Полномочия территориальных органов Минюста России при осуществлении контроля и надзора в сфере нотариата
Автор: ведущий специалист-эксперт отдела по вопросам адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния и проставления апостиля Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Свердловской области .
Аннотация: в настоящей статье рассматриваются некоторые вопросы осуществления Минюстом России и его территориальными органами контроля и надзора в сфере нотариата. Особое внимание уделено проблемам наделения полномочиями нотариуса и сложения полномочий нотариуса, и их решения в проектах Федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации» и нормативных правовых актов Минюста России.
Ключевые слова: нотариат, Минюст России и его территориальные органы, контроль в сфере нотариата, проект Федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации».
В условиях происходящих перемен в экономической, политической и правовой сферах жизни российского государства, направленных на установление в общественных отношениях порядка, законности и единства правоприменительной практики, проявляются противоречия и пробелы правового регулирования некоторых сфер деятельности органов, призванных обеспечивать защиту участников гражданско-правовых отношений.
Ярким примером такого противоречия сегодня является сфера нотариальной деятельности, требующая скорейшего приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами специального нормативного правового акта – Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (далее – Основы)[1], действующих с марта 1993 года – еще до принятия Конституции Российской Федерации (декабрь 1993 г.), и не претерпевших каких-либо существенных изменений или дополнений.
Нотариат Российской Федерации представляет собой публично-правовой и правоприменительный институт, призванный обеспечивать охрану и защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц, оказывать им квалифицированную юридическую помощь в сфере гражданско-правовых и иных отношений, предусмотренных законодательными актами, совершать нотариальные действия от имени Российской Федерации.
Осуществление нотариальных функций от имени государства предопределяет публично-правовой статус нотариусов и обусловливает необходимость организации контроля и надзора за их деятельностью со стороны государства.
Одной из наиболее острых проблем на сегодняшний день является отсутствие у государственных органов, наделенных полномочиями по контролю в сфере нотариата, законодательно закрепленных действенных рычагов по поддержанию законности в сфере правоприменительной нотариальной деятельности.
Необходимость контроля обусловлена тем, что в правоприменительной практике возникает ряд проблем, выявление которых возможно лишь с помощью проведения контрольных действий. Важна роль контроля и в предупреждении, и в разрешении конфликтных ситуаций. Всякий контроль должен выполнять предупредительную функцию. Чем раньше будут выявлены отклонения, тем значимее будут результаты контроля.
Вопросам контроля за нотариальной деятельностью посвящена гл. VII Основ.
Согласно Основам контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляют органы юстиции, а нотариусами, занимающимися частной практикой, - нотариальные палаты. Контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляется территориальными органами юстиции, а в отношении нотариусов, занимающихся частной практикой, - в порядке, определяемом Минюстом России совместно с Федеральной нотариальной палатой. Отказ в совершении нотариального действия или неправильное совершение нотариального действия обжалуются в судебном порядке.
Теоретически контроль в сфере организации нотариата и осуществления нотариальной деятельности можно подразделить на виды по различным основаниям (например, в зависимости от момента осуществления контроля: предварительный и текущий контроль; в зависимости от субъекта, осуществляющего контрольные полномочия; в зависимости от предмета: контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства и контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусов)[2].
Для успешного решения обозначенной задачи территориальные органы юстиции обладают следующими полномочиями[3]: открывают и упраздняют государственные нотариальные конторы в субъекте (субъектах) Российской Федерации; в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей; ведут реестр выданных лицензий на право нотариальной деятельности; объявляют конкурс и совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации образуют конкурсные комиссии на замещение вакантных должностей нотариусов; совместно с нотариальными палатами субъектов России организуют прохождение стажировки лицами, претендующими на должность нотариуса; совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации принимают решения о наделении нотариусов, занимающихся частной практикой, полномочиями по совершению нотариальных действий по выдаче свидетельства о праве на наследство и принятии мер к охране наследственного имущества при отсутствии в нотариальном округе государственной нотариальной конторы; совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации наделяют полномочиями лиц, замещающих временно отсутствующих нотариусов, занимающихся частной практикой; совместно с нотариальными палатами субъектов России образуют квалификационные комиссии по приему экзамена у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности; совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации принимают решения о передаче документов, хранящихся у нотариусов, полномочия которых прекращаются, другим нотариусам; совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации представляют предложения об изменении территорий деятельности нотариусов; совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации представляют предложения о количестве должностей нотариусов в нотариальных округах; совместно с нотариальными палатами субъектов России учреждают и ликвидируют должности нотариусов в субъектах Российской Федерации.
В данной сфере Минюстом России принят ряд нормативных актов: Положение о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса (утверждено приказом Минюста России от 17.021997 № ), Порядок прохождения стажировки лицами, претендующими на должность нотариуса (утвержден приказом Минюста России от 21.№ 000), Положение о квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности (утверждено приказом Минюста России ), Порядок ведения реестра государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой (утвержден приказом Минюста России ), Перечень теоретических вопросов для включения в экзаменационные билеты при проведении квалификационного экзамена у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности (утвержден приказом Росрегистрации ), и др.
