Правовое регулирование жилищного обеспечения военнослужащих в современных условиях
, капитан юстиции, преподаватель кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета, кандидат юридических наук
Вопрос правового регулирования обеспечения жилыми помещениями военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, является в настоящее время довольно актуальным, поскольку проблема обеспечения жильем указанной категории граждан остается в основном нерешенной.
В течение последних лет со стороны государства неоднократно предпринимались попытки решения проблемы обеспечения жильем военнослужащих, однако в условиях ограниченных возможностей федерального бюджета указанная проблема так и остается нерешенной.
Учитывая то, что право на жилище — одно из основополагающих социально-экономических прав граждан Российской Федерации, входящих в состав их правового статуса, следует подчеркнуть, что в отношении военнослужащих оно обеспечивается определенными гарантиями со стороны государства. В этом состоит главная особенность права на жилище военнослужащих. Закрепление такого положения в законодательстве оправданно, поскольку отсутствие необходимых условий и материального обеспечения в процессе жизни, быта и деятельности военнослужащих негативно сказывается на функционировании всей военной организации государства, в связи с чем обеспечение их и совместно проживающих с ними членов их семей жильем выступает не только как жилищная льгота в связи с обладанием особым правовым статусом, но и, прежде всего, как установленное в законе положение, призванное создать надлежащие условия для исполнения обязанностей военной службы в целях поддержания обороноспособности страны и боеготовности соответствующей воинской части (подразделения).
Вместе с тем анализ статистических данных свидетельствует о том, что гарантированное право на обеспечение жилыми помещениями военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на практике реализуется с большими затруднениями.
В настоящее время принят ряд законодательных актов, в том числе вносящих существенные изменения и дополнения в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» (далее — Закон о статусе).
В целом сложившаяся обстановка, вызванная сложностью решения жилищного вопроса лиц, проходящих военную службу и уволенных с нее, а также совместно проживающих с ними членов их семей требует комплексного подхода к ее изучению и нормализации. Складывается тенденция увеличения числа бесквартирных и нуждающихся в улучшении жилищных условий военнослужащих, несмотря на сокращение численности Вооруженных Сил и проведение военной реформы в стране. В чем же причины создавшейся ситуации и каковы основные направления в поиске ее разрешения?
Безусловно, главной причиной невыполнения жилищных программ является недостаток их финансирования. Однако сводить проблему только к необходимости существенного увеличения финансирования, которого не происходит в связи с ограниченными возможностями федерального бюджета, — занятие весьма бесполезное. Поэтому имеет смысл искать и иные комплексные варианты решения жилищного вопроса военнослужащих с учетом объективных реалий современной действительности.
В связи с вышесказанным не лишним будет обратиться к законодательству, регулирующему вопросы полномочий и обязанностей органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения жильем военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей. В частности, на практике камнем преткновения стала реализация права федерального органа исполнительной власти, в котором законом предусмотрено прохождение военной службы, на повторное заселение жилых помещений, освобождаемых за выездом военнослужащих. Так, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления на практике препятствуют заселению таких квартир военнослужащими. Этому способствуют коллизии и пробелы в действующем жилищном законодательстве. В этом аспекте в качестве одной из причин существования жилищной проблемы можно выделить наличие пробелов в действующем законодательстве и отсутствие единообразия в практике правоприменения. Следует также учитывать существующие противоречия в законодательстве, регулирующем сферу обеспечения жилыми помещениями военнослужащих, которые, безусловно, необходимо устранять. Предполагалось, что весьма облегчило бы решение проблемы принятие нового Жилищного кодекса, который в определенной степени регулировал бы не только общие вопросы, но и специфику жилищных отношений с участием военнослужащих, а также федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы, как минимум в части, касающейся соотношения норм общего и специального законодательства о конституционном праве военнослужащих на жилые помещения, повторного заселения военнослужащих в жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда за выездом других военнослужащих и членов их семей, а также обеспечения служебными жилыми помещениями и общежитиями. При этом нельзя оставить в стороне устранение существующих коллизий в законодательстве, пробелов в праве, «не рабочих» с точки зрения практики их применения норм, которые фактически остаются бездействующими правилами поведения, зачастую требующими своей конкретизации в подзаконных актах. В указанном контексте вполне обоснованным является исключение с 1 января 2005 г. п. 7 из ст. 15 Закона о статусе такого варианта реализации права военнослужащих на жилище, как безвозмездная финансовая помощь на строительство (покупку) жилья.
Речь идет также и о такой форме обеспечения жильем, как аренда жилых помещений для военнослужащих воинскими частями, которая так и остается нереализованной на практике. Этой форме корреспондирует обязанность органов местного самоуправления оказывать содействие в ее реализации. В результате напрашивается вполне закономерный вопрос: для чего нужна такая норма? Вполне целесообразным представляется предложение о ее исключении из Закона о статусе и направлении соответствующих средств на реализацию других форм обеспечения жильем. Вместе с тем можно предложить и иной вариант разрешения данного вопроса: конкретизировать норму Закона о статусе об аренде жилья военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей на уровне подзаконного акта Правительства России, а именно установить механизм аренды воинскими частями жилых помещений в домах муниципального жилищного фонда. Причем наиболее важным здесь будет являться закрепление предельных нормативов размера арендной платы и обязанности предоставлять соответствующие жилые помещения при определенных условиях (например, в зависимости от количества дислоцированных в соответствующем административно-территориальном образовании воинских частей, количества нуждающихся в улучшении жилищных условий и др.).
С точки зрения автора, необходимо более четко и конкретно обозначить формы участия в обеспечении жильем военнослужащих органов местного самоуправления с разработкой действенного механизма реализации этих форм: относительно повторного заселения жилья военнослужащими, аренды жилых помещений для них и т. п. Однако в настоящее время, в свете принятия Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» от 01.01.01 г. , который вносит кардинальные изменения в систему обеспечения жильем военнослужащих, говорить об этом не приходится, поскольку с 1 января 2005 г. обязанности органов местного самоуправлении минимизированы и сведены к формальному содействию в решении жилищного вопроса военнослужащих. Так, например, с 1 января 2005 г. с органов местного самоуправления снимается обязанность (заменяется на право) в первоочередном порядке предоставлять право на вступление в жилищно-строительные (жилищные) кооперативы военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы, тех категорий, которые имеют на это право в настоящее время (п. 12 ст. 15 Закона о статусе). В то же время, по мнению автора, наоборот, следовало бы расширить категории военнослужащих, имеющих указанное право, в целях ускорения решения жилищной проблемы с помощью различных правовых путей.
По мнению автора, внесенные изменения отчасти противоречат действующему законодательству, в частности положение о том, что «обеспечение жильем граждан, уволенных с военной службы, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г. в муниципальных образованиях, осуществляется за счет средств федерального бюджета путем выдачи государственных жилищных сертификатов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту постановки на учет», т. е. в той форме обеспечения, участие в которой по своему определению является добровольным и зависит от волеизъявления гражданина?!
В целом принятие Жилищного кодекса Российской Федерации не только не упорядочило существующие вопросы по жилищному обеспечению военнослужащих, но, напротив, создало предпосылки необходимости изменения механизма обеспечения жильем военнослужащих, а также обусловило появление ряда новых вопросов, касающихся реализации жилищных прав различных категорий граждан, в зависимости от времени поступления на военную службу, принятия на учет нуждающихся и т. п.[1] Фактическая отмена возможности бесплатно приватизировать жилые помещения, полученные по договорам социального найма после 1 марта 2005 г., также обозначила ряд правовых вопросов.
Нельзя забывать и о том, что жилищное право — отрасль комплексная и сочетает помимо гражданско-правового, административно-правовой метод регулирования рассматриваемого вида общественных отношений. В связи с этим, по мнению автора, вполне обоснованным будет введение определенных ограничений в виде удержания жилой площади во вновь построенных домах у организаций, являющихся заказчиками-застройщиками, с последующей компенсацией понесенных ими затрат из федерального бюджета на уровне дополнения в федеральный закон (например, в Федеральный закон «Об обороне» от 01.01.01 г. ), с возможной последующей конкретизацией нововведения в подзаконном акте и с учетом согласования с налоговым законодательством Российской Федерации.
Как уже отмечалось, одна из главных причин — недостаток финансирования. Несмотря на сокращение численности армии и флота, выделяемых средств не хватает, а темпы жилищного строительства квартир для военнослужащих сокращаются. При этом имеет место существование незавершенных строительством объектов жилищного фонда, а также затягивание процесса передачи объектов социальной инфраструктуры в государственную собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, которая должна осуществляться в соответствии с требованиями и в порядке, предусмотренными действующим законодательством (Указ Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 (с последующими изменениями), распоряжение Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. , постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 000, постановление Правительства Российской Федерации от 6 октября 1999 г. № 000, письмо Госкомимущества России от 1 марта 1996 г. № АР-18/1599[2], письмо Госкомимущества России от 1 ноября 1996 г. № АР-18/7697[3] и др.), в связи с несвойственностью для воинских частей функций по содержанию объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения. Зачастую такая передача затягивается на годы, и у соответствующего федерального органа исполнительной власти возникают излишние затраты на содержание и обслуживание вновь построенного объекта недвижимости (в том числе вызванные заключением хозяйственных договоров с жилищно-эксплуатационными организациями на временное обслуживание подобных объектов).
Таким образом, еще одной причиной существования рассматриваемой проблемы являются нарушения действующего законодательства в области строительства объектов жилищного фонда, государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней и т. п., имеющие место со стороны органов управления и должностных лиц. Причем говорить о нарушениях следует и применительно к действиям (бездействию) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, в частности, связанных с вопросами осуществления военными организациями, подведомственными Министерству обороны Российской Федерации (иным федеральным органам исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы), права на повторное заселение жилых помещений за выездом военнослужащих и членов их семей согласно п. 5 ст. 15 Закона о статусе[4].
Следует подчеркнуть, что по смыслу Закона о статусе в действующей редакции значительное количество военнослужащих имеют право лишь на обеспечение жилыми помещениями временного пользования. Более того, с 1 января 2005 г. военнослужащие и члены их семей, принятые на учет нуждающихся с указанной даты, обеспечиваются только служебными жилыми помещениями. Это вполне объяснимо, поскольку основная задача государства по обеспечению жильем военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, заключается в создании необходимых условий лицам, проходящим военную службу, в целях поддержания боеготовности войск и обороноспособности страны. В случае обязанности предоставлять так называемое постоянное жилье (т. е. в бессрочное пользование) всем категориям военнослужащих без исключения ведомственный фонд Министерства обороны Российской Федерации (иного федерального органа исполнительной власти, в котором законом предусмотрено прохождение военной службы), и без того сокращенный и недостаточный для обеспечения всех военнослужащих, может просто исчезнуть. Однако указанное решение законодателя является весьма резким по отношению ко всей системе жилищного обеспечения военнослужащих, усиливая тенденцию окончательного перехода к обеспечению жильем посредством использования различного рода субсидий, накопительных взносов, иных фондов денежных средств, вместо ранее существовавшей системы натурального предоставления жилья.
Тем не менее нельзя не отметить факт существования тенденции сокращения служебного жилищного фонда вследствие «утечки» квартир по самым различным причинам. Не секрет, что на практике, в свете существующего разъяснения Главного квартирно-эксплуатационного управления Министерства обороны СССР 1985 г. № 000/2/22537, имеют место случаи повторного получения квартир из ведомственного жилищного фонда лицами, которые уже обеспечивались жильем, но, например, после развода выбыли из занимаемого помещения[5]. Кроме того, распространено незаконное удержание служебных жилых помещений и общежитий военнослужащими, а также бывшими членами их семей.
Не следует забывать и об обязательствах перед военнослужащими, проходящими военную службу на территориях стран — участниц СНГ, в частности Черноморского флота России, где практика реализации жилищного обеспечения военнослужащих приняла весьма интересные формы, зачастую несовместимые с требованиями законодательства. Главной проблемой здесь является «утечка» служебного жилищного фонда.
Кроме того, необходимо решать вопросы социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Конечно, в настоящий момент говорить о расширении льгот и компенсаций военнослужащим не приходится, учитывая и то, что с принятием Федерального закона от 01.01.01 г. понятие «льготы» заменяется на понятие «социальные гарантии». Однако необходимо учитывать гарантии тех прав и свобод, которыми военнослужащие обладают в силу специфики их правового статуса. Поэтому на долгосрочную перспективу целесообразно планировать определенное усиление мер социально-правовой защиты данных категорий граждан.
Предполагается, что в ближайшие годы Министерство обороны Российской Федерации будет решать жилищную проблему военнослужащих по следующим основным направлениям:
1) обеспечение жильем бесквартирных военнослужащих, заключивших контракт до 1 января 1998 г. Имеющиеся перед ними обязательства будут выполняться в рамках действующего законодательства путем предоставления жилья для постоянного проживания;
2) формирование фонда служебных жилых помещений под штатную численность воинских частей и соединений. Служебное жилье будет предоставляться только на период прохождения военной службы;
3) создание нового эффективного рыночного механизма, позволяющего реализовать права военнослужащих на получение жилья в собственность по завершении службы[6].
Новым в развитии форм обеспечения жилой площадью военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, является переход на накопительно-ипотечную систему жилищного обеспечения военнослужащих, концепция которой уже довольно активно обсуждается. Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» от 01.01.01 г. , который вступил в силу с 1 января 2005 г. Данным Законом создана правовая основа новой системы жилищного обеспечения военнослужащих, заключивших первые контракты о прохождении военной службы после 1 января 2005 г., и в некоторых случаях в предыдущие несколько лет.
Тем не менее будет ли работать такая система, покажет время. Конечно, в том виде, в каком она представлена в настоящее время, накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих вызывает ряд вопросов. Следует учитывать и то, что создание подобного механизма требует повышенного контроля, в противном случае новая система может вызвать ряд злоупотреблений со стороны органов управления и их должностных лиц.
С точки зрения автора, прежде чем переходить на систему обеспечения жильем подобного плана, следовало бы повысить эффективность существующих форм обеспечения жильем военнослужащих, в частности подпрограммы «Государственные жилищные сертификаты», направив соответствующие средства на ее финансирование.
Таким образом, проведя анализ указанной сферы правоотношений, исследование организационно-правовых основ и сущности права на обеспечение жильем военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и форм обеспечения жилой площадью указанной категории граждан, следует особо подчеркнуть, что проблема жилищного обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, а также членов их семей, несмотря на принятие ряда нормативных правовых актов, так и не решена. При этом современное состояние правовой системы обусловливает необходимость выработки практики применения нового законодательства, анализа существующих пробелов, а также совершенствования правового регулирования данной проблемы в целом.
[1] См., например: Что «приготовил» для военнослужащих новый Жилищный кодекс Российской Федерации? // Право в Вооруженных Силах. 2005. № 3. С. 2—7.
[2] Панорама приватизации. 1996. № 5.
[3] Там же. 1997. № 2.
[4] См.: О предоставлении жилых помещений военнослужащим в порядке повторного заселения // Право в Вооруженных Силах. 2002. № 5. С. 7—11; Он же. Место и роль права ведомства на повторное заселение жилой площади в системе функционирования федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба // Проблемы правового обеспечения финансово-хозяйственной деятельности военных организаций: Материалы межведомственной научно-практической конференции / Под ред. проф. . М., 2003. С. 17—31; Он же. «Со статьей как со знаменем», или еще раз к вопросу о повторном заселении жилых помещений военнослужащими // Право в Вооруженных Силах. 2004. № 10. С. 16—25.
[5] См., например: Развод «жилым метрам» не помеха // Право в Вооруженных Силах. 2003. № 1. С. 12—13; также см.: , Жилищная энциклопедия военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. М., 2003. Вып. 41. С. 89—92.
[6] См.: Жилищной проблеме — государственное решение. Материалы совещания, состоявшегося в Минобороны России 23 марта 2004 г. // Красная звезда. 20марта.
