Концепция взаимодействия исполнительной власти и общественных организаций: опыт Санкт-Петербурга
Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «Стратегия»
В соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 01.01.01 года № 000 создан и действует Координационный совет по взаимодействию с некоммерческими организациями. Совет осуществляет свою деятельность на общественных началах и является коллегиальным консультативным органом при Правительстве Санкт-Петербурга, обеспечивающим участие НКО в решении социальных, культурных и экономических проблем города.
На Совет возложены следующие функции:
· сбор и анализ информации, подготовка аналитических материалов об участии некоммерческих организаций в решении социальных, культурных и экономических проблем Санкт-Петербурга;
· выработка и обсуждение рекомендаций, предложений по решению актуальных социальных, культурных и экономических проблем Санкт-Петербурга с использованием социальных технологий и привлечением ресурсов некоммерческих организаций;
· обсуждение проектов правовых актов по важнейшим социально-экономическим вопросам путем организации эффективного участия в этом процессе некоммерческих организаций;
· подготовка предложений и рекомендаций исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга по вопросам создания условий для развития некоммерческих организаций и эффективных механизмов взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и некоммерческих организаций;
· выработка совместных рекомендаций по поддержке некоммерческих организаций Санкт-Петербурга со стороны исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга;
· создание условий для повышения эффективности деятельности некоммерческих организаций.
В состав Координационного совета входят лидеры НКО города (21 человек) и представители городской администрации (три человека). Возглавляет Совет вице-губернатор Санкт-Петербурга, организационное обеспечение осуществляет Комитет по молодежной политике и связям с общественными объединениями (КМПСОО).
Важнейшим достижением Совета можно считать разработку и организацию обсуждения Концепции взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями «Общественно-государственное партнерство» на 2008–2011 годы.
Концепция взаимодействия органов власти и НКО в Санкт-Петербурге
Работа над Концепцией
Работа над Концепцией продолжалась в течение всего 2007 года и состояла из следующих этапов:
1-й этап – принятие идеи Концепции (межсекторное социальное партнерство) членами рабочей группы, членами Координационного совета, руководством КМПСОО.
2-й этап – разработка Концепции с привлечением всех заинтересованных лиц: лидеров НКО города, ученых, специалистов, представителей органов власти.
3-й этап – обсуждение Концепции общественностью, экспертами и властями города.
4-й этап – принятие Концепции Координационным советом и КМПСОО.
5-й этап – согласование текста Концепции со всеми подразделениями городской администрации, правительством и губернатором.
6-й этап – принятие Концепции правительством города.
На 1-м этапе была образована рабочая группа из членов Координационного совета (пяти представителей НКО, двух работников КМПСОО и двух экспертов – юристов). Прошло два заседания рабочей группы (всего за год – девять заседаний), принята и утверждена решением Координационного совета идеология Концепции. Руководители КМПСОО присутствовали на заседании Координационного совета и согласились с предлагаемой идеей.
На этапе разработки Концепции эксперты обсудили 11 вариантов текста. К участию в разработке были привлечены члены рабочей группы, члены Координационного совета, лидеры НКО города (благотворительных, экологических, правозащитных, социальных и др.), специалисты КМПСОО. Помимо обсуждения на заседании рабочей группы, каждый вариант и поправки к нему вывешивались на сайте центра «Стратегия» и сайтах других организаций, которые представляли члены рабочей группы, а Координационный совет также осуществлял сетевую рассылку.
Важным был 3-й этап – общественное обсуждение. В обсуждении Концепции приняли участие и НКО города, и работники городской администрации, и эксперты из университетов и исследовательских центров. Концепция представлялась на шести семинарах: городских, российских – в Санкт-Петербурге (более 200 участников), Москве (50 участников) и международных (Киев, Стокгольм). Прошли два общественных слушания с участием представителей органов власти, ученых, лидеров городских НКО.
На слушаниях разработчики (и от НКО, и от власти) отвечали на достаточно острые вопросы представителей правозащитных НКО, депутатов Законодательного Собрания. Обсуждение Концепции широко освещали городские СМИ: были показаны четыре телевизионные программы, опубликовано более 15 статей в городских газетах, размещено множество публикаций на лентах новостей в Интернете. Одним словом, город был подготовлен к принятию Концепции общественно-государственного партнерства.
