Резолюция

Резолюция

участников заседания «круглого стола» Комитета ТПП РФ по природопользованию и экологии совместно с Департаментом по законодательству ТПП РФ на тему: «Обсуждение проекта федерального закона «Об обязательном страховании ответственности за вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности».

Москва 26 сентября 2006 года

Участники заседания, обсудив законопроект «Об обязательном страховании ответственности за вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности», подготовленный рабочей группой Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, считают необходимым проводить работу по подготовке законопроекта, предусматривающего добровольное страхование ответственности за вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности. Такое страхование должно обеспечить защиту имущественных интересов юридических и физических лиц, как страхующихся, так и пострадавших в результате нанесения вреда окружающей среде.

При подготовке законопроекта следует учитывать необходимость развития нормативно-правовой базы в природоохранной сфере и в сфере рационального природопользования применительно к условиям рыночной экономики в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды», создания механизмов реализации требований Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», необходимость выполнения международных обязательств Российской Федерации и гармонизации российского природоохранного законодательства с международной практикой.

В связи с необходимостью принятия мер по подготовке и совершенствованию нормативных правовых актов для обеспечения экологического страхования участники заседания «круглого стола» считают необходимым:

Просить Руководство ТПП РФ обратиться в МПР России с предложением

- ускорить разработку и утверждение методических документов по определению размера вреда окружающей среде, причиненного субъектом хозяйственной и иной деятельности в результате аварий;

- подготовить предложения по экономическому стимулированию предприятий, инвестирующих в ресурсосберегающие и экологически чистые технологии и природоохранные мероприятия;

- подготовить предложения по введению преференций для природопользователей, добровольно страхующих свою ответственность за вред, причиненный окружающей среде, а также для страховых компаний, инвестирующих часть своей прибыли в природоохранные мероприятия на территориях субъектов Российской Федерации.

Предложить разработчикам законопроекта

- подготовить финансово-экономическое обоснование целесообразности принятия законопроекта с учетом утвержденных на федеральном уровне методических документов по определению размера вреда окружающей среде, причиненного субъектом хозяйственной и иной деятельности в результате аварий;

- обосновать объекты или виды деятельности, предлагаемые в законопроекте для целей экологического страхования.

При совершенствовании проекта федерального закона предлагаем учесть следующие замечания.

1.  Замечания общего характера

1.1. Целью законопроекта является введение обязательного страхования ответственности за вред окружающей среде, причиненный при осуществлении природопользователем хозяйственной деятельности.

Эта цель противоречит действующему законодательству в области охраны окружающей среды по следующим причинам:

а) Если природопользователь осуществляет свою деятельность в рамках установленных природоохранительным законодательством требований, при наличии всех разрешительных документов, то никакой ответственности за вред окружающей среде у него возникнуть не может.

б) Если осуществляемая природопользователем деятельность выходит за рамки установленных требований (превышение установленных ограничений на негативное воздействие на окружающую среду), то действующее природоохранительное законодательство предусматривает ответственность за причиненный вред окружающей среде (как за несанкционированное негативное воздействие на окружающую среду) путем установления пятикратного повышающего коэффициента к нормативам платы за негативное воздействие на окружающую среду по сравнению с нормативами, установленными для воздействия в пределах лимитов.

в) Природопользователь при осуществлении деятельности, приводящей к негативному воздействию на окружающую среду, обязан внести в бюджетную систему РФ соответствующие платежи за негативное воздействие на окружающую среду, дифференцированные в зависимости от видов и степени воздействия, экологических факторов, объема загрязнения, которые являются компенсацией вреда, причиненного окружающей среде.

В Определении Конституционного суда РФ -О «О проверке конституционности постановления Правительства РФ «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия» устанавливается, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду представляют собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия, производимого под контролем государства. Они носят компенсационный характер и должны устанавливаться на основе принципа эквивалентности, исходя из вида и объема негативного воздействия на окружающую среду, право на осуществление которого получает субъект платежа. При этом платежи за загрязнение окружающей среды взимаются лишь с тех хозяйствующих субъектов, деятельность которых реально связана с негативным воздействием на окружающую среду; они дифференцируются и индивидуализируются в зависимости от видов и степени воздействия, оказываемого в ходе этой деятельности на окружающую среду, экономических особенностей отдельных отраслей народного хозяйства, экологических факторов, объема загрязнения, а также затрат природопользователей на выполнение природоохранных мероприятий, которые засчитываются в счет платежей за загрязнение окружающей среды.