Однако в такой сфере, как контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей, нормативные акты Минюстом России не принимались. Таким образом, на законодательном уровне не регламентирована процедура проведения проверок исполнения государственными нотариусами профессиональных обязанностей.
В ходе анализа вышеназванных нормативно-правовых актов выявляется ряд пробелов и противоречий. Одним из них является вопрос о порядке лишения нотариуса права нотариальной деятельности. В отношении нотариуса, работающего в государственной нотариальной конторе, порядок увольнения осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде. В отношении же нотариуса, занимающегося частной практикой, установлено три основания для сложения его полномочий на основании решения суда:
1) осуждение его за совершение умышленного преступления - после вступления приговора в законную силу;
2) ограничение дееспособности или признание недееспособным в установленном законом порядке;
3) по ходатайству нотариальной палаты за неоднократное совершение дисциплинарных проступков, нарушение законодательства, а также в случае невозможности исполнять профессиональные обязанности по состоянию здоровья (при наличии медицинского заключения) и в других случаях, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.
Вопросы вызывает третье основание для сложения полномочий.
Как известно, дисциплинарная ответственность вводится в законодательном порядке для лиц наемного труда нормами Трудового кодекса Российской Федерации. Однако нотариус не является ни наемным работником, ни служащим. Несмотря на это положение ст. 12 Основ говорит о неоднократном совершении дисциплинарных проступков как об основании прекращения полномочий нотариуса[4].
В то же время Основы, упоминая о дисциплинарных проступках нотариусов, не дают определения этих проступков, не предусматривают ни оснований, ни порядка наложения дисциплинарных взысканий и института дисциплинарной ответственности нотариуса.
Также из формулировки данной статьи не представляется возможным определить, кто, нотариальная палата или орган юстиции, с которыми нотариус не состоит в трудовых отношениях, вправе зафиксировать совершение дисциплинарного поступка.
По нашему мнению, неверным является подход, на основании которого единственным субъектом, наделенным правом на обращение в суд с ходатайством о лишении полномочий нотариуса, занимающегося частной практикой, является исключительно нотариальная палата. Нотариус при осуществлении нотариальной деятельности выполняет государственную функцию и действует от имени Российской Федерации, в связи с чем он неизбежно должен подпадать под контроль со стороны уполномоченного государственного органа.
В настоящее время, являясь органами, обеспечивающими государственную политику, единство правового пространства России на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также защиту прав и свобод человека и гражданина, территориальные органы юстиции лишены прав на обращение в суд с ходатайством о лишении права нотариальной деятельности нотариуса, занимающегося частной практикой, в случае совершения им действий, противоречащих законодательству России[5]. Возникает ситуация, когда территориальные органы юстиции, наделенные полномочиями по выдаче лицензии на право нотариальной деятельности, не могут обратиться в суд с заявлением о ее лишении. В связи с этим целесообразно наделение территориальных органов Минюста России правом самостоятельного обращения в суд с ходатайством о лишении полномочий нотариуса, занимающегося частной практикой, в случае совершения им действий, противоречащих законодательству России. Данная позиция также закреплена в проекте Федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации»[6] (далее – проект Закона о нотариате), а именно, ст. 65 проекта Закона о нотариате закрепляет право территориального органа юстиции, нотариальной палаты, федерального органа юстиции, Федеральной нотариальной палаты) обращения в суд с заявлением о лишении полномочий нотариуса.
Логичным видится и возложение на территориальные органы юстиции полномочий по приостановлению полномочий нотариуса, занимающегося частной практикой, при обращении ими в суд с целью предотвращения нарушения прав граждан до вынесения судом решения о лишении нотариуса права занятия нотариальной деятельностью. В проекте Закона о нотариате четко установлен перечень случаев, на основании которых полномочия нотариуса приостанавливаются, либо могут быть приостановлены.
Полномочия нотариуса приостанавливаются в случае:
1) избрания (назначения) нотариуса в законодательный (представительный) орган государственной власти - до истечения срока полномочий;
2) отсутствия у нотариуса нотариальной конторы или отсутствия у нотариуса договора о страховании риска профессиональной ответственности - до трех месяцев. Истечение указанного срока является основанием для прекращения полномочий нотариуса.
Полномочия нотариуса могут быть приостановлены в случае:
1) принятия судом к производству искового заявления о лишении полномочий нотариуса - до вступления в законную силу решения суда;
2) принятия судом к производству дел о признании нотариуса недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявлении его умершим - до вступления в законную силу решения суда;
3) привлечения нотариуса в качестве обвиняемого за совершение умышленного преступления - до решения вопроса о виновности нотариуса в совершении преступления;
4) избрания меры пресечения в виде заключения под стражу - до отмены указанной меры пресечения;
5) временного отстранения от исполнения обязанностей в порядке, предусмотренном Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации - до отмены указанной меры принуждения.
