О конституционности ограничения некоторых трудовых прав

О КОНСТИТУЦИОННОСТИ ОГРАНИЧЕНИЯ

НЕКОТОРЫХ ТРУДОВЫХ ПРАВ

И.В. Аленина

In the article the analysis of the norms of labor legislation and Constitution RF is given. Author considers that some limits of labor rights contradict norms of the Constitution RF.

История становления и развития государственности неотделима от поиска оптимальных параметров взаимоотношения власти и человека. С принятием Конституции РФ 1993 г. Россия была провозглашена демократическим правовым государством, идеи которого должны быть положены в основу всего правового строительства. Права и свободы человека объявлены высшей ценностью, их признание, защита и гарантии утверждены как основной и определяющий критерий правового характера законодательства и практики его применения. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, закрепленный в Конституции РФ, адресован всем ветвям государственной власти, связывает и обязывает их [1]. «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства», - установлено в ст. 2 Конституции РФ. Провозглашение прав человека высшей ценностью поставило перед государством непростую задачу поиска разумного компромисса между признанием прав и свобод конкретного индивида и решением общесоциальных проблем, направленных на защиту населения страны в целом, урегулирование разногласий между различными социальными слоями и отдельными членами общества, обеспечение им равных возможностей в реализации своих прав.

Особенно взвешенные подходы требуются в отношении так называемых «прав второго поколения» – основных прав человека в социально-экономической и культурной сферах, реализация которых просто невозможна без активного содействия государства. К числу наиболее значимых из них могут быть отнесены права, гарантированные Конституцией в области использования способности человека к труду: свобода труда, право на охрану труда, на вознаграждение не ниже установленного государством минимального размера, право на отдых и разумное ограничение рабочего времени, право на защиту от безработицы, на индивидуальные и коллективные трудовые споры, включая право на забастовку. Не меньшее значение для защиты интересов субъектов трудовых отношений имеют и такие, отраженные в Конституции РФ права и гарантии, как равная защита всех форм собственности, запрет дискриминации, признание равенства всех перед законом и судом, право каждого на судебную защиту. Конкретные права участников трудовых отношений и порядок их реализации регламентированы трудовым законодательством.

Одним из способов решения общегосударственых задач, а также обеспечения равных возможностей в реализации своих прав различными субъектами общественных отношений является ограничение прав и свобод отдельного индивида. Проблема соотношения индивидуальной свободы, обеспечения прав конкретного человека и достижения относительной справедливости и равенства всегда представляла собой один из наиболее сложных моментов в государственном управлении.

Допустимые пределы и основные направления ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации установлены в Конституции РФ. Так, в соответствие с ч. 3 ст. 55 права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены в целях:

защиты основ конституционного строя;

охраны нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц;

обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Конкретизируя и дополняя конституционные нормы, Трудовой кодекс РФ определяет, что в сфере реализации трудовых прав возможны ограничения, обусловленные спецификой трудовой деятельности, специальными требованиями, предъявляемыми к характеру трудовой функции, а также особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной защите (ст. 3).

Исходя из принципа непротиворечивости законодательства конституционным нормам, отраженного в ст. 15 Основного закона, пределы ограничения прав человека, вводимые на отраслевом уровне, могут представлять собой лишь частные случаи тех направлений, которые предусмотрены Конституцией РФ. Проведем некоторый сравнительный анализ.

Как уже было отмечено, часть ограничений трудовых прав может вводиться как следствие специальных требований, предъявляемых к характеру выполняемой работником трудовой функции. С учетом положений ч.3 ст. 55 Конституции РФ представляется, что особенности труда могут явиться основанием для некоторого изменения объема трудовых прав работников только в случаях, когда их деятельность непосредственно сопряжена или может оказать влияние на уровень защиты основ конституционного строя, охрану нравственности, здоровья, соблюдение прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны и безопасности государства. Так, абсолютно оправданным видится запрет проведения забастовок в периоды военного или чрезвычайного положения, в правоохранительных органах, на станциях скорой и неотложной медицинской помощи, в организациях, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения, если проведение забастовок создает угрозу безопасности государства, жизни и здоровью людей. Вместе с тем, нельзя не согласиться с мнением ученых, полагающих, что полный запрет на участие в забастовках всех категорий государственных служащих независимо от наличия или отсутствия угрозы охраняемым на конституционном уровне ценностям, является необоснованным [2]. Аналогичным образом не согласуются с конституционными принципами и положения ст. 142 Трудового кодекса РФ, ограничивающие право работников, занятых в отдельных сферах экономической деятельности, включая государственную службу, на приостановление работы в качестве средства обеспечения своевременной выплаты заработной платы.

Несомненно, что деятельность государственных служащих наиболее тесно связана с выполнением главных государственных задач. Однако когда речь идет об ограничении конституционных прав, правовое регулирование труда этой категории работников, равно как и всех остальных, нуждается в дифференцированном подходе. Игнорирование конституционных пределов допустимых ограничений зачастую приводит к крайним проявлениям неоправданного сужения их прав.

