Жилищная реформа
Проблема тарифообразования в настоящее время является одной из ключевых в реформе ЖКХ. Недавно принята разработанная Госстроем России Концепция ценовой и тарифной политики в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации. На страницах нашего бюллетеня мы продолжаем обсуждение этого актуального вопроса.
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ТАРИФНАЯ ПОЛИТИКА
С. Сиваев, Фонд “Институт экономики города”
Задолженность населения, задолженность бюджета по платежам за жилищно-коммунальные услуги… это стало настолько привычным, что, кажется, бороться с подобными явлениями бессмысленно. А тем самым бесполезно добиваться выполнения договоров, обеспечения качественного предоставления услуг. В этом случае перспективы реформы жилищного сектора выглядят весьма неблагоприятно. Однако можно посмотреть на этот вопрос и с другой стороны. Может быть, сама проблема невыполнения финансовых обязательств – следствие некомплексности жилищно-коммунальной реформы, ее слабого влияния на такую важнейшую сферу управления ЖКХ, как процесс установления тарифов.
Жилищная реформа и механизм ценообразования
Сложившаяся система формирования тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства приводит к многочисленным негативным последствиям, основными из которых являются следующие:
Отрыв тарифов от реальных возможностей финансирования, то есть от того платежеспособного спроса, который складывается на эти услуги. Реальное финансирование ЖКХ в 1998 году не превысило 70% от федерального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг с учетом взаимозачетов и бартера, что еще больше снижает действительный уровень платежей. Это приводит к двоякого рода последствиям. Во-первых, к постоянному наращиванию безвозвратных долгов, заложниками которых становятся, в первую очередь, местные бюджеты, а жертвами - не только работники жилищно-коммунального хозяйства, но и энергетики, угольщики, газовики и т. д. Во-вторых, к невозможности контролировать ресурсоснабжающие предприятия-монополисты, поскольку в этих условиях нет рычагов для обеспечения ответственности за выполнение договоров. По существу, тарифы существуют отдельно, договоры – отдельно, реальное финансирование – отдельно. До тех пор, пока эти три позиции не будут жестко взаимоувязаны, сложно говорить об эффективной работе жилищно-коммунального комплекса.
Отсутствие у коммунальных предприятий стимулов к повышению эффективности. Существующая система ценообразования, основанная на затратных принципах формирования тарифов, не заинтересовывает коммунальные предприятия в снижении затрат. Уменьшение издержек приводит к снижению тарифа, в то время как рост издержек практически автоматически компенсируется ростом тарифа. Если прибыль, включаемая в тариф, рассчитывается путем умножения затрат на нормативный процент рентабельности, то снижение издержек означает уменьшение абсолютной величины прибыли коммунального предприятия. Как следствие, такой подход ведет к заинтересованности предприятия в росте, а не в снижении затрат.
Невозможность привлечения инвестиционных ресурсов в отрасль. Это во многом является следствием факторов, перечисленных выше. Кроме того, принципиальную роль играет непрозрачность тарифов[1] и деятельности предприятий ЖКХ в целом, а также отсутствие четких и понятных для инвесторов «правил игры», в том числе правил и процедур тарифного регулирования.
Кроме того, в рамках существующей системы ценообразования не решен целый комплекс методологических вопросов, что существенно препятствует ее эффективному функционированию.
Предоставление той или иной жилищно-коммунальной услуги обычно рассматривается как деятельность одной организации, выполняющей основной объем работ по оказанию данной услуги, а не как совокупность взаимодействий нескольких хозяйствующих субъектов. Такая ситуация приводит к тому, что деятельность отдельных организаций, технологически задействованных в предоставлении услуги, не учитывается при установлении соответствующих тарифов. Так, например, при формировании тарифа на отопление нередко исходят из стоимости производства тепла, не учитывая стоимость транспорта тепла по разводящим квартальным и внутридомовым сетям.
Не решены вопросы воздействия результатов внедрения конкурентных отношений в отдельных сегментах рынка жилищно-коммунальных услуг на уровень тарифов. Так, если по результатам конкурса на обслуживание жилья рыночная цена на этот вид услуг существенно уменьшилась, это обычно не оказывает воздействия на установление тарифов для всего муниципального фонда.