В соответствии с Проектом закона о нотариате приостановление полномочий нотариуса производится решением территориального органа юстиции на основании следующих документов:
1) заявления нотариуса - в случае избрания (назначения) его в законодательный (представительный) орган государственной власти;
2) представления нотариальной палаты или результата проверки территориального органа юстиции - в случаях отсутствия у нотариуса нотариальной конторы или отсутствия у нотариуса договора о страховании риска профессиональной ответственности;
3) определения суда - в случаях принятия судом к производству искового заявления о лишении полномочий нотариуса и принятия судом к производству дел о признании нотариуса недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявлении его умершим;
4) постановления правоохранительных органов, определения суда - в случаях, привлечения нотариуса в качестве обвиняемого за совершение умышленного преступления; избрания меры пресечения в виде заключения под стражу; временного отстранения от исполнения обязанностей в порядке, предусмотренном Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации.
Порядок наделения нотариуса полномочиями также, на наш взгляд, требует доработки. В настоящее данная процедура регламентирована Положением о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса (утверждено приказом Минюста России от 17.021997 № ).
Согласно данному положению к участию в конкурсе допускаются граждане Российской Федерации, имеющие высшее юридическое образование, прошедшие стажировку в государственной нотариальной конторе или у нотариуса, занимающегося частной практикой, сдавшие квалификационный экзамен, имеющие лицензию на право нотариальной деятельности.
При подаче заявления лицо, желающее принять участие в конкурсе на замещение вакантной должности нотариуса, должно представить нотариально засвидетельствованные копии следующих документов: диплома о высшем юридическом образовании, трудовой книжки, лицензии на право нотариальной деятельности, а также листок по учету кадров установленной формы с фотографической карточкой кандидата.
Вместе с тем, п. 3 ст. 12 Основ говорит о том, что наделение нотариуса полномочиями производится на основании рекомендации нотариальной палаты федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере нотариата, или по его поручению его территориальными органами на конкурсной основе из числа лиц, имеющих лицензии. В свою очередь, в Основах не оговаривается момент выдачи нотариальной палатой указанной рекомендации и момент ее получения участником конкурса. В перечне документов, необходимых для допуска к участию в конкурсе и указанных в положении о порядке проведения конкурса, рекомендация нотариальной палаты не упомянута.
Наличие рекомендации нотариальной палаты как обязательное условие для допуска претендента к конкурсу на замещение вакантной должности нотариуса предусмотрено разработанным Минюстом России проектом приказа «Об утверждении Порядка проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса». В проекте Закона о нотариате обоснованные возражения нотариальной палаты против допуска лица к участию в конкурсе также отнесены к основанию для отказа в допуске к участию в конкурсе (ст. 54 проекта закона о нотариате).
Это представляется правильным и позволит исключить ситуации, когда для участия в конкурсе на замещение вакантной должности нотариуса будут поданы все необходимые документы претендентом, в отношении которого в нотариальную палату и территориальный орган Минюста России поступали обоснованные жалобы, а территориальные органы юстиции не смогут на законных основаниях не допустить его к конкурсу.
В соответствии с действующим положением о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса оценка конкурсантов производится на основании представленных документов. При необходимости члены конкурсной комиссии могут проводить с конкурсантом индивидуальное собеседование по вопросам, касающимся нотариальной деятельности. По итогам рассмотрения документов и индивидуального собеседования, если таковое проводилось, каждый член конкурсной комиссии выставляет конкурсанту соответствующий балл с краткой письменной мотивировкой своей оценки. При этом оценка конкурсантов производится по 10-балльной системе. Основания градации таких оценок в настоящее время не конкретизированы ни в положении о порядке проведения конкурса, ни в Основах. Однако каждая выставленная членом конкурсной комиссии оценка должна быть обоснована, должны быть установлены критерии оценки кандидатов по таким основаниям, как стаж работы в должности нотариуса, либо срок исполнения полномочий нотариуса, стаж работы по юридической специальности, наличие ученой степени, наличие дисциплинарных взысканий и неудовлетворительных результатов проверки и др., что также предусмотрено проектом приказа Минюста России «Об утверждении Порядка проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса».
Внесение всех необходимых изменений и устранение несоответствий в законодательных нормах, касающихся нотариальной деятельности, позволит территориальным органам Минюста России более эффективно осуществлять полномочия в сфере контроля за нотариатом.
[1]Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 10. С. 357.
[2] Деятельность Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов по контролю и надзору в сфере нотариата // Административное право и процесс. 2011. № 9. С.
[3]Положение о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации, Положение об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации, утвержденные приказами Минюста России от 01.01.2001 №№ 000, 147.
[4], , О контроле в сфере нотариата в свете грядущей реформы // Российская юстиция. 2011. № 9. С.
[5], О некоторых проблемах осуществления территориальными органами юстиции контроля и надзора в сфере нотариата // Российская юстиция. 2010. № 3. С.
[6]Проект Федерального Закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации», документ опубликован 18.11.2011 на сайте *****.