Таким образом, из вышеизложенного следует, что введение обязательного страхования ответственности за вред, причиненный окружающей среде, не имеет под собой оснований, поскольку формой возмещения такого вреда является плата за негативное воздействие на окружающую среду, а установление повторного возмещения причиненного вреда окружающей среде в иной форме, например, в форме обязательного страхования ответственности за причиненный вред окружающей среде противоречит здравому смыслу и действующему природоохранительному законодательству РФ.

Существующее несоответствие законопроекта действующему законодательству может быть устранено следующим путем. Поскольку одновременное действие двух взаимоисключающих экономических инструментов (платы за негативное воздействие на окружающую среду и страхование ответственности за вред, причиненный окружающей среде) невозможно, законодатель может выбрать одно из двух: либо сохранить существующий порядок компенсации причиненного ущерба окружающей среде за счет взимаемых с природопользователя платежей за негативное воздействие на окружающую среду, либо отменить этот порядок и ввести взамен него страхование ответственности за вред, причиненный окружающей среде.

Следует отметить, что такая метаморфоза требует глубокого анализа положительных и отрицательных аспектов применения каждого экономического инструмента.

В настоящее время в связи с отсутствием необходимых подзаконных нормативных актов нельзя оценить финансово-экономические последствия введения в действие предлагаемого законопроекта.

Поскольку введение обязательного страхования ответственности за вред окружающей среде в качестве альтернативы платы за негативное воздействие на окружающую среду в принципе возможно, ниже приведен ряд замечаний общего характера к данному законопроекту.

1.2. В законопроекте не установлены критерии и порядок определения размера вреда причиненного окружающей природной среде, которые, как ключевые элементы регулирования, определяющие размер отчуждаемых средств, в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РФ должны быть установлены федеральным законом.

Предлагаемый в законопроекте механизм определения размера вреда, причиненного окружающей природной среде, основанный на субъективном мнении независимых экспертов (подпункт «г» пункта 2.1. статьи 15), обладает высокой коррупционной емкостью и представляется неприемлемым из-за отсутствия критериев и порядка определения размера ущерба.

1.3. Что касается рисков гражданской ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате аварии при эксплуатации опасного производственного объекта или гидротехнического сооружения, то они подлежат обязательному страхованию согласно статьи 15 Федерального закона -ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и статьи 15 Федерального закона -ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», а также подлежат возмещению убытки за вред, причиненный радиационным воздействием окружающей среде, согласно статьи 56 Федерального закона от 01.01.01 г. N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии».

В пункте 1.12 статьи 8 законопроекта в качестве вида деятельности, подлежащей обязательному страхованию, в рамках указанного законопроекта указана «деятельность, связанная с использованием транспортных средств». Однако, что такая деятельность уже является предметом регулирования Федерального закона -ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств».

Вопросы перевозки опасных грузов морским транспортом регулируются главой XIX Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, в которой уже предусмотрены основания ответственности, ограничение ответственности морского перевозчика и обязательное страхование или иное финансовое обеспечение ответственности. Этим же кодексом (глава ХVIII) предусмотрена ответственность за ущерб от загрязнения нефтью с судов. Указанные главы кодекса основаны на положениях соответствующих международных договоров, ратифицированных Россией.

1.4. Согласно статье 4 проекта запрещается деятельность субъектов хозяйственной и иной деятельности, не осуществивших обязательное страхование ответственности за вред окружающей среде. Однако это положение не учитывает то обстоятельство, что прекращение отдельных видов деятельности может повлечь негативные последствия (например, работа атомных электростанций).

В законопроекте не определен порядок возмещения вреда, если страховой случай наступил после прекращения хозяйственной деятельности страхователя.

