О совершенствовании законодательного регулирования рыболовства в части представления возможности освоения промышленных квот в территориальном море Российской Федерации, прибрежных квот в исключительной экономической зоне Российской Федерации за пределами территориального моря и развития прибрежного рыболовства
Вопрос о возможности освоения промышленных квот в территориальном море Российской Федерации, прибрежных квот в исключительной экономической зоне Российской Федерации за пределами территориального моря и развитии прибрежного рыболовства за последние два года неоднократно обсуждался на бассейновых научно-промысловых советах, ученых советах отраслевых институтов и выносился на Отраслевой Совет по промысловому прогнозированию при Федеральном агентстве по рыболовству. На проведенных совещаниях не было выработано единой позиции. В то же время на заседании Отраслевого совета от 4 августа 2009 года, было принято решение о том, что нет биологических критериев, обосновывающих границы районов прибрежного рыболовства и рекомендовано субъектам Российской Федерации подготовить законодательную инициативу по установлению единого промыслового пространства.
Если вернуться к истории рыболовства, то можно отметить, что в СССР проблем с делением морских вод не существовало. Суда работали на всей акватории экономической зоны Советского Союза, свободно пересекая границу территориальных вод и заходя в порты на сдачу уловов. Соответственно и успехи рыбаков были налицо. Только в водах собственной юрисдикции советские рыбаки вылавливали более 5 млн. тонн ежегодно. Конечно, тут существенную роль играли и другие факторы (экономика, суда, отсутствие промышленного браконьерства), но свобода промысла в своих водах также была важной составляющей успеха. С развалом СССР и переходом на рыночные отношения распался не только единый рыбохозяйственный комплекс, но и единое промысловое пространство. Внедрение практики доставки уловов и продукции непосредственно из районов промысла в порты иностранных государств, поставки на рыбопромысловые суда снабжения и горюче-смазочных материалов иностранного производства, привело к тому, что большая часть судов стала осуществлять промышленное рыболовство после прохождения таможенного и пограничного оформления, т. е. «с закрытой границей». Работать в территориальном море такие суда не имели возможности.
В это же время начала формироваться и система распределения квот. Переход от планового хозяйства, в котором квотирование как таковое отсутствовало, к разрешительной системе и в конечном итоге к квотированию длилось более 10 лет. При этом на распределение федеральных водных биоресурсов стали активно претендовать приморские субъекты, требующие объемы в целях развития регионов.
Первоначально существовала следующая система распределения объемов по субъектам. Ежегодно на бассейновых научно-промысловых советах вырабатывались рекомендации по доле каждого субъекта. Определенный объем далее распределялся на рыбохозяйственный советах в каждом субъекте. При этом все острее вставал вопрос, предприятия какого региона и в каком объеме будут добывать в том или ином районе наиболее ценные виды водных биоресурсов. Речь в первую очередь шла о минтае, треске и крабах. Попытка закрепить доли субъектов в рамках единых промышленных объемов предпринималась неоднократно. Ежегодные изменения под воздействием объективных или субъективных факторов не позволяли предприятиям строить планы не только на длительную перспективу, но даже на год. В 2000 году Госкомрыболовство приказом от 17 октября № 000 «Об утверждении долей субъектов Российской Федерации, территории которых прилегают к морскому побережью, в общих объемах промышленных квот на вылов (добычу) отдельных видов живых ресурсов, распределяемых по субъектам Российской Федерации на 2годы» утвердило доли субъектов, территории которых прилегают к морскому побережью, в общих объемах промышленных квот по всем бассейнам на гг. Однако данный приказ был отменен. Кроме того, в гг. описанная выше система распределения промышленных объемов была заменена системой аукционов, по результатам которых были закреплены доли на 5 лет.