Через восемь месяцев после начала работы Концепция была принята на заседании Координационного совета в присутствии вице-губернатора и председателя КМПСОО, в течение месяца Концепция была одобрена председателем КМПСОО.
Очень важные 5-й и 6-й этапы потребовали больших усилий со стороны КМПСОО. Именно руководство и эксперты этого комитета осуществляли согласование со всеми подразделениями администрации. Достаточно часто поправки комитетов принимались, включались в текст Концепции, в результате, с одной стороны, принятый текст изменялся, но с другой – мы получали союзников в других подразделениях, так как они становились участниками процесса.
Наконец, 12 февраля 2008 года постановлением Правительства Санкт-Петербурга № 000 Концепция был утверждена.
Идея Концепции и системная проблема, решаемая с ее помощью
Системная проблема, которую призвана решить реализация Концепции, – оптимизация организационно-правовых форм взаимодействия НКО и власти на основе общественно-государственного партнерства (межсекторного социального партнерства). Термин «общественно-государственное партнерство» для данной Концепции является синонимом «межсекторного социального партнерства». Он был предложен юристами из администрации города, чтобы не путать эту организационную форму с социальным партнерством в тред-юнионистском смысле (взаимодействие работника, работодателя и профсоюзов).
Идея Концепции – это идея межсекторного социального партнерства НКО и власти: такого типа их взаимодействия, когда отношения сторон регулируются документами, обязательными для исполнения и определяющими их права, обязанности и ответственность. В этих документах НКО и представители власти являются равноправными партнерами, НКО получают поддержку от органов власти и участвуют в решении городских проблем.
Логика всего документа предельно ясна: определяются цели и задачи Концепции, принципы, конкретные формы и механизмы взаимодействия и, наконец, приводится план конкретных мероприятий, в рамках описанных принципов, форм и механизмов позволяющий реализовать Концепцию.
Цель и задачи Концепции
Целью Концепции является развитие в Санкт-Петербурге общественно-государственного партнерства (межсекторного социального партнерства) на основе эффективной системы взаимодействия НКО с исполнительными органами государственной власти города.
Достижение цели Концепции обеспечивается решением следующих задач:
· совершенствование организационно-правовых условий общественно-государственного партнерства (участие в решении проблем НКО и проблем города);
· совершенствование экономических условий общественно-государственного партнерства (государственная поддержка деятельности НКО);
· информационное обеспечение и популяризация среди жителей Санкт-Петербурга механизмов взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти города.
Приоритетные сферы взаимодействия
Взаимодействие НКО и власти в городе должно происходить во всех сферах и во всех видах деятельности НКО в городе. Это:
· социальная и правовая помощь лицам, нуждающимся в социальной и правовой защите (в том числе беженцам и вынужденным переселенцам, инвалидам, безработным, лицам, нуждающимся в опеке и попечительстве, жертвам насилия);
· повышение правовой культуры общества, защита прав человека;
· охрана здоровья граждан и окружающей природной среды;
· охрана памятников истории и культуры, сохранение, создание, распространение и освоение культурных ценностей;
· развитие добровольческих инициатив, направленных на решение социальных проблем жителей Санкт-Петербурга;
· создание условий для становления и развития личности ребенка, осуществления его гражданских прав и свобод;
· становление гражданского общества и демократического правового и социального государства;
· культурное, духовно-нравственное, интеллектуальное и физическое развитие личности;
· развитие образования, науки, культуры, искусства и спорта;
· поддержка и развитие инициативы молодежи.
Формы и механизмы взаимодействия НКО и власти
В данном разделе Концепции* детально описываются формы и механизмы, реализующие межсекторное социальное партнерство, в части совершенствования организационно-правовых и экономических условий общественно-государственного партнерства, а также его информационного обеспечения.
1. Совершенствование организационно-правовых условий развития общественно-государственного партнерства осуществляется за счет:
· проведения мероприятий, направленных на повышение правовой культуры руководителей, членов и участников общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
· создания и обеспечения работы различных советов и других консультативных и совещательных органов, действующих при исполнительных органах государственной власти города, с участием представителей общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
· совершенствования действующих и разработки новых нормативных правовых актов, регулирующих взаимодействие исполнительных органов государственной власти города с общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями;
· создания единого реестра общественных объединений и иных некоммерческих организаций, участвующих в работе советов и других совещательных и консультативных структур при исполнительных органах государственной власти города;
· совершенствования системы стандартов качества социального обслуживания в городе, в том числе формирования стандартов оказания услуг общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями;
· организации и обеспечения проведения мониторинга функционирования общественно-государственного партнерства;
· разработки прогнозов развития общественно-государственного партнерства;
· разработки и реализации научно-методических и образовательных программ, направленных на повышение эффективности взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями.