Так, в ходе реализации законодательства о различных видах государственной службы неоднократно поднимался вопрос о соответствии Конституции РФ нормативных положений, устанавливающих предельный возраст осуществления служебной деятельности. Подобные ограничения, основанные лишь на самом факте достижения работником определенного возраста, противоречат конституционным принципам недискриминации, равенства, правам на свободный выбор рода занятий и равный доступ к государственной службе. Крайне неубедительной в этой связи выглядит позиция Конституционного Суда РФ, не раз выраженная в соответствующих постановлениях и определениях. По мнению судей Конституционного Суда РФ, установление подобного рода ограничений не может рассматриваться как дискриминационное поскольку является объективно оправданным, соответствующим конституционно значимым целям и обусловлено спецификой трудовой функции государственных служащих, направленной на реализацию государственных задач [3]. Представляется, что нормальное функционирование государственного аппарата, высокое качество выполнения государственными служащими возложенных на них обязанностей может быть обеспечено и иными средствами, не сопряженными с нарушением принципа равенства, например, посредством оценки результатов их профессиональной деятельности.

Следует признать не соответствующим Конституции РФ и введенный в отношении государственных служащих запрет замещать в течение двух лет после увольнения со службы должности в организациях, в отношении которых государственный служащий осуществлял функции управления или контроля (ч.3 ст. 17 ФЗ «О государственной гражданской службе» [4]. Данное положение не только лишает гражданина права на свободный выбор рода занятий, но и размывает границы объективно сформировавшегося предмета правового регулирования различных отраслей права.

При определении пределов ограничений прав человека наибольшую сложность представляет собой проблема достижения баланса между законными интересами, правами и притязаниями различных лиц. Одна из основных задач трудового законодательства, обозначенная в ст. 1 ТК РФ – достижение оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений. Исходя из общеизвестного постулата о том, что «свобода одного субъекта заканчивается, там, где начинается свобода другого», государство берет на себя функции арбитра, определяющего пределы ограничения прав одного участника трудовых отношений в пользу другого. Собственно говоря, все правовая регламентация труда представляет собой результат этого сложного процесса. Однако в отношении некоторых ограничений зачастую возникает вопрос об их допустимости и правомерности с точки зрения конституционного регулирования.

В соответствие со ст. 276 ТК РФ руководитель организации может занимать оплачиваемые должности у другого работодателя только с  разрешения уполномоченного органа юридического лица либо собственника имущества организации. Налицо противопоставление двух конституционных прав – права на свободу труда (ст. 37) и права на охрану частной собственности (ст. 35), где предпочтение отдано последнему. С учетом их равнозначности ограничение, установленное Трудовым кодексом РФ, может быть признано допустимым. Однако вряд ли оправданно вводить в законодательство полный запрет на занятие другой оплачиваемой деятельностью в отношении руководителей государственных и муниципальных унитарных предприятий (ст. 21 ФЗ от 01.01.01 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» [5], поскольку в соответствие с ч. 2 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации все формы собственности признаются и защищаются равным образом.

Еще сложнее складывается ситуация, когда законодательное ограничение трудовых прав базируется на конституционных нормах, не вполне согласующихся между собой. Примером может служить правовая регламентация труда иностранных граждан. Формально Российская Федерация признает равенство своих граждан с гражданами иностранных государств и лицами без гражданства, в том числе и в сфере реализации трудовых прав (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ). Однако анализ современного законодательства Российской Федерации свидетельствует о том, что оно направлено на максимальную защиту национального трудового рынка и исходит из приоритета прав российских граждан на занятие рабочих мест [6].

Согласно положениям уже упомянутой ч. 3 ст. 62 Конституции РФ допускается ограничение прав нерезидентов Российской Федерации федеральным законом или международным договором.

Не вызывает сомнения необходимость установления определенных пределов в реализации трудовых прав иностранных граждан, когда речь идет о работах, выполнение которых может оказать влияние на уровень обороноспособности страны, обеспечения безопасности государства и проживающего на его территории населения. Вместе с тем такой критерий ограничения как необходимость соблюдения интересов других лиц, в данном случае граждан Российской Федерации, в части создания условий для защиты их от безработицы, вряд ли здесь применим. Статья 37 Конституции РФ, определяя права человека в сфере труда, не делает разграничения между гражданами и не гражданами Российской Федерации. В ст. 2 Конституции высшей ценностью в Российской Федерации признаются права и свободы человека безотносительно к его гражданству. Положения ст. 2 в свою очередь отнесены к основам конституционного строя, которым не могут противоречить никакие другие положения российской Конституции (ст. 16). Таким образом, трудовые права и тех, и других являются равноценными, подлежащими равной защите со стороны государства. Соответственно и ограничение этих прав должно базироваться на одних и тех же принципах. Кроме того, Конституция РФ содержит прямой запрет на осуществление прав и свобод человека в ущерб интересам других лиц (ч. 3 ст. 17), что исключает возможность обеспечивать преимущественную реализацию тождественных прав одних лиц за счет других.

