РЕЗУЛЬТАТЫ «ПИЛОТНОГО» ИССЛЕДОВАНИЯ
влияния работы Федеральной регистрационной службы РФ
на реализацию права на свободу ассоциаций
Информация об исследовании
«Пилотное» исследование ситуации с реализацией права на свободу ассоциаций[1] проводилось Межрегиональной Правозащитной Группой – Воронеж / Черноземье совместно с Общественной приемной при Уполномоченном по правам человека в РФ (в Воронежской области). Информация была получена из регионов Центрального и Южного федеральных округов в период с марта по октябрь 2005 года. Исследование было завершено до появления законопроекта «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РФ» и внесения его на рассмотрение Государственной Думы РФ.
В исследовании приняли участие руководители и юристы общественных объединений, как зарегистрированных на момент проведения опроса, так и находящихся на стадии регистрации или принявшие решение работать без нее – из 15 регионов России, а также начальники отделов по делам общественных и религиозных объединений региональных управлений Федеральной регистрационной службы (далее – ФРС).[2]
Доступ к официальной информации, которой обладают региональные управления ФРС, был затруднен – только на 13% запросов был получен положительный ответ, 17% отказали в предоставлении информации и 70% региональных управлений ФРС запросы проигнорировали (см. Приложение 2). Сам факт неполучения ответов говорит о проблемах в доступе к информации о работе ФРС с общественными объединениями и позволяет сделать вывод закрытости этого государственного органа.
В ближайшее время планируется проведение более масштабного исследования ситуации со свободой ассоциаций, которое будет проводится при участии Аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ.
В контексте данного исследования затрагивались вопросы влияния ФРС на деятельность общественных объединений. В частности:
· вопросы регистрации;
· проверок, приостановления деятельности, ликвидации общественных объединений по инициативе ФРС;
· обжалования действий ФРС со стороны общественных объединений;
· образование и просвещение в области законодательства об общественных объединениях.
Регистрация общественных объединений
Несмотря на то, что общественные объединения согласно закону могут функционировать и без регистрации, незарегистрированные организации существенно ограничены в правах (подробнее см. Приложение 2). Именно поэтому мы рассматривали вопросы в регистрации как один из наиболее важных аспектов реализации свободы ассоциаций.
В данном исследовании мы рассматривали ситуацию с соблюдением прав только зарегистрированных общественных объединений.
В ходе исследования были выявлены следующие препятствия в регистрации общественных объединений со стороны ФРС, которые можно отнести к ограничению права на свободу ассоциаций.
Сроки регистрации. Доступность регистрации.
Установленный законном месячный срок рассмотрения документов часто продлевается как официальными приказами начальников отдела регистрации, так и произвольно. По информации, полученной от руководителей общественных объединений, обычно регистрация (с учетом доработок) вместо положенного 1 месяца длится от 1 до 2 месяцев (27% случаев), 4-6 месяцев (17%) и более года (25%).
В связи с возникающими трудностями в регистрации объединения, затягиванием процесса со стороны ФРС, представители общественных объединений вынуждены обращаться за юридической помощью в коммерческие фирмы, занимающиеся «быстрой регистрацией» (в рекламных объявлениях называются сроки от 5 дней). Более того, 39% опрошенных общественных организаций сталкивались с предложением сотрудников ФРС обратиться за помощью в проведении регистрации в фирму, из них 14% получили конкретный адрес и/или визитную карточку.
Услуги подобных фирм могут себе позволить лишь единицы вновь создаваемых общественных объединений.
Перерывы в приеме документов
С ноября 2004 по февраль 2005 года (в связи с реорганизацией Минюста и образованием ФРС) документы на государственную регистрацию не принимались по крайней мере в четырех субъектах Российской Федерации. Это является вопиющим нарушением права на свободу ассоциаций, т. к. никакие административные реформы не должны ограничивать конституционные права.
Организациям, месячный срок рассмотрения документов которых заканчивался после 1 января 2005 г., было предложено переписать и повторно заверить у нотариуса заявление о государственной регистрации и другие документы.
Тем, кто это по каким-либо причинам (в т. ч. финансовым) не смог этого сделать, было отказано в государственной регистрации после 1 января по причине «подачи документов в ненадлежащий орган»[3].
Отказы в регистрации. Оформление решений региональных управлений ФРС
Следует отметить, что не все претензии к документам, которые высказываются специалистами региональных управлений ФРС устно, включаются потом в письменный отказ в регистрации.
Одним из наиболее частых оснований отказа (по информации, полученной от специалистов ФРС) является «неточность в оформлении бланков документов, подаваемых на регистрацию, в т. ч. неточное оформление протоколов». При этом ни законом, ни другими документами порядок заполнения не утвержден. И региональные управления ФРС, как правило, не размещают на своих стендах образцы заполнения документов и образцы протоколов. Согласно данным, полученным от представителей общественных объединений, в 62% отказ был основан на формальных недочетах при заполнении бланков документов.
Отказы в регистрации часто содержат ссылку на статью закона, в соответствии с которой принято решение об отказе (например, ст. 23 ФЗ «Об общественных объединениях»), но не содержат конкретный пункт статьи, который, по мнению, управления ФРС нарушен, поэтому из отказа часто невозможно понять, чем руководствовались специалисты.
Претензии к названию организации
Название организации утверждается ее учредителями на конференции (съезде, собрании) и должно отвечать требованиям, определенным в законе.
Однако имеют место случаи настоятельных требований специалистов ФРС изменить собственное название организации (в кавычках) по тем или иным причинам (начиная от того, что название специалистам представляется «неблагозвучным» или «непонятным» и заканчивая запретом использовать производные от слова «российский»[4] или названия городов[5]. В то время как закон ограничивает лишь использование в названии « личного имени гражданина, символики, защищенной законодательством Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности или авторских прав».
Имел место также случай отказа в регистрации регионального отделения межрегиональной организации по причине использования знака «/» в названии, несмотря на то, что в названии уже зарегистрированной «головной» организации этот знак присутствует и уже зарегистрированы несколько отделений в других регионах так же со знаком «/»[6].
Поступило устное требование ФРС внести изменение в название общественной организации (кавычках присутствует слово «движение»). ФРС настаивала на том, что название содержит «две организационно-правовые формы – организация и движение». Возражение, что в кавычках – имя собственное, и что закон содержит форму не «движение», а «общественное движение» не подействовало. Организация была перерегистрирована[7].
Приведенные случаи являются наиболее характерными и не единичными.
Регистрация региональных организаций
Во многих регионах затруднена регистрация областных (краевых, республиканских и т. п.) организаций. В нарушение положений закона, специалисты ФРС требуют предоставить подтверждение работы филиалов организации не менее, чем в половине муниципальных образований. [8] Тем, кто не может предоставить такую информацию, предлагают зарегистрировать городскую организацию с территорией деятельности, ограниченной городом и фактическим запретом работать в области.
Регистрация профсоюзных организаций
Несмотря на прямой запрет законодательства отказывать в регистрации профсоюзным организациям, такие решения ФРС имеют место. Специалисты управления ФРС по Воронежской области, по их собственным словам «неоднократно отказывали в регистрации профсоюзам и выигрывали суды».[9]
Но нельзя сказать, что такая ситуация сложилась повсеместно. Так, по информации, полученной из ФРС по Тамбовской области, случаев отказа в регистрации профсоюзов там не было. Более того, специалисты осведомлены, что «это противоречит закону». Это еще раз указывает на существенные различия в правоприменительной практике.
Адрес, по которому осуществляется связь с общественным объединением
Одним из наиболее существенных препятствий в регистрации общественного объединения являются сложившаяся правоприменительная практика, которой руководствуются сотрудники ФРС в вопросе адреса, по которому осуществляется связь с общественным объединением.
Стоит отметить, что «место, по которому осуществляется связь с общественным объединением» не предполагает аренды, временного пользования, субаренды помещения и др. Речь идет лишь об официальном почтовом «юридическом адресе» организации.
Если место, по которому осуществляется связь с общественным объединением, находится в нежилом помещении (как правило, офисе какой-либо организации), специалисты ФРС просят предоставить договор аренды еще не зарегистрированного общественного объединения с собственником данного помещения. Если адрес предоставила организация, которая пользуется помещением на праве аренды, хозяйственного ведения или оперативного управления, то также требуют согласие собственника. При этом ссылаются на положения договора аренды и др., предусматривающие возможность отчуждения или иного распоряжения (продавать, передавать в аренду, во временное пользование) только с согласия собственника.
Для регистрации изменения места, по которому осуществляется связь с общественным объединением, одной из опрошенных организаций специалисты регионального Управления ФРС потребовали даже предоставить договор мены[10].
По крайней мере в четырех субъектах РФ сотрудники управлений ФРС отказывают в регистрации по причине нахождения адреса, по которому осуществляется связь с общественным объединением в жилом помещении. Это основание отказа сотрудники ставят на 3-4 место из наиболее часто встречающихся (после недочетов в оформлении документов, противоречия устава действующему законодательству, недостаточного количества копий документов).
67% опрошенных общественных объединений сталкивались с запретом ФРС указывать в качестве места, по которому осуществляется связь с организацией, жилое помещение[11]. Организации, ранее зарегистрированные с адресом в жилом помещении, сталкивались с требованиями специалистов региональных управлений ФРС изменить адрес, подать заявление о регистрации изменений. Деятельность организаций, не имевших такой возможности или считавших такое требование незаконным, была приостановлена.[12]
Тем не мене, в некоторых случаях (после официального запроса в Федеральную регистрационную службу и приложения копии ответа, что регистрация в жилом помещении законом НЕ запрещена), удалось зарегистрировать организацию.[13]
Государственная пошлина
Госудаственная пошлина за регистрацию общественного объединения на сегодняшний день составляет 2000 руб. Причем, в случае отказа в регистрации и повторной подачи заявления региональные управления ФРС требуют уплатить ее повторно. Следует отметить, что в законе нет четкого указания, за что именно уплачивается государственная пошлина, не установлен механизм ее возврата в случае отзыва заявления и других спорных ситуациях.
Проверки, приостановление деятельности, ликвидация общественных объединений
Большинство опрошенных организаций проходят проверки ФРС один раз в год или через год. 84% опрошенных прошли проверку деятельности в 2004 году. В ходе проверки обычно запрашиваются протоколы общих собраний, заседаний руководящего органа, проверяется численность организации, «нахождение по юридическому адресу».
По свидетельству опрошенных, в ходе проверок в 39% случаев региональные управления ФРС обнаружили недочеты в работе организаций. 43% организаций получили предупреждение и предписание устранить допущенные нарушения, деятельность 57% была приостановлена сроком на 5 месяцев (в 1 случае) и на 6 месяцев[14] во всех остальных случаях.
Большинство специалистов отделов по делам общественных и религиозных объединений отметили, что проверки чаще всего проходят религиозные и национальные (этнические организации), ссылаясь при том на план работы Федеральной регистрационной службы. Это положение является дискриминационным, т. к. не оговорено в законе и ущемляет права организаций определенного вида.
В последние годы отмечается тенденция к увеличению количества обращений ФРС в суд с заявлениями о ликвидации общественных объединений. По информации, полученной от региональных управлений ФРС, число принудительно ликвидированных объединений с 2003 по 2005 год выросло на 43%
Обжалование общественными объединениями действий и решений ФРС
Законом предусмотрено право обжалования решений и действий ФРС, включая уклонение от регистрации, затягивание сроков рассмотрения документов и т. д.
Тем не менее, общественные объединения редко пользуются своим правом. Так 67% опрошенных ответили, что, несмотря на наличие спора с региональным управлением ФРС, в суд не обращались.
В основном объясняли это тем, что «суд затянется, а организацию нужно регистрировать», «нет ресурсов (людей, времени, средств), чтобы заниматься судом». Часто сотрудники ФРС обещали зарегистрировать организацию в случае выполнения их устных требований. Представители организаций в большинстве случаев выполняли эти требования, хотя и считали их не основанными на законе. Нежелание обращаться в суд можно объяснить и несовершенством судебной системы (встречаются такие решения суда, как признание правоты управления ФРС, отказавшего в регистрации профсоюза).[15]
29% опрошенных в суд обращались, но проиграли. И только 4% получили положительное решение суда.
Образование и просвещение в сфере законодательства об общественных объединениях
По результатам анкетирования, около 80% представителей общественных объединений показали хороший уровень знания действующего законодательства. Несмотря на это, подавляющее большинство отметили, что хотели бы пополнить свои знания в области свободы ассоциаций, регистрации, проверок общественных объединений и т. д.
Со своей стороны, все специалисты региональных управлений ФРС, принявшие участие в опросе, отметили, что для них было бы полезным участие в просветительских и информационных семинарах, связанных с темой взаимодействия власти с общественными объединениями. В качестве возможных организаторов семинаров называлась Федеральная регистрационная служба РФ и Аппарат Уполномоченного по правам человека.
Стоит отметить, что просвещение в сфере законодательства об общественных объединениях является сложившейся общемировой практикой. Это способствует реализации права на свободу ассоциаций, развитию гражданского общества.
Ограничение в правах незарегистрированных общественных объединений
Часть 4 ст. 4 ФЗ «Об общественных объединениях» говорит о том, что «Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица».
Однако отсутствие регистрации влечет за собой невозможность осуществлять многие функции. Так, в соответствии со ст. 27 ФЗ «Об общественных объединениях» общественное объединение, не являющееся юридическим лицом, не обладает правом:
· участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления;
· учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность;
· участвовать в выборах и референдумах.
Кроме того, не обладает специфическими правами юридического лица:
· не может иметь в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечать по своим обязательствам этим имуществом;
· не может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности;
· не может быть истцом и ответчиком в суде;
· не имеет печати, расчетного и текущего счета в банке.
Все это делает невозможным существование объединения как полноценного субъекта права, ограничивает финансовую деятельность, возможность совершения юридических действий от имени объединения, взаимодействовать с органами государственной и муниципальной власти.
Так, 73 % из опрошенных представителей общественных объединений ответили, что сталкивались с нежеланием различных органов власти вступать в какую-либо коммуникацию с их организацией, пока она не зарегистрирована. Так, многие встречались с отказами принять участие в «круглых столах», которые власть проводила только с зарегистрированными общественными объединениями. Для таких организаций затруднено получение информации (что также является незаконным), получение государственной поддержки их общественно-полезной деятельности и др.
Таким образом, вопрос государственной регистрации является одним из наиболее актуальных при реализации права на свободу ассоциаций.
Выводы и рекомендации
Несмотря на то, что законодательство об общественных объединениях (действующее до апреля 2006 года, до вступления в силу ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РФ») не содержало норм, прямо ограничивающих свободу ассоциаций, на практике имели место существенные препятствия в деятельности общественных объединений, связанные с проблемами при регистрации, с приостановлением деятельности и ликвидацией организаций.
В связи с этим очевидно, что законодательство нуждается в существенном уточнении. Это поможет избежать двойных стандартов в толковании права, послужит единству законодательства на всей территории Российской Федерации. Эти уточнения могут быть сделаны как внесением изменений в законы об общественных объединениях, так и принятием Постановлений Минюста, нормативных актов Росрегистрации (ФРС).
Законодательство об общественных объединениях не должно иметь своей целью. ограничение права на свободу ассоциаций. Напротив, исходя из норм и принципов международного права, действующих в России, государство создает условия, в которых общественные объединения действуют свободно на благо всего общества или различных его групп.
Если государство по каким-либо причинам затрудняет реализацию права на свободу ассоциаций, препятствует деятельности общественных объединений, то такое ограничение должно быть прямо предусмотрено только законом (не постановлениями, инструкциями или сложившейся практикой) и только в случае его необходимости для демократического общества:
а) в интересах национальной безопасности и общественного порядка;
б) с целью предотвращения беспорядков и преступлений;
в) для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.[16]
В связи с этим необходим гражданский контроль в сфере реализации права на свободу ассоциаций. Такой контроль должен осуществляться со стороны СМИ, общественных объединений (в том числе незарегистрированных), государственных органов по защите прав человека (Например, Уполномоченного по правам человека в РФ).
Однако, проведенное исследование показало, что информация о работе ФРС с общественными объединениями не находится в открытом доступе.
Для осуществления гражданского контроля, работа ФРС и его региональных управлений должна основываться на принципе максимальной открытости и прозрачности, даже если закон не содержит на это прямого указания. Статистика отказов в регистрации общественных объединений и причины отказа, приостановления деятельности или ликвидации организаций по инициативе ФРС, должны быть доступны как для исследовательских целей, так для журналистов, представителей общественных объединений, занимающихся проблемой и осуществляющих гражданский контроль за реализацией права на свободу ассоциаций.
«Рекомендации Федеральной Регистрационной Службе РФ (Росрегистрации) и ее региональным управлениям с целью обеспечения соблюдения действующего законодательства и развития гражданского общества в России» опубликованы в данном выпуске бюллетеня.
В качестве одного из ярчайших примеров нарушения права граждан на свободу объединения представляем Вашему вниманию ситуацию с Межрегиональным профсоюзом журналистов и работников СМИ.
РЕКОМЕНДАЦИИ
Федеральной Регистрационной Службе РФ (Росрегистрации)
с целью обеспечения соблюдения действующего законодательства
и развития гражданского общества в России.
Рекомендовать Федеральной регистрационной службе (далее – ФРС):
1. Разъяснить управлениям ФРС по субъектам РФ, что закон не устанавливает конкретную форму сведений об адресе (месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа общественного объединения, по которому осуществляется связь с общественным объединением. Предоставление адреса по смыслу закона не является предоставлением в пользование помещения, расположенного по этому адресу.
2. В связи с этим, недопустимы требования предоставить определенные документы (договор аренды; подтверждение права субаренды организации, предоставляющей адрес; свидетельство о праве собственности на помещение и т. п.), получение которых для регистрируемого объединения, не обладающего правами юридического лица, невозможно.
3. Разъяснить управлениям ФРС по субъектам РФ законность предоставления в качестве адреса, по которому осуществляется связь с общественным объединением, адреса жилого помещения.
4. Разъяснить управлениям ФРС по субъектам РФ обязанность предоставлять ответы на заявления, жалобы и иные обращения граждан и юридических лиц в порядке и сроки, установленные законодательством. Разъяснить региональным управлениям ФРС, что недопустимы отказы в непредставлении информации, которая не отнесена законом к категории ограниченного доступа.
5. Разъяснить управлениям ФРС по субъектам РФ, что подача общественным объединением документов по истечении трех месяцев со дня проведения учредительного собрания (съезда, конференции) не входит в перечень оснований для отказа в государственной регистрации.
6. В связи с массовыми случаями отказа в государственной регистрации общественных объединений по причине «ненадлежащего оформления документов (в т. ч. протоколов)» рекомендовать управлениям ФРС по субъектам РФ разместить на стендах образцы заполнения документов.
7. Организовать обучающие семинары для сотрудников управлений ФРС по субъектам РФ (с участием представителей ФРС, работников Аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ, Аппаратов Уполномоченных по правам человека субъектов РФ, членов Совета при президенте РФ по содействию развития институтов гражданского общества и правам человека, представителей общественных объединений и СМИ), разъясняющие порядок применения действующего законодательства об общественных объединениях.
8. Разъяснить управлениям ФРС по субъектам РФ, что в соответствии с действующим законодательством, отказ в государственной регистрации должен быть мотивирован, вынесен в письменной форме, и указывать на конкретные положения законодательства РФ, нарушение которых повлекло за собой отказ.
9. Разъяснить, что в соответствии с действующим законодательством, недопустимо требовать от общественных объединений предоставления документов, которые не предусмотрены Федеральным законом «Об общественных объединениях».
10. Разъяснить, что в случае выявления нарушений общественными объединениями законодательства Российской Федерации, управлениям ФРС по субъектам РФ может быть вынесено письменное предупреждение руководящим органам данных объединений. Предупреждение должно выноситься с указанием конкретных положений законодательства, которые были нарушены, а также устанавливать разумный срок для устранения этих нарушений.
11. Вести статистику работы с общественными объединениями (регистрация, отказы, проверки, приостановление деятельности, ликвидация и др.).
12. Обеспечить открытый доступ к информации о работе ФРС с общественными объединениями (например, предоставлять по запросу, в т. ч. статистические данные, публиковать информацию на сайте ФРС и сайтах региональных управлений).
13. Не допускать отказов в регистрации профсоюзных организаций (в соответствии со ст.8 ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»).
14. Не допускать случаев отказа в регистрации общественного объединения по основаниям, не указанным в ст. 23 ФЗ «О государственной регистрации…» и в ст. 23 «Об общественных объединениях».
15. Не допускать перерывов в работе управлений ФРС по субъектам РФ в связи с внесением изменений в действующее законодательство, в том числе в случаях реорганизации, поскольку подобные перерывы ведут к нарушению сроков, установленных для государственной регистрации общественных объединений, и ограничивают возможность реализации права граждан на свободу ассоциации.
16. Проводить просветительские и информационные семинары для общественных объединений о правилах взаимодействия с ФРС, в том числе о том, как правильно предоставлять информацию о продолжении своей деятельности.
17. При проведении проверок руководствоваться принципом равенства всех общественных объединений перед законом, не допускать избирательно более частых проверок религиозных организаций и организаций, основанных по национальному признаку, а также иных общественных объединений.
18. Оформлять отказы в государственной регистрации общественных объединений в письменном виде на бланке управления ФРС по соответствующему субъекту РФ, не допуская при этом устных отказов в регистрации с возвратом регистрационных документов «под расписку заявителя».
19. Не допускать продления установленного законом месячного срока рассмотрения документов и вынесения решения о регистрации общественного объединения, либо об отказе в регистрации.
20. Организовать обучающие семинары для НКО с целью разъяснения новых положений законодательства об общественных объединениях, в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РФ» №16-ФЗ.
[1] В терминологии ФЗ «Об общественных объединениях» - «право граждан на объединение»
[2] Подробнее об участниках и методологии исследования см. Приложение 1.
[3] Межрегиональный профсоюз журналистов и работников СМИ.
[4] Межрегиональная общественная организация содействия развитию российской провинции «Народная инициатива».
[5] Рязанская городская общественная правозащитная организация «Молодая Рязань»
[6] Межрегиональная молодежная общественная организация «Юные скауты / навигаторы»
[7] Международная молодежная общественная благотворительная организация «Молодежное Правозащитное Движение»
[8] Такая практика сложилась, например в Управлении ФРС по Липецкой области.
[9] Межрегиональный Свободный Профсоюз Студентов, Межрегиональный профсоюз журналистов и работников СМИ.
[10]Владимирскому региональному отделению Межрегиональной молодежной общественной благотворительной организации «Молодежная Правозащитная Группа»
[11] Например, Межрегиональной молодежной общественной благотворительной организации «Кавказская Молодежная Правозащитная Лига», Орловскому региональному отделению Межрегиональной молодежной общественной благотворительной организации «Молодежная Правозащитная Группа», Органу общественной самодеятельности «Парк оптимистов» и др.
[12] Институт общественных проблем «Единая Европа».
[13] Саратовская региональная общественная организация «Центр защиты прав потребителей»
[14] максимум, установленный законом
[15] Межрегиональный Свободный Профсоюз Студентов
[16] в соответствии с ч. 2 ст.11 Европейской конвенции прав человека