2. Совершенствование экономических условий общественно-государственного партнерства осуществляется за счет:
· проведения мероприятий, направленных на информирование общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций о порядке и формах предоставления социальной поддержки, предусмотренных действующим законодательством;
· совершенствования механизмов предоставления грантов общественным объединениям и иным негосударственным некоммерческим организациям;
· проведения мероприятий, направленных на информирование граждан о социальных услугах, оказываемых общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями населению на безвозмездной основе;
· совершенствования условий, направленных на повышение эффективности социально значимой и общественно полезной деятельности общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
· содействия созданию организаций, осуществляющих поддержку социально значимой и общественно полезной деятельности общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
3. Информационное обеспечение и популяризация среди жителей Санкт-Петербурга механизмов взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с институтами гражданского общества осуществляется за счет:
· анализа состояния и динамики развития общественного сектора Санкт-Петербурга;
· информационной поддержки исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга социально значимых программ, проектов, акций общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
· информирования населения города о функционировании общественно-государственного партнерства, в том числе при реализации социально значимых проектов;
· содействия в размещении на теле - и радиоканалах в Санкт-Петербурге общественно-публицистических, информационно-просветительских программ, отражающих позитивные процессы развития гражданского общества в городе;
· издания и распространения информационных бюллетеней, тематической литературы и других источников информации граждан о деятельности общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
· поддержки информационных ресурсов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, оказывающих социальные услуги жителям Санкт-Петербурга, а также участвующих в деятельности различных советов и других консультативных и совещательных органов при исполнительных органах государственной власти города.
План мероприятий реализации Концепции
Приложением к Концепции служит план по ее реализации на два года (2008–2009 годы) с перечнем мероприятий, сроков их исполнения и ответственных. Ответственными могут быть как подразделения администрации, так и Координационный совет.
Очень важно, что в написании плана мероприятий (в том числе определении сроков и ответственных) принимали участие представители всех подразделений администрации города, что создает необходимые предпосылки эффективной координации их деятельности.
План мероприятий разбивается на два этапа: 2008–2009 годы – разработка и принятие основных нормативных документов, 2010–2011 годы – создание и начало работы организационной структуры и собственно реализация Концепции.
Видение ситуации после окончания действия Концепции
Что должно измениться в случае принятия и реализации данной Концепции? В первую очередь, изменения коснутся сообщества НКО в городе. Нам представляется, что эти изменения будут заключаться в следующем:
· получат массовое развитие (признание и поддержку) организации по месту жительства («соседские организации»), а также тематические сообщества без регистрации;
· расширится участие горожан в благотворительности и волонтерских программах, повысится их уровень доверия к НКО;
· получат дополнительный импульс процессы самоорганизации и саморегулирования НКО;
· расширятся объемы финансовой и иной поддержки деятельности НКО;
· дополнительно повысится уровень популярности, доверия и поддержки горожанами органов государственной власти города, снизятся риски повышения уровня социальной напряженности.
Реализация Концепции
Для реализации Концепции взаимодействия НКО и власти в Санкт-Петербурге необходимо на первом этапе (2008–2009 годы) разработать, принять и внедрить систему нормативно-правовых актов города, регулирующих государственную поддержку НКО и формы общественного участия НКО в решении проблем города, то есть реализующих модель общественно-государственного партнерства:
1) методические рекомендации для служащих органов исполнительной власти и НКО по реализации Концепции взаимодействия НКО и органов государственной власти в Санкт-Петербурге;
2) методические рекомендации по созданию и деятельности общественных советов, написанию регламентов таких советов, типовых договоров между органами исполнительной власти и советом;
3) типовые положения об общественных слушаниях и общественной экспертизе;
4) программы обучения (повышения квалификации) руководителей и сотрудников НКО и госслужащих.