Законопроект не определяет последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств субъектами страхования. Статья 4 проекта содержит императивный запрет на деятельность без осуществления обязательного страхования ответственности. Однако приостановление деятельности юридических лиц или ее запрет осуществляется только по решению суда. При этом законопроект не содержит норм, отсылающих к соответствующим законодательным актам, регулирующим отношения по приостановлению и (или) запрету хозяйственной деятельности юридических лиц.

1.5. Понятийный аппарат, представленный в статье 5, содержит ряд определений понятий, которые даны в других федеральных законах, например в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», поэтому представляется корректным просто сослаться на то, что эти понятия используются в значении, указанном в соответствующем федеральном законе.

В то же время, в законопроекте используются понятия, определение которых следовало быть дать, например такие как: «упущенная выгода государства», «компетентный орган», «специальный резерв», «дополнительный резерв», «резерв предупредительных мероприятий», «резерв по обязательному страхованию», «резерв будущих выплат», «стабилизационный резерв», «специальный централизованный резерв», «резерв уменьшения последствий страхового события», «базовая тарифная ставка», «потенциальный размер максимально возможного вреда окружающей среде», «иная деятельность» (используемая в словосочетании «хозяйственная и иная деятельность»).

1.6. Все основные элементы, определяющие размер страховой суммы и страховой премии, а также сам порядок их определения, как ключевые нормы, затрагивающие права и обязанности граждан и организаций, в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РФ, должны быть установлены непосредственно в федеральном законе. Представленные в статьях 11 и 12 законопроекта отдельные положения, касающиеся страховой суммы и страховой премии, не могут претендовать на четкое и исчерпывающее регулирование отношений в этой сфере. Отсутствует определение предельной суммы страховой выплаты, к тому же, само значение некорректно, поскольку определено не как максимальная, а как минимальная величина. Отсутствует обоснование доли страховой премии - 70%, непосредственно предназначенной для осуществления страховых выплат. Желательно предусмотреть «мягкие» сроки предоставления документов и урегулирования претензий, («если иное не оговорено договором страхования»).

Документы по страховому случаю должны быть дифференцированы на документы, представляемые Страхователем, и документы, представляемые выгодоприобретателями. Здесь же говорится об «отраслевых нормативных документах». В перспективе при поэтапном упразднении отраслевых нормативных документов и введении в действие технических регламентов, не определено, что должен представлять Страхователь.

Не прописана процедура составления страхового акта. Полагаем, что отсчетным моментом для страховой выплаты должна быть дата подписания сторона страхового акта.

1.7. Глава 4 законопроекта «Профессиональное объединение страховщиков» подлежит исключению, как не имеющая отношения к законопроекту.

1.8. В законопроекте следует уточнить определение страхового события, определив возможный перечень событий, в результате которых будет возникать ответственность страховщика (п. 3). Одновременно необходимо корректно прописать исключения, а также случаи, являющиеся нестраховыми. Законопроект оставляет мало возможностей для того, чтобы страховые события были признаны страховыми случаями. При этом необходимо обратить внимание на следующие проблемные пункты:

a.  п. 5.1. – формулировка «в пределах нормативов» довольно критична и требует серьезной доработки, поскольку: а) сами нормативы не специфицированы; б) требуется детальное определение процедуры проверки; в) в связи с введением в действие Федерального закона «О техническом регулировании» планируется упразднение ведомственных нормативов и замены их техническими регламентами.

b.  п. 5.3. – реализация пункта также проблематична, поскольку опять-таки требуются процедуры контроля выполнения технических регламентов, которые должны содержать более общие требования, нежели ведомственные нормативы.

1.9. Статьей 8 законопроекта определен излишне широкий список видов деятельности, подлежащей обязательному страхованию ответственности. Считаем, что субъекты страхования должны быть детально определены не актом Правительства РФ, а федеральным законом.

2. Постатейные замечания и предложения.