Именно к этому периоду относится и возникновение понятия прибрежного рыболовства. Первоначально идея выделить из общего объема промышленных квот часть, распределение которой находилось бы в компетенции регионов, возникла на Северном бассейне. К этому подтолкнуло понятие «прибрежная мурманская треска». Данный термин возник в качестве паритетного названия «норвежская прибрежная треска», которое продвигали норвежцы в рамках ИКЕС (Международный совет по исследованию моря) и СРНК (Смешанная российско-норвежская комиссия по рыболовству), с целью выделения собственного регулируемого только ими запаса трески во фьордах и прилегающих водах. Эта треска, обитающая в опресненных водах, имела некоторые морфологические, а по статьям норвежских ученых и генетические различия. Хотя обособленность данного запаса была оспорима, Россия также заявила о наличии мурманской прибрежной трески, установив на ее вылов такой же объем, что и Норвегия на «свою» треску. Данный объем в начале использовался Россией как резерв, который затем распределялся среди предприятий, осуществляющих промышленное рыболовство. Тем более, что этот объем входил в национальную квоту России.
Наличие ресурса (а это было 20-40 тыс. тонн ежегодно) с таким выраженным названием привел к идее отдельного вида рыболовства – прибрежного. В этот же период появилась проблема на Дальнем Востоке с ресурсами территориального моря, так как 12-мильная зона фактически стала заповедником из-за невозможности работать там судам, прошедшим таможенное оформление. Возникла концепция выделения квот в прибрежной зоне для поддержания береговых поселков, которые без дотаций со стороны государства начали быстро пустеть. Данная концепция была воплощена сначала в Постановлении Правительства РФ от 01.01.01 года № 000 «О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов», а затем в первой редакции Федерального Закона от 01.01.01 года «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее – Закон о рыболовстве). При этом первоначально подразумевалось, что прибрежное рыболовство является частью промышленного, но нацелено на развитие береговой инфраструктуры. Соответственно основной идеи прибрежного рыболовства была доставка в живом и охлажденном виде рыбы на береговые предприятия для дальнейшей переработки, в противовес промышленному (экспедиционному) рыболовству основой которого являлась переработка непосредственно на судах в море. С этой целью вводились ограничения на орудия лова и типы судов для прибрежного рыболовства. Т. е. предполагалось, что осваивать прибрежные квоты будет москитный флот, не имеющий переработки и заморозки.
Доставка рыбы на береговые предприятия не предусматривала ограничений по расстоянию от берега. Однако в итоге прибрежное рыболовство было ограничено 12-мильной зоной, так как судам было экономически не выгодно прекращать промысел и идти оформляться для выхода за пределы 12-мильной зоны, чтобы потом проходить новое оформление при заходе. Промышленные же квоты вообще не могли осваиваться в пределах 12-мильной зоны.
При этом практика противостояния промышленного и прибрежного рыболовства, а также сопредельных приморских субъектов была достаточно распространена. Каждый приморский субъект пытался увеличить долю своих предприятий всеми доступными способами. Есть примеры, когда в отдельных подзонах на год полностью прекращался промышленный или прибрежный лов отдельных наиболее ликвидных видов. Все это делало систему распределения прибрежных квот не предсказуемой, подверженной сиюминутным интересам и крайне не удобной для развития бизнеса.
В части районов, где может осуществляться прибрежное рыболовство. В соответствии с пунктом 2 статьи 20 Закона о рыболовстве (в ред. Федерального закона от 01.01.2001 N 333-ФЗ) «прибрежное рыболовство допускается осуществлять во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации, а также в определенных Правительством Российской Федерации районах континентального шельфа Российской Федерации и исключительной экономической зоны Российской Федерации».
Разработка предложений о районах континентального шельфа Российской Федерации и исключительной экономической зоны Российской Федерации, где допускается осуществлять прибрежное рыболовство, натолкнулось на ряд серьезных проблем, в первую очередь на отсутствие четких критериев.
В последующей редакции Закона о рыболовстве от 01.01.01 года этот вопрос не нашел решения, что не позволяло каким-либо образом прозрачно выделить прибрежное рыболовство, осуществляемое на континентальном шельфе Российской Федерации и исключительной экономической зоне Российской Федерации, из промышленного рыболовства. Кроме того, в законодательстве выявились серьезные противоречия в части распределения квот для осуществления прибрежного рыболовства.
Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 31 Закона о рыболовстве, как промышленные, так и прибрежные квоты, распределяются между лицами, осуществляющими прибрежное и промышленное рыболовство сроком на 10 лет на основании данных об объеме добычи (вылова) водных биоресурсов данными лицами за предшествующие четыре года.
При этом пунктом 2 статьи 30 данного закона устанавливается, что прибрежные квоты во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации распределяются между прибрежными субъектами Российской Федерации.
Вместе с тем, статьей 3 Закона о рыболовстве (в ред. Федерального закона от 01.01.2001 N 333-ФЗ) и отдельные законодательные акты Российской Федерации в статью 6 Федерального закона от 01.01.01 года "О животном мире" вводится норма, закрепляющая функцию распределения прибрежных квот за субъектами Российской Федерации, без уточнения районов осуществления прибрежного рыболовства.
Существующая правовая неопределенность стала вызывать серьезные затруднения и разногласия, как при распределении прибрежных квот, так и при определении районов континентального шельфа Российской Федерации и исключительной экономической зоны Российской Федерации, где допускается осуществлять прибрежное рыболовство.
Районы прибрежного рыболовства в соответствии с Законом о рыболовстве были установлены Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «Об определении районов континентального шельфа Российской Федерации и исключительной экономической зоны Российской Федерации, в которых допускается осуществление прибрежного рыболовства» по принципу традиционности в Черном и Балтийском морях. В 2009 г. к этим районам была добавлена экономическая зона Баренцева моря.
Последней редакцией Закона о рыболовстве (ред. Федерального закона от 01.01.2001 N 250-ФЗ) изначальная идея прибрежного рыболовства трансформирована еще сильнее. Понятие прибрежного рыболовства было отграничено от промышленного рыболовства, вплоть до установления разных перечней объектов. При этом было установлено, что при прибрежном рыболовстве необходимо доставлять уловы, в том числе в обработанном виде, на территорию субъектов. Однако не конкретизируется, что такое «обработанные уловы» (под это понятие подходит практически все), а также что доставку надо осуществлять непосредственно на территорию субъекта, прилегающего к району промысла.
Таким образом, в настоящий момент прибрежное рыболовство отличается от промышленного по следующим признакам:
1) Уловы при прибрежном рыболовстве должны выгружаться на территорию субъектов в определенные органами государственной власти прибрежных субъектов места доставки, в том числе в морские порты. Уловы и продукция промышленного рыболовства должны доставляться на таможенную территорию Российской Федерации, т. е. в порты.
2) При промышленном рыболовстве допускается производство продукции на судах в море, в то время как при прибрежном рыболовстве уловы должны обрабатываться на территории субъектов Российской Федерации (без конкретной привязки). При этом под уловами подразумеваются в том числе замороженные или обработанные водные биоресурсы. Отсутствие определения «обработанные уловы» позволяет под этим термином производить на судах любую продукцию.
3) Установлены разные перечни объектов промышленного и прибрежного рыболовства. Однако из-за отсутствия четких критериев позволяющих разделить эти два вида рыболовства данные перечни практически идентичны друг другу.
4) По районам промысла. Прибрежное рыболовство допускается осуществлять с предоставлением рыбопромыслового участка во внутренних морских водах и в территориальном море, а также в районах определенных Правительством. Промышленные квоты разрешается осваивать только за пределами территориального моря, но добычу не квотируемых видов разрешается вести в территориальном море.
Внесение в Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «Об утверждении правил распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления прибрежного рыболовства» по требованию ФАС изменений, отменяющих обязательную регистрацию лица, осуществляющего прибрежное рыболовство, непосредственно в субъекте, полностью уничтожает прибрежное рыболовство, как основу для развития прибрежных территорий.
Это приводит к тому, что компания, зарегистрированная в Москве, может осуществлять прибрежное рыболовство, например, у Камчатки, пойманную рыбу в обработанном виде (безголовку, потрошеную и т. д.) везти во Владивосток или Калининград, где после формальной обработки, отправлять продукцию на экспорт. По данным Баренцево-Беломорского территориального управления в его адрес постоянно обращаются компании за получением сертификата на вывоз продукции прибрежного рыболовства в страны ЕС, также как это делают промышленники. По Северному бассейну, например, из 14 тыс. тонн выловленной трески в режиме прибрежного рыболовства в этом году, на 1 августа на вывоз в ЕС было оформлено почти 2 тыс. т в пересчете с продукции.
Следует отметить, что анализ вылова основных видов прибрежным рыболовством в Северном и Дальневосточным бассейнах показывает высокую степень освоения за последние годы.
Рис. 1. Освоение минтая, трески и терпуга (%) при ведении промышленного и прибрежного рыболовства в Дальневосточном рыбохозяйственном бассейне в гг.
Таким образом, на настоящий момент районы прибрежного рыболовства охватывают исключительную экономическую зону и континентальный шельф Российской Федерации в Черном и Балтийском морях, исключительную экономическую зону в Баренцевом море. На Дальнем Востоке прибрежное рыболовство осуществляется только во внутренних водах и территориальном море.
Рис. 2. Районы ведения прибрежного рыболовства в морях Российской Федерации
Промышленное рыболовство квотируемых объектов в морских водах осуществляется только за пределами 12-мильной зоны. В тоже время промышленное рыболовство не квотируемых видов допускается и в территориальном море. При этом у судов, осуществляющих как промышленное, так и прибрежное рыболовство, существуют проблемы с многократным пересечением границы территориальных вод.
Наиболее ярким негативным примером связанным с невозможностью освоения промышленных квот в территориальном море является баренцевоморская мойва. Этот вид осваивается только в режиме промышленного рыболовства, однако косяки мойвы в период промысла мигрируют из северных районов Баренцева моря и из смежного участка в территориальные воды на нерест. Соответственно российские рыбаки вынуждены прекращать промысел, как только рыба пересекает границу. Норвежские рыбаки продолжают в своих территориальных водах эффективный лов. При этом следует отметить, что нерестовая мойва (когда она уже заходит в территориальное море) существенно выше ценится, а вся продукция из этой рыбы поставляется только на территорию нашей страны.
В этой связи требует проработки вопрос внесения изменений в действующее законодательство, которые бы позволяли, как осуществлять прибрежное рыболовство на всей исключительной экономической зоне Российской Федерации и ее континентальном шельфе, а промышленное рыболовство – во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации. При этом наиболее важным является введение уведомительного порядка пересечения границы для всех судов рыбопромыслового флота по разрешению органов пограничного контроля.
Пространственные ограничения промышленного и прибрежного рыболовства ведут к увеличению непроизводительных затрат ресурсов и времени на поиски промысловых скоплений, что сказывается на стоимости рыбопродукции. Снижается эффективность лова по промышленным и прибрежным квотам. Это является одной из причин ежегодного неосвоения выделенных объемов биоресурсов и общих допустимых уловов. Установление единого промыслового пространства позволит только в Дальневосточном рыбохозяйственном бассейне увеличить ежегодный вылов на 400 тыс. тонн и более, будет способствовать развитию прибрежных территорий и береговой переработки водных биоресурсов.
В качестве первоочередной меры предлагаем внести изменения в Постановление Правительства № 000, расширив районы прибрежного рыболовства во всех морях до границ 200-мильной зоны, при этом отдельно проработав с субъектами вопрос по районам прибрежного рыболовства на континентальном шельфе (т. е. в отношении сидячих видов).