Все эти документы разработаны уже после принятия Концепции, а методические рекомендации, типовое положение об общественном совете и программы повышения квалификации по состоянию на ноябрь 2008 года уже приняты и реализуются, что свидетельствует о конструктивном взаимодействии НКО с органами исполнительной власти города.
Методические рекомендации по реализации Концепции для служащих и НКО
В методических рекомендациях представлены:
1. Сведения о третьем секторе в России и Санкт-Петербурге, статистическая информация об НКО Санкт-Петербурга, их формах, деятельности, проблемах и перспективах.
2. Сведения о структуре и функциях органов власти Санкт-Петербурга.
3. Выдержки из нормативно-правовых актов, регулирующих отношения НКО и власти (в сфере государственной поддержки и в сфере общественного участия).
4. Сведения о межсекторном социальном партнерстве (общественно-государственном партнерстве).
5. Постановление правительства города об утверждении Концепции взаимодействия на 2008–2011 годы и плана мероприятий по ее реализации.
6. Рекомендации по разработке и реализации образовательных программ, направленных на повышение квалификации специалистов в сфере НКО, как со стороны власти, так и со стороны НКО, на формирование партнерских отношений.
7. Механизмы общественно-государственного партнерства и рекомендации по их внедрению.
Методические рекомендации по созданию и деятельности НКО и общественных советов
В методических рекомендациях представлены:
1. Информация о порядке регистрации НКО, их отчетности в свете закона от 10.01.06. Российский и городской опыт взаимоотношений с регистрирующим органом и рекомендации по оптимизации таких взаимоотношений.
2. Информация о действующих коалициях НКО, о вхождении НКО в общественные советы при органах власти.
3. Информация об общественных консультативных органах, их назначении, функциях, правах, обязанностях и ответственности (международный опыт), сведения о положительном и отрицательном опыте общественных консультативных органов в России.
4. Типовое положение и типовой регламент общественного совета. В этих документах регулируется порядок формирования общественного совета, его состав, права, обязанности, функции, порядок принятия решений, статус таких решений и др. Данные документы были разработаны членами Координационного совета, экспертами городских НКО в сотрудничестве с Общественным советом Санкт-Петербурга. В городе началась работа по созданию новых общественных советов в административных районах. Сначала предполагается переформировать советы в двух пилотных районах, проследить, как они будут работать (2009 год), а затем сформировать их в остальных районах города (2010–2011 годы).
5. Типовой договор о партнерстве между органом исполнительной власти и общественным советом (в договоре предполагается прописать права, обязанности и ответственность сторон).
Отметим, что все методические рекомендации прошли апробацию на Социальном форуме (октябрь 2008 года) и получили высокую оценку участников (их было больше 1000). В ближайшее время они будут распространены среди НКО и работников администрации города.
Типовые положения об общественных слушаниях и общественной экспертизе
Общественные слушания и общественная экспертиза должны стать основными механизмами общественного участия. При разработке типовых положений учтен успешный опыт центра «Стратегия» по организации и проведению общественных слушаний (в ходе реализации бюджетной и антикоррупционной программ) и общественной экспертизе (в ходе реализации антикоррупционной программы), а также опыт петербургской экологической НКО «ЭКОМ» и московской коалиции «Мы, граждане!».
Типовые положения содержат общие сведения об общественных слушаниях, общественной экспертизе, их назначении, стадиях, порядке проведения, результатах и последствиях. Особое внимание уделено статусу решений (рекомендаций) общественных слушаний и общественной экспертизы.
Наконец, эффективность общественно-государственного партнерства во многом зависит от уровня квалификации взаимодействующих сторон. Необходимы программы повышения квалификации, развития кадровых ресурсов исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и НКО для совместного решения широкого спектра социально-экономических проблем города.
В качестве задач такого рода программ можно назвать, прежде всего, содействие разработке и практической реализации перспективных социальных технологий в области общественно-государственного партнерства.
Контактные лица
1. - начальник отдела по связям с общественными объединениями Комитета по молодежной политике и связям с общественными объединениями Администрации СПб, *****@***gov. *****
2. Лисовицкий Дмитрий - доцент Северо-западной академии государственной службы (юридическое оформление всех наших документов) *****@***ru
* Описание форм и механизмов взаимодействия НКО и власти является самой важной частью Концепции.