Четко не определены процедуры установления тарифов, а именно объективные и субъективные условия, которые могут инициировать процесс рассмотрения тарифов; порядок рассмотрения тарифов; необходимый и достаточный объем информации. Основными недостатками существующих процедур являются:
отсутствие формализации целей регулирования,
закрытость процедуры утверждения тарифов для многих заинтересованных сторон;
отсутствие срока действия тарифа, что создает ситуацию экономической неопределенности, как для предприятий, так и для потребителей;
отсутствие "прозрачности" при утверждении тарифа.
Как правило, не существует полной ясности в вопросе разграничения полномочий при определении тарифов на жилищно-коммунальные услуги между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Федерации.
Отсутствует методология определения тарифа на ту или иную жилищно-коммунальную услугу, если она предоставляется на территории муниципального образования несколькими предприятиями по разным ценам в виду, например, объективно разной стоимости тепловой энергии от разных источников или разных конкурсных цен на обслуживание жилищного фонда. Такая ситуация часто приводит к тому, что утверждаемый тариф не формирует реальный объем финансовых средств, необходимый для предоставления услуги в пределах муниципального образования.
Тарифная политика: основные принципы
Жилищно-коммунальное хозяйство представляет собой сложную отрасль, в которой можно выделить две группы хозяйствующих субъектов:
действующих в условиях рыночной конкуренции;
являющиеся локальными монополистами.
Предоставление любой жилищно-коммунальной услуги, как правило, связано с взаимодействием нескольких хозяйствующих субъектов, Демонополизация и развитие конкуренции в этой сфере направлены на привлечение в технологическую цепочку производства и предоставления услуг специализированных организаций, что позволяет получить оптимальное соотношение цены и качества необходимых работ и услуг.
Тариф на ту или иную жилищно-коммунальную услугу формируется как совокупность регулируемых и рыночных цен организаций, задействованных в предоставлении услуги. Например, тариф по отоплению, в общем случае, может состоять из:
рыночной (регулируемой) цены управления процессом отопления жилого дома (планирование работ, заключение договоров, контроль за их выполнением);
регулируемой цены производителя тепла;
регулируемой цены (тарифа) организации, осуществляющей транспорт тепла по магистральным и разводящим сетям;
рыночной цены обслуживания внутридомовых сетей:
рыночных цен абонентского обслуживания по расчету и сбору платежей;
рыночной цены обслуживания счетчиков тепла и других регистрирующих и регулирующих приборов.
Таким образом, можно представить формирование тарифа на любую жилищно-коммунальную услугу.
Следовательно, процесс установления тарифа для каждой жилищно-коммунальной услуги должен начинаться с определения составных частей этого тарифа путем анализа деятельности по обеспечению услуги и определения подходов к формированию цен на отдельные виды работ, связанные с предоставлением услуги. При этом стоимость работ и услуг в конкурентных отраслях должна определяться рынком. Утверждение тарифа, как правило, следует проводить с учетом анализа всей совокупности цен на работы, связанные с предоставлением услуги. В исключительных случаях возможно рассмотрение цен только на отдельные виды работ по предоставлению услуги.
Локальные монополисты подразделяются на две группы.
К первой группе относятся предприятия, занимающие монопольные позиции в силу объективных технологических, экологических, экономических или иных причин. Невозможность конкуренции в этих условиях означает, что предприятие может сохранять устаревшую структуру производства, нерационально использовать ресурсы, неэффективно осуществлять управленческие функции и т. п., что негативно влияет на стоимость работ и услуг. Поэтому цены в этой сфере должны регулироваться.
Ко второй группе относятся предприятия, работающие в потенциально конкурентных подотраслях. Специфика этих отраслей ЖКХ заключатся в том, что их монополизм на местных рынках не имеет объективных экономических, технологических или иных причин. Подобный искусственный монополизм может принимать различные формы. В одних случаях - это единственное предприятие в городе, специализирующееся на определенном виде услуг (вывоз и депонирование твердых бытовых отходов - спецавтохозяйство). В других случаях (обслуживание жилищного фонда) таких предприятий может быть несколько, но за каждым из них гарантированно закреплен определенный сегмент локального рынка, то есть складывается ситуация, близкая к картелю.
Стратегический путь развития данных подотраслей – демонополизация и развитие конкуренции. Но до тех пор, пока предприятия, попадающие в эту группу, занимают монопольное положение, стоимость их работ и услуг должна регулироваться на тех же принципах, что и для предприятий первой группы.
