргументом против предоставления потребителю неограниченного права выбора поставщика услуг в рамках системы социального заказа является неспособность потребителя к квалифицированному выбору в тех областях, где профессионализм поставщика услуг имеет принципиальное значение. Это относится, прежде всего, к образованию и здравоохранению, то есть тем видам социальных услуг, для оценки качества которых необходимы специальные знания, которые у потребителя отсутствуют.

Поэтому в образовании и здравоохранении предварительный отбор поставщиков социальных услуг по системе государственного (муниципального) социального заказа следует предоставить органам государственного управления (органам местного самоуправления). При этом заказчик производит отбор круга поставщиков с оптимальным соотношением "цена - качество", а потребитель может выбирать конкретного поставщика услуг из круга лиц, с которыми главный распорядитель (распорядитель, получатель) бюджетных средств уже заключил предварительный договор социального заказа на определенных условиях.

Таким образом, задачи реформирования бюджетного устройства и бюджетного процесса страны достаточно сложные, многогранные и взаимосвязанные. Для их решения необходимо принятие целой системы законодательных актов. Наконец, необходимо изменить практику составления, утверждения и исполнения бюджета так, чтобы создать на всех этапах и уровнях принятия решений стимулы к максимально эффективному использованию бюджетных средств. Здесь также потребуются законодательные новации, хотя многие вопросы (особенно на начальном этапе) могут быть успешно решены и в рамках действующего законодательства.

Для этого потребуется внести поправки в Бюджетный кодекс и ряд других федеральных законов. При этом большое значение будет иметь практика применения новых законодательных норм. Исходя из этого, целесообразно уже сейчас начать их отработку, используя уже существующие инструменты (ГИФО, обязательное медицинское страхование).

Среди первоочередных законов, требующих изменения можно назвать:

•ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации»

•ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «О поставках продукции для федеральных нужд»

•ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «О конкурсах для размещения заказов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».