Ограничения в трудовом праве не всегда предполагают прямой запрет на совершение каких-либо действий, они могут выражаться и в форме существенного сужения объема конституционных прав в ходе разработки механизма их реализации. Так, статья 352 Трудового кодекса РФ в числе способов обеспечения реализации трудовых прав работников называет их самозащиту. Самозащита в контексте названной нормы предполагает самостоятельные активные действия работников по охране своих трудовых прав, включая право на безопасные условия труда, без обращения или наряду с обращением в органы, разрешающие трудовые споры, либо надзорные органы [7]. Исходя из положений ст. 379 ТК РФ формами самозащиты трудовых прав являются: отказ от выполнения работ, не предусмотренных трудовым договором; отказ от выполнения работ, непосредственно угрожающих жизни или здоровью работников. К сожалению, конструкция данной нормы дает основания считать данный перечень закрытым, а названные формы самозащиты единственно возможными. Вместе с тем, в практике применения трудового законодательства немало иных примеров, когда наиболее адекватной реакцией на нарушение трудовых прав были бы самостоятельные действия работников. Сужение понятия самозащиты за счет включения в текст Трудового кодекса РФ закрытого перечня способов ее реализации является своеобразной формой ограничения трудовых прав работников, идущей вразрез с положениями ч.2 ст.45 Конституции РФ, допускающей защиту нарушенных прав любыми способами, не запрещенными законом.

Сравнение норм, содержащихся в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и ст. 3 ТК РФ, позволяет констатировать факт расширения оснований ограничения прав участников трудовых отношений на уровне отраслевого законодательства за счет той их части, которая обусловлена особой заботой государства о работниках, нуждающихся в повышенной социальной защите. Так, например, в соответствие со ст. 253 ТК РФ ограничивается использование труда женщин на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными условиями труда, работах под землей. Женщины, имеющие детей в возрасте до трех лет, не могут привлекаться к работам вахтовым методом (ст. 298 ТК РФ). В трудовом праве можно найти и другие примеры, когда его защитная функция реализуется посредством установления ограничений в отношении «особо опекаемых» лиц. Такого рода границы приобретают двоякую направленность: с одной стороны препятствуют злоупотреблениям со стороны работодателя, с другой – ограничивают возможности работника в свободном распоряжении своими способностями к труду. В литературе уже не раз высказывалось мнение, что подобные нормы вступают в противоречие с конституционными принципами свободы выбора рода занятий и запрета дискриминации.

С учетом принципа непротиворечивости законодательства Конституции Российской Федерации, приоритет в этом случае остается за конституционными нормами, которые формально могут лишь конкретизироваться, но не дополняться в Трудовом кодексе РФ.

Трудовому законодательству известны также случаи, когда вводимые ограничения вообще выходят за рамки не только тех целей, которые обозначены в Конституции, но и тех, которые отражены в ст. 3 ТК РФ. В частности, ограничение продолжительности работы по совместительству, предусмотренное ст. 284 ТК РФ, не может рассматриваться ни как мера социальной защиты особо нуждающихся в этом граждан, ни как специальное требование, обусловленное характером трудовой функции.

Таким образом, установление ограничений трудовых прав на уровне трудового законодательства возможно лишь в пределах, очерченных Конституцией РФ.

Конституция РФ устанавливает не только основные направления допустимых ограничений трудовых прав работников, но закрепляет определенный механизм введения их в законодательство. В частности права и свободы человека могут ограничиваться только на уровне федерального закона или международного договора (ч. 3 ст. 55, ч. 3 ст. 62). Запрещается издание законов, отменяющих или умаляющих права или свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55). Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию для всеобщего сведения, неопубликованные нормативные акты не применяются (ч. 3 ст. 15). Законность ограничения тех или иных прав человека должна оцениваться также и с точки зрения соблюдения названных правил.

___________________

Общая теория прав человека / Отв. ред . М.: НОРМА, 1996. С. 134.

См., например: Нуртдинова комментарий к Федеральному закону «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» // Право и экономика. 2001. № 12. С. 62-63; Кливер на забастовку в Российской Федерации: Автореф. дис… канд. юр. наук. Томск, 2000.

См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 3 октября 2002 г. «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений статьи 25 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», статьи 43 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», статьи 20.1. Федерального закона «Об основах муниципальной службы» // СПС Гарант.

Федеральный закон от 01.01.01 г. «О государственной гражданской службе» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

Федеральный закон РФ от 01.01.01 г. «О государственных и муниципальных предприятиях» // СЗ РФ. 2002.№ 48. Ст. 4746.

См., например: Федеральный закон от 01.01.01 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.

Саликова регулирование оплаты труда в Российской Федерации. Дис… д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 390.