Процесс формирования тарифа на жилищно-коммунальные услуги должен заключаться в поиске компромисса между техническими задачами и финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособным спросом потребителей. Утвержденный тариф (цена) должен быть связан с конкретной программой деятельности предприятия. Решение вопросов перспективного развития и модернизации коммунального предприятия - монополиста возможно только при финансовом обеспечении программы развития через тарифную политику и при способности общества оплачивать такой тариф. Для обеспечения баланса интересов при регулировании тарифов необходимо создать публичную систему их формирования и утверждения.
В рамках муниципальных образований целесообразно проводить единую тарифную политику на коммунальные услуги, поставляемые по инженерным сетям, находящимся в муниципальной собственности, для всех потребителей, а также на жилищные услуги для муниципального жилищного фонда. Например, желательно, чтобы стоимость услуги по отоплению была одинаковой по всему муниципальному образованию внутри каждой из групп потребителей (промышленность, бюджетная сфера, население) вне зависимости от конкретного источника тепла. Такой подход определяет необходимость расчета средневзвешенной стоимости работ и услуг, выполняемых разными подрядчиками по объективно разным ценам (производство тепла, обслуживание жилищного фонда) и включение в тариф на данную жилищно-коммунальную услугу этой средневзвешенной стоимости.
Совершенствование процедуры регулирования тарифов
Система регулирования должна основываться на следующих основных принципах:
Последовательность и прогнозируемость изменения тарифов, что обеспечивает предсказуемость деятельности коммунальных предприятий, повышает их инвестиционную привлекательность и снижает стоимость заемного капитала;
Прозрачность тарифов, что позволяет добиться доверия потребителей;
Целевой характер регулирования, который заключается в оптимизации некоторого множества целей, носящих отчасти противоречивый характер и отражающих интересы различных групп: самого предприятия, муниципалитета, населения, промышленных предприятий, инвестора и др. Точный перечень целей и их относительная значимость индивидуальны для каждого регулирующего органа. Построение иерархии целей на основе баланса интересов - ключевая задача разработки целевой системы регулирования.
Для того чтобы создаваемая система регулирования была максимально эффективна, необходимо обеспечить:
стимулирование коммунальных предприятий к экономному использованию финансовых и природных ресурсов;
стимулирование инвесторов к вкладу капитала в перспективные и хорошо управляемые коммунальные предприятия;
максимальную вовлеченность потребителей, инвесторов, налогоплательщиков в процесс регулирования:
снижение политизированности ценообразования.
Предпосылкой эффективности системы регулирования является разделение функций управления муниципальным жилищно-коммунальным хозяйством и регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги в пределах компетенции органов местного самоуправления. Деятельность по предоставлению услуг также должна быть отделена от деятельности органов исполнительной и законодательной власти по регулированию в сфере услуг.
Для регулирования тарифов на муниципальном уровне целесообразно создать постоянно действующую комиссию, в которую должны войти представители различных структурных подразделений исполнительной и представительной власти муниципального образования. Возможна также передача функций регулирования независимому регулирующему органу, не входящему в структуру органов муниципальной исполнительной и представительной власти.
Одним из вариантов может стать передача регулирующих функций региональным энергетическим комиссиям. Однако данное решение представляется оправданным для малых и сельских муниципальных образований в регионах, где региональные энергетические комиссии являются самостоятельными юридическими лицами, имеющими штат профессионально подготовленных сотрудников. Решение о передаче функций по регулированию тарифов на жилищно-коммунальные услуги независимому регулирующему органу могут принять только сами органы местного самоуправления в пределах своей компетенции.
В функции регулирующего органа входит не только определение регулируемых цен для предприятий - монополистов, но и разработка тарифов на жилищно-коммунальные услуги, которые, как отмечалось ранее, могут включать целый ряд как регулируемых, так и рыночных цен.
При создании процедуры регулирования нужно определить:
период регулирования - т.е. период действия установленного тарифа или регулируемой цены;
условия, при наступлении которых тариф может быть пересмотрен в течение регулируемого периода (досрочно);
объем и состав информации, предоставляемой предприятиями - локальными монополистами регулирующему органу при подаче заявки на тариф и в течение регулируемого периода;
объем и состав информации, представляемой предприятиями - локальными монополистами для обеспечения мониторинга их деятельности в регулируемый период (при этом дается гарантия непроведения в течение этого времени внешних аудиторских проверок);
порядок подачи, рассмотрения и утверждения заявки на пересмотр тарифа или регулируемой цены.
Необходимо обеспечить открытость процесса тарифного регулирования для заинтересованных сторон, предусмотрев возможность публичных слушаний на заседаниях регулирующего органа, а также порядок привлечение представителей потребителей к процессу регулирования.
Система регулирования должна предусматривать ответственность регулирующего органа за принимаемые решения. Это может обеспечиваться наличием форм отчетности регулирующего органа за принятые решения, а также правилами обжалования решения регулирующего органа.
Ценообразование на услуги предприятий-монополистов
Типичными жилищно-коммунальными услугами, предоставляемыми предприятиями - монополистами, является поставка ресурсов по присоединенным сетям: отопление, горячее и холодное водоснабжение, водоотведение, газо- и электроснабжение.
Основанием для пересмотра тарифа или регулируемой цены, как правило, должны являться либо окончание установленного срока действия, либо изменение объективных обстоятельств, связанных с предоставлением услуги, либо неудовлетворительная работа по результатам мониторинга коммунального предприятия.
В случае возникновения одного из указанных оснований коммунальное предприятие должно направить в регулирующий орган заявку с расчетом своих финансовых потребностей и, соответственно, минимально приемлемого тарифа, который позволит ему предоставлять потребителям услуги требуемого качества в необходимом объеме. Потребности в финансировании должны определяться в соответствии с утвержденной регулирующим органом методикой. Заявка предприятия должна охватывать следующие вопросы:
обоснование прогнозируемого объема и качества услуг с учетом требований потребителей и имеющихся производственных возможностей;
план мероприятий по повышению эффективности деятельности, качества услуг и т. д. с учетом требований потребителей;
прогноз себестоимости и налоговых платежей, основанный на фактических показателях прошлого регулируемого периода с учетом планируемых мероприятий по повышению эффективности деятельности, качества услуг и т. д.;
прогноз потребностей в прибыли, в том числе:
- потребности в инвестициях в основные и оборотные средства и обоснование их эффективности;
- потребности в финансировании для погашения кредитов, займов и процентов по ним;
- отчисления в фонд потребления в зависимости от прогнозируемого эффекта от реализации мероприятий и инвестиционных проектов.
Подразделения местной администрации готовят для регулирующего органа информацию, отражающую требования к качеству, надежности и объему услуг, потребляемых населением и бюджетными организациями, а также обоснование предельно допустимой с учетом финансовых возможностей муниципалитета и населения величины тарифа. При разработке заявки используется система специально сформированных индикаторов (см. Приложение 1). Заявка составляется на основе комплексного стратегического плана развития города с учетом планов нового строительства, прогнозов социальных показателей, прогнозов бюджета города и т. д.
Заинтересованные представители предприятий - потребителей должны отразить в информации, направляемой в регулирующий орган, их требования к качеству, надежности и объему потребления услуг.
Рассмотрев представленные заявки и информацию всех заинтересованных сторон, регулирующий орган формирует тариф и/или регулируемую цену, и представляет их для утверждения соответствующим органам власти.
Главной задачей регулирующего органа является поиск баланса интересов сторон: коммунального предприятия - монополиста, муниципалитета, населения, организаций - потребителей и потенциальных инвесторов. Нижним пределом поиска компромисса между финансовыми потребностями предприятия - поставщика и платежеспособностью потребителя услуги может стать себестоимость работ поставщика. При едином методологическом подходе к расчету себестоимости особенности, связанные с конкретными условиями производства услуг, географическими факторами и пр. должны найти отражение в нормативных документах и методиках, разрабатываемых и утверждаемых на уровне субъектов Федерации.
Приложение 1.
СИСТЕМА ИНДИКАТОРОВ
Система индикаторов может включать в себя несколько групп показателей:
обеспечение необходимого качества и надежности обслуживания;
обеспечение доступности услуг по цене для населения;
обеспечение доступности услуг по цене для предприятий;
минимизация бюджетных расходов на предоставление услуги жилищного фонда и социальной сферы;
экологические показатели.
Допустимые значения индикаторов могут определяться на основе средних фактических показателей прошлых периодов с учетом возможных изменений. По каждому показателю рассматривается абсолютное значение и динамика. Примерный перечень возможных индикаторов (в основном на примере водоснабжения) приводится ниже.
Обеспечение необходимого качества и надежности услуг[2]
Индикаторы:
- Показатели качества услуги (соответствие ГОСТ, СанПиН):
органолептические показатели,
химические показатели,
микробиологические показатели.
- Факты регистрации заболеваний, связанных с низким качеством воды.
- Самое низкое давление в сети.
- Количество случаев непредоставления услуги в течение более 8 ч.
- Количество аварий.
- Средний срок устранения аварии (время от момента подачи заявки до момента ее выполнения).
- Наличие потребителей с особыми требованиями к качеству услуг (технологически обусловленными и т. п.). Если да - с какими именно. Количество претензий потребителей.
Население.
Промышленность.
Бюджетные организации.
Сумма штрафов, начисленных потребителями водоканалу в связи с претензиями к качеству.
Обеспечение доступности услуг по цене для населения.
Индикаторы:
Средний размер платежей за воду на семью при среднем потреблении.
Доля коммунальных услуг в среднем доходе.
Доля семей, получающих субсидии.
Обеспечение доступности услуг по цене
для промышленных предприятий[3]
Индикаторы:
Коэффициент перекрестного субсидирования.
Тарифный коридор.
Объем реализации услуг промышленным предприятиям.
Доля неплатежей промышленных предприятий в объеме реализованных им услуг.
Доля зачетов в объеме реализованных промышленным предприятиям услуг.
Доля денежных поступлений в объеме реализованных промышленным предприятиям услуг.
Дебиторская задолженность предприятий-потребителей перед коммунальным предприятием (с расшифровкой по срокам и выделением просроченной части задолженности).
Средний срок оборачиваемости дебиторской задолженности промышленных предприятий.
Доля коммунальных услуг в структуре себестоимости (объем реализации услуг / себестоимость предприятий-потребителей по ф.№2).
Сумма штрафов, начисленных предприятиям-потребителям за несвоевременную уплату.
Минимизация бюджетных расходов на предоставление услуги
для жилищного фонда и социальной сферы[4]
Индикаторы:
Абсолютная величина расходов муниципалитета на ЖКХ и их динамика, в т. ч.
дотации;
льготы;
расходы на управление (например, расходы на содержание регулирующего органа, департамента ЖКХ и др. расходы, не включенные в тариф).
Расходы на ЖКХ в отношении к численности населения.
Расходы на ЖКХ на 1 кв. м. жилья.
Расходы на ЖКХ на 1 кв. м. муниципального жилья.
Доля расходов на ЖКХ (с расшифровкой по составляющим расходов) в расходах бюджета и ее динамика.
Экологические цели[5]
Индикаторы:
- Соблюдение ПДК в выбросах и сбросах.
- Сумма уплаченных штрафов.
- Достаточность запасов воды.
[1] Одним из важных факторов, искажающих структуру реальных финансовых потребностей предприятия, отражающуюся в тарифе, является использование нормативной себестоимости как базы формирования тарифа. Во-первых, нормативная себестоимость на большинстве предприятий существенно отличатся от фактической, что вызывает сомнения в обоснованности некоторых нормативов. Нормативы зачастую не учитывают специфики деятельности конкретного предприятия: состояния основных средств, плотности населения и т. д. Во-вторых, использование нормативных данных вместо фактических приводит к непрозрачности финансовой отчетности предприятия, искажению реальной картины положения дел на предприятии. В-третьих, поскольку нормативный процент рентабельности в большинстве случаев устанавливается произвольным образом, в тарифе никак не учитываются реальные потребности предприятия в прибыли для финансирования инвестиций в основные и оборотные средства, погашения кредитов и процентов и т. д., что создает неблагоприятные условия для развития предприятия и привлечения инвестиций. Поэтому расчет тарифа на основе нормативно-расчетной себестоимости не отражает реальное финансовое состояние коммунальных предприятий.
[2] Допустимые значения индикаторов качества и надежности обслуживания должны устанавливаться на основе ГОСТов, СанПиН и др. подобных нормативных документов.
[3] По каждому показателю рассматривается абсолютное значение, динамика, эластичность по отношению к тарифу - % изменения на 1% изменения тарифа (по результатам последнего изменения тарифа).
[4] В состав расходов муниципалитета на ЖКХ следует включать не только сумму льгот и дотации, но и расходы, связанные с осуществлением управленческих функций: например, расходы на содержание департамента ЖКХ, регулирующего органа и др. расходы, не включенные в тариф, а финансируемые за счет бюджета.
[5] Допустимые значения индикаторов должны определяться на основе ПДК и т. п.