1.  По всему тексту проекта предлагается использовать либо термин «страховое событие», либо «страховой случай», поскольку термины «страховое событие» и «страховой случай» являются равнозначными, в соответствии с пп.2 п.1 ст. 942 Гражданского кодекса РФ. По тексту договора для выгодоприобретателей используются следующие понятия: «граждане», «физические лица». Считаем, что все-таки речь должна идти о физических лицах.

2.  По всему тексту проекта предлагается использовать либо термин «страховщик», либо «страховая организация», поскольку термины «страховщик» и «страховая организация» являются равнозначными, в соответствии со ст.938 Гражданского кодекса РФ.

3.  По всему тексту проекта предлагается использовать единый термин «окружающая среда», исключив термин «природная».

4. В ст. 5 проекта определение вреда привести в соответствие с определением, установленным Федеральным законом «Об охране окружающей среды»:

«Вред окружающей среде - негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов».

5. По ч. 2 ст. 4 и ч. 2 ст. 8: необходимо предусмотреть срок, в течение которого субъекты, осуществляющие виды деятельности, предусмотренные ч. 1 ст. 8 проекта, на момент введения этих видов деятельности в систему обязательного страхования, должны заключить договоры страхования своей ответственности. Данный срок должен включать в себя как время, необходимое для разработки типовых условий договора страхования ответственности за вред, причинённый данным видом деятельности, так время, необходимое страхователям и страховщикам для заключения договоров на основании типовых условий.

6. Часть 1 ст. 6 проекта предлагается изложить в следующей редакции:

«Объектом страхования являются имущественные интересы Страхователя, связанные с риском гражданской ответственности субъекта хозяйственной и иной деятельности по обязательствам, возникающем вследствие причинения вреда окружающей среде, при осуществлении хозяйственной и иной деятельности».

7. Из п. «а» ч. 2 ст.6 проекта исключить слова «и восстановлению природной среды».

8. Пункт «б» ч. 2 ст. 6 проекта предлагается изложить в следующей редакции: «выплаты пострадавшим вследствие наступления страхового события».

9. Пункт «а» ч. 4 ст. 6 проекта предлагается изложить в следующей редакции: «расходы по восстановлению имущества, принадлежащего Страхователю».

10. Пункты «в» и «е» ч. 4 ст. 6 проекта исключить, в связи с тем, что критерии отнесения ущерба к данным видам не предусмотрены законодательством РФ и имеют неограниченно широкое толкование.

11. В первом абзаце ч. 3 ст. 7 проекта предлагается добавить после слова «региональные» слова «и местные», из последнего абзаца данного пункта исключить слова «общественные организации».

12. В п. 1.6. ст. 8 проекта предлагается оставить только деятельность по обращению с опасными отходами.

13. В п. 1.7. ст. 8 проекта заменить слово «коммунальных» на «хозяйственно-бытовых».

14. Пункты 1.14 и 1.15 из ст. 8 проекта исключить, как имеющие неоднозначное толкование.

15. Из ч. 2 ст. 10 и ч. 5 ст. 14 проекта исключить упоминание о претензии, так претензия сама по себе не подтверждает никаких фактов и, кроме того, её направление сторонами договора страхования не предусмотрено законодательством РФ.

16. В п. 1.2 ст. 14 проекта слова «не позднее 3 суток с момента его (страхового случая) наступления» заменить словами «не позднее 3 суток с момента, когда страхователю стало известно о наступлении страхового случая», так как страховыми случаями могут являться такие события, о которых страхователю объективно может быть неизвестно неопределенно долгое время.

Поскольку страховым событием может быть негативное воздействие на окружающую среду в результате аварии, то действующими нормативными документами предусмотрено и создание комиссии, и составление акта и оценка ущерба. Необходимо четко определить, как данное положение соотносится с положениями ч. 3. ст. 14 и за чей счет проводится техническая экспертиза.

17. Пункт 1.3. ст. 17 проекта изложить таким образом, чтобы замена страховщика могла быть произведена только путём расторжения его договора со страхователем и заключения договора страхования с другим страховщиком. Иной порядок замены страховщика не предусмотрен законодательством РФ.

Предложения и замечания к законопроекту приводятся в заключении Торгово-промышленной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «Об обязательном страховании ответственности за вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности».