Необходимость и значимость реструктуризации сети бюджетных учреждений

Необходимость и значимость реструктуризации сети бюджетных учреждений

, доцент кафедры финансов и кредита БГТИ, к. э.н.

Одной из основных целей экономической политики государства является формирование эффективной бюджетной системы, ее ориентация на стимулирование экономи­ческого роста. Управление расходами во все времена счита­лось одной из важнейших и актуальных проблем в каждом государстве, и во все времена он осложнялся ограниченностью ресурсов на всех стадиях принятия управленческих решений.

Одним из важных моментов ответственности органов власти перед обществом является приведение доказательств того, что собранные и израсходованные общественные деньги принесли определённый результат, что деньги истрачены «с умом», ради каких-то конкретных итогов.

В апреле 2007 года в Бюджетном кодексе РФ появился принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Следовательно, основополагающими задачами расходования бюджетных средств должно стать: соблюдение приоритетов бюджетной политики в среднесрочной перспективе и оптимальное соотношение бюджетных расходов и результативности бюджетных услуг (минимум затрат - максимум результатов). Под эффективностью расходов бюджета следует понимать отношение полученного результата и расходов бюджета по кон­кретному направлению.

Важным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов является бюджетирование, ориентированное на результат. Именно оно меняет в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления расходами.

Поэтому БОР можно определить, как вид бюджетной деятельности органов власти по планированию, организации исполнения и контролю за расходами бюджетов с учетом приоритетов государственной политики и обязательной оценкой достигнутых результатов и эффектов.

Основополагающий принцип БОР — обеспечение взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресур­сами и ожидаемыми результатами их использования. В его основе лежит количественная и качественная идентификация общественных благ, финансируемых из бюджета государства, при одновременном повышении самостоятельности и ответственности всех распорядителей бюджетных средств.

Существующая сегодня сеть бюджетных учреждений, к сожалению, не демонстрирует возможности повысить эффективность использования бюджетных средств, так как сметная форма финансирования не увязывает качественные результаты с объемом бюджетного финансирования. В своих Бюджетных посланиях Президент РФ неоднократно ставил задачу повышение эффективности бюджетных расходов. Тогда было принято постановление Правительства РФ № 000 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», которым была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Россий­ской Федерации в годах. Одним из направлений концепции является реформирование бюджетной сети. 30 июня 2010 года вышло распоряжение Правительства РФ , которым была утверждена Программа по повышению эффективности бюд­жетных расходов на период до 2012 года и перечень мер по ее реализации в 2010 году.

В мае 2010 был принят федеральный закон от N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Он является основополагающим документом по правовому регулированию учреждений бюджетной системы, в ходе реализации которого правовой статус ныне действующих бюджетных учреждений, руководителями которых вы являетесь, изменится путем преобразования в один из типов муниципальных учреждений: казенные, бюджетные или автономные. Оценивая возможные социально-экономические последствия принятия Закона, Правительство РФ неоднократно встречалось с представителями Федерации независимых профсоюзов России, Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. В результате этих встреч в принятых поправках учтен ряд существенных замечаний и предложений, высказанных представителями всех заинтересованных сторон.

Цели Федерального закона :

-  повышения качества услуг, предоставляемых населению;

-  создание стимулов и мотивации для учреждения к эффективному использованию финансовых ресурсов и имущества;

-  установление новых норм, направленных на обеспечение прозрачности деятельности бюджетных учреждений;

-  введение отчетов о результатах деятельности и об использовании закрепленного имущества;

-  введение новых норм контроля за бюджетными учреждениями.

Этот федеральный закон использует ряд актуальных понятий:

Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований;

Заявитель - физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги, или в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, указанные в частях 2 и 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, или в организации, указанные в пункте 5 настоящей статьи, с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме;

Государственные (муниципальные) услуги физическим и юридическим лицам - услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления);

 Государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг. Оно должно содержать:

- выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного (муниципального) задания; 

- определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; 

показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных (муниципальных) услуг; 

- порядок оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам; 

- предельные цены (тарифы) на оплату государственных (муниципальных) услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их установления; 

- порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; 

требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.

Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств

Под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Под гражданско-правовым договором бюджетного учреждения на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях настоящего Федерального закона понимается договор, заключаемый от имени бюджетного учреждения. Гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений заключаются на срок, не превышающий трех лет, за исключением гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений, предметом которых является выполнение работ по строительству, реконструкции, реставрации, капитальному ремонту, обслуживанию и (или) эксплуатации объектов капитального строительства, а также образовательных (высшее и среднее профессиональное образование) услуг, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, которые могут заключаться на срок, превышающий три года, в случае, если длительность производственного цикла выполнения данных работ, услуг составляет более трех лет. Сроки, на которые заключаются указанные договоры, а также иные виды гражданско-правовых договоров бюджетного учреждения на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, которые могут заключаться на срок, превышающий три года, и сроки, на которые они заключаются, могут быть установлены Правительством Российской Федерации.

Расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

 Бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.

Бюджетные инвестиции - бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества.

Негосударственное образовательное учреждение - созданное в соответствии с настоящим Федеральным законом собственником (гражданином (гражданами) и (или) юридическим лицом (юридическими лицами), за исключением Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

83-ФЗ внесены изменения в 24 Федеральных закона и 4 кодекса, в том числе в Гражданский кодекс, Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Основным нормативным документом, регламентирующим особенности правового положения учреждений являются:

- для бюджетных нового типа – это Федеральный закон N 7-ФЗ,

- для автономных – Федеральный закон N 174-ФЗ.

Статья 6 Федерального закона N 83-ФЗ вносит значительные изменения в Федеральный закон от 01.01.2001 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ).

Данный Закон определяет правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления (п. 1 ст. 1 Федерального закона N 7-ФЗ).

Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная для выполнения работ, оказания услуг в целях реализации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. ( Статья 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ устанавливает основы правового регулирования финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений.) Исходя из этого определения можем сделать вывод, что вы как образовательное учреждение можете работать в статусе бюджетного.

Основные виды деятельности бюджетных учреждений должны соответствовать предметам и целям, определенным нормативно-правовыми актами и уставом. Руководствуясь основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами, орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, (в нашем случае в этом качестве выступает управление (отдел) образования) формирует и утверждает для подведомственных ему учреждений муниципальное задание. При этом Вы не имеете права отказаться от его выполнения (п. п. 2, 3 ст. 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ).

В соответствии с новыми положениями Закона бюджетное учреждение вправе оказывать услуги, выполнять работы, относящиеся к его основным видам деятельности, сверх установленного муниципального задания для физических и юридических лиц за плату на одинаковых условиях при оказании одних и тех же услуг. Порядок определения размера указанной платы устанавливается учредителем, если иное не предусмотрено законодательством.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять и иные виды приносящей доход деятельности, не являющиеся основными, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (п. 4 ст. 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ).

Исходя из этого следует, что в уставах ваших учреждений обязательно должны быть указаны виды деятельности, которые вы планируете осуществлять в целях предоставления дополнительных платных услуг.

Финансовое обеспечение выполнения бюджетным учреждением муниципального задания осуществляется в виде субсидий из бюджета муниципального образования с учетом:

- расходов на содержание имущества (недвижимого и особо ценного движимого), закрепленного за учреждением учредителем или приобретенного за счет бюджетных средств;

- расходов на уплату налогов на землю и имущество при условии, что объектом налогообложения является указанное имущество, в том числе земельные участки (п. 6 ст. 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ).

И еще один немаловажный момент – процедура заключения договоров аренды муниципального имущества не зависит от типа учреждения, в любом случае руководитель учреждения обязан это согласовать с комитетом по управлению имуществом.

Средства из бюджета будут выделяться бюджетным учреждениям не в соответствии с бюджетной сметой, а в рамках выполнения ими муниципального задания.

Бюджетное учреждение осуществляет операции с поступающими в соответствии с законодательством РФ средствами через лицевые счета, открытые им в финансовом управлении. (п. 8 ст. 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ).

Имущество по-прежнему закрепляется за бюджетным учреждением на праве оперативного управления в соответствии с гражданским законодательством. Следовательно, земельный участок предоставляется на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Согласно новым положениям п. 10 ст. 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ бюджетному учреждению предоставлено право самостоятельно распоряжаться движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества.

Перечни такого имущества определяются в порядке утвержденном местной администрацией. Что касается бюджетных учреждений, то пока порядок определения видов особо ценного движимого имущества не утвержден. На сегодняшний день такой порядок существует по автономным учреждениям, в соответствии с ним к особо ценному имуществу относится имущество, балансовая стоимость которого превышает 50 тыс. руб. Возможно для бюджетных учреждений будет принят аналогичный порядок.

Что касается недвижимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением или приобретенного за счет бюджетных средств, то Вы не вправе распоряжаться им без согласия комитета по управлению имуществом.

В соответствии с новыми положениями крупная сделка может быть совершена бюджетным учреждением только с предварительного согласия учредителя. Цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества должна превышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки.

Руководитель бюджетного учреждения несет перед учреждением ответственность в размере убытков, причиненных бюджетному учреждению в результате совершения крупной сделки (п. 13 ст. 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ).

Для бюджетного учреждения учредительным документом является устав, утверждаемый постановлением администрации.

При этом устав бюджетного учреждения должен содержать наименование учреждения с указанием типа "бюджетное учреждение", сведения о собственнике его имущества, исчерпывающий перечень видов деятельности, которые бюджетное или казенное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, указания о структуре, компетенции органов управления учреждения, порядке их формирования, сроках полномочий и порядке деятельности таких органов.

Исходя из этого следует, что Вам все равно придется вносить изменения в устав. В противном случае, у проверяющих органов есть все основания поднимать вопрос о правомочности функционирования учреждения.

Федеральным законом N 83-ФЗ вводятся новые нормы контроля за деятельностью муниципальных учреждений.

Теперь Вы ежегодно обязаны, начиная с 2012 г., размещать в сети Интернет отчеты о своей деятельности.

Пункт 27 ст. 30 Федерального закона N 83-ФЗ вводит новое положение, согласно которому органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, при заключении (перезаключении) трудового договора с руководителем бюджетного учреждения должны предусмотреть в нем пункт следующего содержания:

- условие о расторжении трудового договора по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения.

Из чего следует вывод, что качество работы будет оцениваться не только уровнем и качеством выполнения задания, но и по финансово-экономическим показателям.

Таким образом, кроме предусмотренной в настоящее время законодательством РФ административной и уголовной ответственности, руководитель несет также персональную ответственность за просроченную кредиторскую задолженность бюджетного учреждения.

Автономные учреждения функционируют в рамках Федерального закона от 01.01.2001 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях". Статья 23 Федерального закона N 83-ФЗ вносит значительные изменения и в него.

Введены ограничения в сферы деятельности автономных учреждений, однако это не затронуло учреждения образования. Вы по-прежнему можете изменять тип своего учреждения с бюджетного на автономный.

Автономные учреждения теперь вправе открывать счета в коммерческих банках или лицевые счета в финансовом управлении. Практики ведения лицевого счета в финансовом управлении нет, поэтому пока рано говорить о положительных или отрицательных сторонах моментах.

Согласно действующему законодательству автономное учреждение не вправе отказаться от выполнения муниципального задания. Финансовое обеспечение выполнения муниципального задания осуществляется Управлением (отделом) образования с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества путем ежемесячного перечисления субсидий на расчетный счет аушки.

Объем финансового обеспечения муниципальных учреждений не зависит от его типа. С этим требованием закона, особенно детские сады и школы, уже знакомы, потому как уже в этом году Вам выдано муниципальное задание, финансовое обеспечение которого предоставляется с учетом единого норматива расходов на единицу услуги.

Одним из основных различий между бюджетным учреждением нового типа и автономным является наличие у автономного учреждения дополнительного органа управления – наблюдательного совета, который создается из не менее, чем пяти и не более, чем одиннадцати человек. В состав наблюдательного совета автономного учреждения входят представители управления (отдела) образования, представители комитета по управлению имуществом, представители общественности, а также депутат представительного органа. Наблюдательный совет утверждается постановлением администрации. Законодатель осознано уменьшает количество представителей администрации города, если сейчас оно должно превышать одну треть от общего числа, то с 1 января 2011 года их число наоборот не должно превышать одну треть.

Следовательно, существующим автономным учреждениям необходимо будет в 2011 году подготовить проекты постановлений о внесении изменений в состав наблюдательного совета.

Пункт 4 ст. 10 Федерального закона N 174-ФЗ устанавливает, что руководитель автономного учреждения и его заместители не могут быть членами наблюдательного совета автономного учреждения (как и сейчас). В новую редакцию данного пункта внесено важное дополнение о том, что руководитель автономного учреждения участвует в заседаниях наблюдательного совета с правом совещательного голоса.

Применительно к образовательным учреждениям, установлено, что учредителем образовательного учреждения могут быть не только российские некоммерческие организации (НКО), общественные объединения и религиозные организации, но и иностранные. Также допускается совместное учредительство негосударственных образовательных учреждений. Финансовое обеспечение образовательной деятельности казенных, бюджетных и автономных учреждений, а также обеспечение госзаказа осуществляется на основе федеральных и региональных нормативов.
Принята поправка, по которой образовательные учреждения всех типов и видов, реализующие военные профессиональные образовательные программы, могут создаваться только Российской Федерацией. В законопроекте, принятом в первом чтении, было указано, что такие учреждения могут создаваться по решению правительства РФ. Установлено, что финансовое обеспечение деятельности высших учебных заведений осуществляется согласно законодательству РФ, финансовое обеспечение их научных исследований осуществляется органами исполнительной власти, в ведении которых находятся учебные заведения.

В результате реализации положений федерального закона огромная ответственность ложится на руководителей уже существующих учреждений.

И что особенно хочется отметить, теперь руководителю недостаточно быть хорошим педагогом, за которого главный распорядитель бюджетных средств и централизованная бухгалтерия выберет поставщиков, заключит договора и т. д., директор образовательного учреждения должен становиться хозяйственником независимо от типа учреждения.